后疫情時代政策工具視角下對地攤經濟政策的文本分析
——以四川省為例

桑思婕 童多娜 印澤宇

（1.山東財經大學，山東 濟南 250000；2.重慶財經學院，重慶 400000；3.南京郵電大學，江蘇 南京 210042）

地攤經濟是指個體勞動者在城市公共空間販賣合法商品并獲取收入的一種非正規經濟活動，具有低門檻、低風險、低成本等特征。在傳統觀念中，地攤經濟背負著損害市容、占用空間、危害安全等“罵名”，長期受到政府嚴格管制。然而由于2020年初疫情的突然爆發，我國GDP同比下降1.6%，第一季度新增失業人口717萬，經濟受到巨大影響，政府急需發展地攤經濟幫助緩解就業、恢復經濟、維持穩定。各地紛紛出臺新規以扶持地攤經濟，引起全民“地攤潮”。然而各地出臺的相關政策具有巨大差異性，且攤販本身仍存在諸多問題，地攤經濟未來走向具有不確定性。基于此，本文量化分析不同城市相關政策的差異性，最終發現由于不同城市的經濟水平、受眾人群、就業規模不一致，發展地攤經濟的需求和方式也不同，因此，各地針對地攤經濟出臺的相關政策需要因地制宜。

一、政策工具視角下地攤經濟政策的分析框架建構

政策科學也稱政策分析，是對政策的調研、制訂、分析、篩選、實施和評價的全過程進行研究的方法。而達到某一政治目標則離不開政策工具的使用。政策工具是政府用來影響政策變量的社會和經濟變量即實現目標的政策措施，根據不同標準有不同的劃分，了解不同類型的劃分，有助于我們對政策知識的認識和了解，同時也有益于政府合理使用政策工具。在經濟學中，市場供給端和需求端相互作用達到平衡，而在政治上也有兩股力量，政策供給和社會需求。政策活動可以稱是政府向社會的價值輸入。當社會對公共政策需求和政府政策供給達到平衡，影響此平衡點的有供給、需求和制度環境這三個方面因素，Rothwell和Zegveld在此基礎上將政策工具劃分為供給面、環境面和需求面，并指出三種類型工具相互作用形成合力，才能使政策效果達到最優。這一劃分最具代表性，國內學者將此分類思想廣泛應用于政策的研究過程中，并取得相關研究成果。

本文借鑒Rothwell和Zegveld的劃分思想，并結合四川省發布的地攤經濟相關政策，將四川省地攤經濟的政策分析作為X維度，地攤經濟政策工具的價值目標作為分析的Y維度，以此構建二維分析框架，對四川省地攤經濟政策進行分析與評價。

1.X維度：地攤經濟政策工具的類型

Rothwell和Zegveld將政策工具劃分為三個方面：供給型、環境型和需求型。供給型政策工具是指政府通過一系列政策擴大供給；環境型政策工具著重于對目標對象的影響作用；需求型政策工具主要表現于對目標對象的拉力（見圖1）。

圖1 政策工具對地攤經濟的作用

（1）供給型政策工具。供給型政策工具在地攤經濟的運用在于擴大供給，提供資金投入和基礎設施，設置便民服務點。具體包括：推出”地攤貸”，對地攤主進行授信；允許互聯網租賃自行車企業臨時擴大停放區域；設置隔離欄等；指導安全用氣、用電等；排查消防安全、食品安全隱患；根據群眾需求，科學合理安排醫師開展急診、夜診等；鼓勵設置臨時便民服務點，開展農戶自產自銷果蔬、熟食等經營買賣，實行社區自治管理。政府政策對地攤經濟的發展提供必要的保障。

（2）環境型政策工具。環境型政策工具是指通過一系列外部條件的構筑，構建發展地攤經濟的良好環境，營造有序的市場氛圍。它主要可分為營造氛圍、柔性執法、環境衛生、保險政策和監管巡查。具體內容有城管部門加強管理指導，做到攤點賣場規范布置、販賣商品有序擺放；合理設置垃圾分類收集容器；堅持服務為先，全力支持企業和經營者集中精力恢復生產經營，對輕微違法的，不予或免于處罰；鼓勵符合條件的低收入家庭、困難下崗職工、農村貧困人員等進入劃定區域經營；貫徹落實對辦理了就業困難人員的扶持政策；對臨時攤區內部及周邊市容秩序實行定點值守。以此打造繁榮和發展的地攤經濟環境。

（3）需求型政策工具。需求型政策工具在地攤經濟的運用不僅有助于吸引消費，還為發展地攤經濟減少阻力。就地攤經濟的需求型政策工具而言，指政府為其經營和發展打造消費市場、貿易管制、宣傳等措施。具體包括：科學劃定區域，鼓勵發展夜市；允許流動商販在小街小巷等區域販賣經營；擇優拓展，打擊不良攤販，引導優質商販到自擺區；允許臨街店鋪商家在門外擺放促銷宣傳品、招攬顧客；允許大型商業賣場在商場紅線范圍內開展占道促銷活動。通過采取以上政策，引導消費者在地攤消費，培育地攤經濟的消費市場。

2.Y維度：地攤經濟政策工具的價值目標

政府活動輸出的價值目標有著不同的層次，本次我們將價值目標由低維到高維劃分為提高就業、刺激消費和有序發展。其中，提高就業隸屬于個人層面，刺激消費和有序發展屬于社會層面的價值目標。首先，新冠疫情的沖擊導致很多人失業在家，社會失業率大大增加，整個社會經濟發展速度放緩甚至停滯。為了解決后疫情時代的失業問題和經濟復蘇，發展地攤經濟有著其必然性，而失業人口的就業問題也是其最初要克服和解決的。其次，社會經濟放緩帶動著居民消費水平的降低，為了促進經濟發展必定要刺激消費，地攤經濟因其自身的特點好吃不貴，也是促進居民消費和恢復經濟發展的一大手段，因此發展地攤經濟的第二目標是刺激消費。最后，地攤經濟實質上屬于非正規經濟的范疇，有著其缺陷和局限性，如占用道路、弄臟市容等問題，為了將地攤經濟更好地融入社會，必須對其加以治理和規范，從而以地攤經濟的有序發展約束到整個經濟的有序發展，實現地攤經濟的最高價值目標。

綜上所述，政策工具對地攤經濟的作用機制如圖2所示。

圖2 基于政策工具的地攤經濟政策二維分析框架

二、二維視角下的地攤經濟政策分析

1.地攤經濟政策文本的內容單元編碼

針對表1的14份文件，我們按照“政策編號——內容分析單元（具體條款）”的編碼分類方式并結合X維度下的政策工具方法視角對其進行了歸類整理，最終形成了編碼圖如表1所示（因篇幅限制，僅做部分展示）。

表1 四川省九個地級市地攤經濟政策性文件編碼圖

2.X維度視角下的政策工具分析

如表2所示，四川省各地政府偏好環境型政策工具，總體占比53%，其次是供給型政策工具，占比27%，最后是需求型政策工具，占比最小為20%。

表2 地攤經濟政策X維度關鍵詞頻數統計

（1）環境型政策工具分析

環境型政策運用占比大是四川省各地地攤經濟政策的一個突出特點，其中“完善日常管理”（23%）和“攤點攤區設置引導”（21%）出現頻率最高，這是基于環境型政策的主要核心就是為地攤經濟打造良好的外部環境；根據頻率排名，其次是“衛生責任”（14%）問題，地攤經濟與城市管理的最大沖突點之一就是攤販對城市市容的破壞問題，體現了各地政府對地攤經濟鼓勵發展的同時依然堅持了底線原則；因國家經濟發展需要，各地政府對地攤經濟的態度由打壓、取締轉變為了引導、鼓勵，即對攤販進行“柔性執法、包容監督”（10%），以勸導說理為主，剛性手段為輔；緊接著頻率最高的是“加強執法協作”（8%）、“城管巡查”（6%）、“應急處理”（6%）等常規性管理政策，表明了各地政府對于地攤經濟秩序性發展的高度重視；最后，“疫情防控”（4%）、“投訴處置”（4%）和“攤主榜樣示范”（2%）等政策體現了后疫情時代大背景下疫情防控和運用創新性機制推動地攤經濟復興的結合發展。

（2）供給型政策工具分析

運用次數排名第二的是供給型政策工具，總體占比27%，數量上與環境型政策工具差距較大，這也體現了四川省各地地攤經濟政策的一大特點，即環境型、供給型、需求型三類政策工具分布不均衡。供給型政策主要從為攤販提供支持角度出發，除基礎的準入性和引導性政策如“允許設攤設點”（23%）、“基礎設施設置指導” （17%）、“科學劃定區域”（12%），“商販攤區擇優拓展” （6%），個別城市針對當地消費潛力設置了“臨時便民服務點” （12%）——社區根據轄區需要，使農戶自產自銷并實行社區自治管理；為減輕低收入家庭經營成本，“扶持政策”（12%）如免費提供經營場地和為困難家庭提供補助等也同時推出；為進一步鼓勵創業，遂寧市農商銀行推出了“地攤貸”（6%），為地攤主進行授信。

（3）需求型政策工具分析

需求型政策工具主要從消費者一側出發，起到刺激需求，進而帶動消費的作用。“促銷宣傳”（38%）作為頻率最高的關鍵詞，說明允許攤販在人流量較高的區域進行占道促銷并宣傳是最為直接吸引消費者的方式，其次是消費者關心的街邊攤販的“食品安全”（23%）問題，將由市場監管部門不定期進行抽查管理。除了開放地攤經濟外，“夜間開放”（23%）作為推動夜間經濟發展的一大亮點也出現在一些城市的政策文本中，但除了成都市提到的延長夜間開放時間，其他城市僅對夜間經濟粗略提及，創新性手段如打造夜市品牌文化等并未出現。最后是“攤主容錯糾錯機制”（8%）和“網絡理政”（8%），兩類政策都是從維護消費者利益和經營秩序角度出發，運用了同“互聯網+”相結合的更為靈活和人性化的機制，從而達到間接促進消費的效果。

3.X-Y維度交叉視角下的政策工具分析

將X、Y兩種視角相結合，得到的頻數統計圖如圖3所示。

圖3 X-Y維度交叉視角下的政策工具頻數圖

（1）提高就業類政策分析

以上對該頻數圖的簡略分析表明，各地政府針對疫情時代下地攤經濟發展出臺的政策大多為準入性和規范管理類政策，對于提高就業和刺激消費出臺政策較少。根據地攤經濟的自然屬性來講，絕大部分攤販屬于低收入人群，其存在形式具有較強的流動性，并且追求的是最低成本和最大利潤，因此多地政府發行的提高就業類政策如臨時攤點設置和社區便民服務點與大部分攤販的強流動性相悖并且收取一定經營場所費用，因此只能吸引或是適用于部分攤販，這也體現了出臺提供免費經營場地和對困難人群進行補助政策的必要性，但可惜的是明確提出幫扶政策的城市只有雅安市與達州市，其中雅安市政府指出將為困難人群免費提高經營場地，解決門店經營費用高的問題。

（2）刺激消費類政策分析

而針對地攤經濟的第二層目標拉動消費、搞活經濟，其政策工具絕對數為最小，主要政策為允許占道促銷和食品安全類。一方面是基于將地攤經濟合法合章地引入城市需要多部門聯合協作的難度所在，所以大部分政策目標傾向于如何讓地攤經濟的存在規范化，對城市市容和城市管理不造成過多的負面影響。另一方面也可以看出各地政府的保守性和創新性的缺乏，如針對夜間經濟的發展即夜市的打造僅在成都、綿陽、雅安、達州四市政策文本中出現，除成都市提出延長夜間開放時間外其余三市僅限于準許和鼓勵夜市設置，創新性手段如夜市品牌化或本土化均未提及。

（3）有序發展類政策分析

最后，對于地攤經濟的最高級目標，即有序發展并實現社會融合，其關聯的政策工具絕對數最多，但地攤經濟與城市融合的實現是建立于失業率的下降和地攤經濟對城市經濟的有所貢獻，是秩序性與經濟性的權衡發展，如將其經濟價值過多地讓渡于秩序維護，對于地攤經濟助力經濟復蘇并發展的作用具有一定的局限性。

三、研究結論與建議對策

1.四川省地攤經濟政策存在的問題

（1）政策工具分布不平衡

我國現有政策工具總體呈現偏環境型而輕供給型和需求型的情況，整體發展不平衡。各項政策主要體現在為地攤經濟提供經營環境，而對地攤經濟的長遠規劃、吸引攤販和參與者上較為缺失，不利于地攤經濟的可持續性發展。

（2）價值目標分布不平衡

以四川省為例，政府在制定相關政策時，主要目的仍是維持市場有序發展，而較少以刺激消費和提升就業為目標導向。由于相關政策的缺失，不能有效提升消費者的消費欲、緩解就業壓力，最終無法使地攤經濟發揮最大效益。

2.現有地攤經濟政策優化的建議對策

（1）優化政策工具結構

在地攤經濟持續發展過程中，隨著市場風險提升，為避免地攤經濟邁入發展瓶頸，政府應著重發展需求型政策工具，在各方面提供支持以降低準入門檻。基于現有政策文本，適當降低環境型政策工具的占比，豐富供給型政策工具，著重發展需求型政策工具，建立健全完善的政策工具體系。

（2）均衡價值目標配置

各類政策的價值取向不應只局限在維持穩定中。后疫情時代，解決就業壓力、促進經濟發展乃是當務之急，隨著城市化進程的推進，刺激消費和提高就業更將成為阻礙城市化發展的首要問題，政府應在后續的政策設計中，加強對這方面的關注度。

（3）制定地區性政策

地攤經濟政策的制定和完善應充分考慮到地區差異性。不同城市在制定政策時，應結合當地環境特點，在一致和差異中尋求平衡，制定符合當地特色的政策，使其能發揮最大用處。

（4）將發展地攤經濟作為長遠目標

地攤經濟往往被視為應對特殊狀況的“紆困之舉”，只在特殊時期通過“懸置”相關法律政策來容許和鼓勵地攤經濟發展，幫助恢復經濟，維護社會穩定，平時則高高掛起。地攤經濟作為非正規就業的一環，在人口中所占比例巨大。我們應正視地攤經濟所存問題，提出科學有效的管理和解決辦法，將發展地攤經濟作為長期議題實施精細化管理。