我國基礎設施投融資體制機制創新研究
——基于高質量發展視角

王秀云 王 力 葉其楚

一、引言

基礎設施是一國經濟和社會發展的基礎，基礎設施投資是拉動需求、保證經濟增長的主要動力。我國改革開放40多年的經驗證明，基礎設施在促進人民生活水平提高、推動環境改善、促進產業結構調整、優化供給結構等方面做出了重要貢獻。隨著我國經濟由高速增長向高質量發展轉變，相應地對基礎設施投資建設也提出了更高的要求。一方面，傳統基礎設施建設存在短板，難以滿足新形勢下居民對生產生活的需要，且舊有投融資模式、體制機制與新時代背景下人民對美好生活向往的需要不相適應，甚至會制約基礎設施建設的高質量發展；另一方面，隨著新一輪科技革命和產業變革的到來，以技術創新為特征的新型基礎設施建設提上議事日程，逐漸成為經濟發展的新動能和投資的新增長點，而且新型基礎設施依托5G、人工智能、大數據、工業互聯網等將會給人民的生產生活帶來更多的便利，提供更好的公共服務。因此，在新時代背景下，需要認真研究基礎設施領域存在的問題、面臨的挑戰，以及如何改進和創新舊有的投融資機制體制，以促進基礎設施建設的高質量發展。

二、高質量發展與基礎設施建設的內在關系

基礎設施是一種基礎性產業，是工業化和城市化的重要支撐。基礎設施建設不僅有利于經濟增長、拉動投資、促進產業升級、形成新動能，也有利于居民福利水平的提高、縮小地區差距、消除貧困、增強社會可持續發展力。這恰好契合了高質量發展的內在要求，即滿足人民日益增長的美好生活需要，建設高品質的生活，最終實現全體人民的共同富裕。因此，基礎設施建設與高質量發展互為依托，相互促進，相輔相成。

(一)高質量發展與高質量基礎設施的內涵

探討基礎設施與高質量發展的關系，首先應該明晰高質量基礎設施的內涵，這一概念并沒有準確的定義，我們可以結合高質量發展的內涵進行探討。所謂高質量發展，就是以滿足人民日益增長的對美好生活需要為基礎，能夠充分體現公平、高效、可持續的發展，其內容不只是經濟質量和效率的提升，也包括政治、經濟、社會以及生態等全方位的協調發展，是用較少的資源消耗換取較大的社會福利。

基于高質量發展的內涵，高質量基礎設施應該通過構建高效、均衡、普惠、可持續發展的現代基礎設施體系來更好地為國家的經濟建設服務，以滿足人民的物質文化生活需要。正如習近平總書記在2019年“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上所指出的，高質量發展的基礎設施，即：“質量高、可持續、抗風險、價格合理、包容可及”(張湘，2019[1])。這一闡釋概括出基礎設施投資建設不僅要高質量高標準，還要可持續發展，既要考慮經濟效率，也要考慮社會效益、環境效益，還要兼顧抗自然災害風險的能力，同時還要價格合理、包容可及、廣泛受益。因此，圍繞當前我國經濟社會發展目標，結合供給側結構改革及高質量發展理念，我們可以把高質量基礎設施概括為：以人民滿意為宗旨，以提質增效、綠色安全、改革創新為著力點，在兼顧存量和增量、統籌傳統和新型基礎設施的基礎上，建設高質量、可持續、包容性和抗風險能力的現代化基礎設施體系。

(二)基礎設施與經濟高質量發展的相互關系

關于基礎設施與經濟發展之間的相互關系，特別是基礎設施建設對經濟發展的作用，中外學術界有不少研究成果，研究結論也見仁見智。如Henderson(2002)[2]認為良好的基礎設施投資有利于城鎮化水平的提高,降低城市貧困人口數量,確保在城鎮化膨脹的環境下實現經濟、社會和環境的可持續發展。林毅夫和劉志強(2000)[3]認為農村基礎設施建設可以有效推動農村經濟發展，減少農村貧困人口，同時也是解決三農問題的有效途徑。Demurger(2021)[4]通過研究發現，基礎設施能將各區域的經濟活動連成一體,有助于各地區之間優勢互補，從而提高經濟效率。基礎設施的發展有利于緩解日益擴大的地區差距,基礎設施水平的提高對于幫助內陸地區接受沿海地區的輻射有特別重要的意義。此外,Brenneman和Kerf(2002)[5]通過研究證實，基礎設施質量的提高可以使居民的受教育水平及健康狀況得到明顯改善，有利于經濟的健康持續發展。以上研究成果充分證實了基礎設施投資建設可以提高城鎮化水平，縮小地區差距，減少貧困，進而促進地區經濟發展。

目前，關于基礎設施建設與經濟高質量發展的相關研究成果還不多，只有少量文獻涉及此方面內容。如向國成等(2018)[6]指出，在技術分工水平較低的地區，應該加大對基礎設施的投入，以改善基礎設施條件。這不僅可以提高技術交易效率，而且可以提升經濟質量效率。胡海峰等(2018)[7]認為，保持適量水平的基礎設施投資不僅是維持我國經濟增長的重要舉措，而且是我國經濟增長由投資驅動轉向創新驅動的有效推動力。艾小青和張雪薇(2019)[8]通過研究發現，交通基礎設施通過規模經濟效應和要素整合效應增強生產性服務業的增長動力，成為影響區域經濟高質量發展的關鍵。

(三)基礎設施建設與經濟高質量發展的內在邏輯

首先，從需求角度看，基礎設施的投資建設是經濟社會發展的必然要求。目前，我國正處在工業化和城鎮化的加速發展期，處于總體小康向全面小康的轉變期，2020年，我國的城鎮化率已經超過60%，據統計我國的城鎮化率以每年一個多百分點的速度在提升。這對我國的基礎設施建設無論在規模上，還是類型、水平上都提出了更高的要求，而且未來隨著我國經濟社會不斷發展，科技水平不斷進步，產業結構轉型升級，人民生活品質不斷提高，基礎設施投資建設也將朝著多元化、個性化、人文性、以人為本的高質量需求轉變。其次，從供給角度看，基礎設施高質量發展的實質是通過完善和優化基礎設施供給結構，消除無效供給，增強有效供給；通過優化資源要素配置，提升全要素生產率，不斷增強基礎設施的創新力、競爭力以及對經濟增長的驅動力，最終實現經濟的更高質量、更富效率、更加公平、更可持續的發展。因此，無論從供給側還是需求側來看，基礎設施投資建設的最終落腳點都是為了更好地滿足經濟發展的需要，滿足社會公平建設的需要，滿足生態環境改善的需要，這恰好與當前我國高質量發展的目標任務相吻合，即都是為了滿足人民日益增長的美好生活需要，最終實現全體人民的共同富裕。

三、基于高質量發展的基礎設施投融資改革創新

改革開放以來，我國交通、能源等傳統基礎設施對經濟的快速發展發揮著舉足輕重的作用。我國經濟發展步入新時代，對基礎設施的投資建設也提出了新的要求。2018年年底，黨中央提出“六穩”的工作目標，指出在新的發展階段我國需進一步實現穩投資戰略，以確保經濟持續健康發展。2020年年初，新冠疫情肆虐全球，世界經濟嚴重下滑，我國亦不例外，在此背景下投資基礎設施，特別是新型基礎設施建設備受關注。可以肯定判斷的是當前及未來一段時期內，我國的基礎設施建設仍會有較大的市場空間和需求潛力，一方面是對傳統基礎設施及公共服務設施的補短板和轉型升級，另一方面是加快推進新型基礎設施建設的要求，二者都需要充足的投資助力。

(一)與人民美好生活相關的基礎設施“短板”

十九大報告指出我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。當前我國基礎設施領域的不平衡不充分現象比較突出，表現在交通、物流、能源、水利、市政等傳統基礎設施還存在許多短板和不足，比如，國內軌道交通較為發達的地方還只局限在少數的一二線城市，而對那些快速崛起的新興大城市，特別是中西部地區的大城市，現有公共交通體系遠不能滿足城市快速發展的要求。又如，隨著廣大農村居民收入及生活水平的提高，農村現有的公路、水利、交通物流、污水和垃圾處理、養老以及教育等基本公共服務設施越來越難以滿足居民生產生活的需要(王俊嶺，2019[9])。再如，2020年的新冠疫情也暴露出我國在醫療設施、公共衛生等領域的短板，即便是在武漢這樣人口密集的特大城市，醫療資源配置和公共應急能力仍顯不足(賀斌，2020[10])。這說明當前我國的基礎設施供給在區域間、城鄉間乃至城市間還存在著明顯發展不平衡、供給不充分現象，基礎設施在整體質量、綜合效能和服務水平上還有待進一步完善提升。

(二)關乎國家長遠發展的新型基礎設施建設

2020年《政府工作報告》提出要“加強新型基礎設施建設”，特別是在應對疫情影響和推動經濟恢復增長的背景下，新型基礎設施建設備受社會關注。新型基礎設施有別于傳統基礎設施，二者的差異主要體現在建設內容上，傳統基礎設施主要指以“鐵公機”為代表的公路、鐵路、機場、碼頭、管網、能源水力、市政等基礎設施。而新型基礎設施則被定義為具有技術前瞻性的基礎設施，包括5G 基站建設、特高壓、新能源汽車充電樁、城際高速鐵路和城際軌道交通、大數據中心、人工智能、工業互聯網等領域(鄒蘊涵，2020[11])。應該說新型基礎設施是傳統基礎設施的信息化、數字化、智能化和綠色化的升級，也是新一輪科技革命和產業變革催生的基礎設施投資新的增長點(李先軍，2020[12])，加大這些領域的投資不僅可以提高傳統基礎設施的質量和效率，還可以推動智能交通、智能物流、智能電網、智慧城市等的發展，滿足生產者和消費者的智能化、個性化需求，而且背后更有龐大的新興產業集群與之相關聯，如，智能制造、物聯網、車聯網、智能駕駛、無人配送等。因此，推動新型基礎設施建設有利于改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，促進經濟轉型升級和高質量發展(吳文化和向愛兵，2020[13])。

(三)以新型基礎設施投資為牽引的基礎設施轉型升級

促進高質量發展，需要統籌好傳統與新型基礎設施的關系，做好二者間的綜合平衡與銜接協調。需要對傳統基礎設施與新型基礎設施的資源進行整合，以利于彼此資源共享、設施共建、空間共用，充分提升資源要素的配置效率。這其中要以新型基礎設施為牽引，加速推動傳統基礎設施數字化、智能化、綠色化的改造和升級。

建設新型基礎設施與發展傳統基礎設施并不矛盾。推進新型基礎設施建設并不等于弱化傳統基礎設施，傳統基礎設施在未來較長一個時期內仍將對國民經濟發揮重要作用。特別是在財力物力、資源環境受限的情況下，兩者需要共同分享年度投資規模和資源環境容量。無論是當下還是未來，統籌兼顧好傳統與新型基礎設施的建設重點、時間順序、短板領域、存量升級、增量創新以及對土地、資金、人力等資源要素的配置能力都是十分重要的。因此，在新一輪的基礎設施投資中，無論是以新型基礎設施改造提升傳統基礎設施，還是在傳統基礎設施的基礎上搭建新型基礎設施，都應該新舊并重，雙擎驅動，協同發展。

(四)市場化投融資體制機制創新

推動基礎設施實現高質量發展，應不斷深化基礎設施的市場化改革，進行投融資體制機制創新。一是在資金來源方面應不斷創新融資渠道，基礎設施建設資金不再僅依靠政府財政資金，可以更多依靠市場化的融資方式，比如證券融資、信托融資及外資等渠道。二是政府應轉變職能找準定位，變直接干預為宏觀調控，變行政監管為主要依靠經濟手段和法律手段。當然也要保留政府對市場的制約機制，如政府對基礎設施的發展規劃，對投資決策的最終干預，對市場準入和價格的有效監管等。三是打破壟斷，引入競爭。目前基礎設施投資建設中國有資本壟斷的產權結構仍未打破，特別是一些經營性競爭行業。而有些領域，如管網經營還存在著不允許社會資本進入的現象，這極大地影響了基礎設施的投資效率。因此，應改變過去引進競爭機制只在少數環節的簡單做法，而應在基礎設施投融資所有可競爭的環節引入競爭機制。

四、當前我國基礎設施投融資面臨的突出問題

雖然我國基礎設施建設取得了舉世矚目的成績，投融資體制改革也有重大進展，但隨著改革的深入，實踐中也暴露出各種問題。這些問題從不同層面反映出來，既有政府部門，也有公共部門，還包括私營部門，而且在實踐中可能還會出現更多的問題，本文通過研究梳理認為這些問題主要表現在以下方面：

(一)基礎設施投資增速下滑

近年來，我國基礎設施投資保持著比較快的增長速度，增速一直保持在10%以上，但自2013年以來，基礎設施投資同比增長卻呈下降趨勢，特別是2018年，投資增速更是出現了斷崖式下跌，全年增速僅為3.8%，明顯低于固定資產投資增速(如圖1所示)，比2017年下降了15.2個百分點，這個增速不僅創下了2000年以來基建投資增速的最低水平，也遠低于2018年 9.7%的GDP名義增速，剔除價格因素，2018年基建投資的實際增速已接近零增長(石錦建和劉康一，2019[14])，部分地區和行業甚至出現負增長。2019年的情況也不樂觀，根據國家統計局數據，2019年全國固定資產投資增速僅為5.4%(賀斌，2020[10])。與之相應，基建增速和經濟增速也連續下滑，2019年我國基礎設施投資維持在3.8%的增速。2020年由于受到疫情影響，全國固定資產投資增長2.9%，基礎設施投資增長更是降到了0.9%的歷史新低。

圖1 2013—2020年我國固定資產投資與基建投資增速

造成近年基礎設施投資增速下降的原因是多方面的，其中政府政策的收緊、政府預算資金下降以及融資環境不佳是主要原因。政府政策方面，為了防范地方債務風險，中央連續出臺多份文件(具體文件見表1)規范地方政府投資舉債行為。政策的施行雖然有助于政府控制風險，但在一定程度上卻限制了地方基礎設施的發展。

表1 國家層面加強地方政府投資舉債管理的相關政策

在資金預算方面，政府通過增加赤字率和地方專項債務額度等方式為基礎設施建設提供的資金抵不過由于監管新規導致的資金缺口，從而導致了政府預算資金供給能力下降。例如，2010—2019年城市公用設施建設固定資產投資總額持續上升(見表2)，但中央和地方財政撥款所占投資總額的比例卻逐年下降，尤其是地方財政撥款額度占比呈現出明顯下降的趨勢(見圖2)。此外，目前由于我國地區間經濟能力差異大，地方政府責任與財權不對等，使得基建投資資金得不到充分的保障，從而導致基礎設施投資計劃難以完成。

表2 2010—2019年城市公用設施建設固定資產投資資金來源 單位：億

圖2 2010—2019年城市公用設施建設固定資產投資中央和地方財政撥款

(二)地方政府融資平臺債務風險增大

第一，伴隨著2014年修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》以及財政部于2017年出臺的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的規定》等系列文件的實施，地方政府舉債融資行為得到進一步規范，但地方政府債務風險依然存在，特別是地方政府融資平臺債務有明顯增大趨勢。首先，地方政府債及城投債的發行規模及發行數量呈總體上升趨勢，根據wind數據庫，2014年地方政府債發行金額僅為4 000億，發行數量為43只，城投債發行金額16 673.1億，發行數量為1 608只。由圖3可見，2015年地方政府債發行金額為38 350.62億元，較2014年提升了9.6倍；發行數量為1 035只，是2014年的24倍之多。在此之后，地方政府債與城投債都呈現出整體上升的趨勢。

圖3 2015—2020年地方政府債和城投債發行情況

第二，經過多年的大規模基礎設施投資，地方政府及融資平臺積累了較大規模的存量債務。根據IMF測算，2019年地方政府顯性債務規模為21.31萬億，隱性債務為42.17萬億，隱性債務規模幾乎達到顯性債務的兩倍。如果加上顯性債務，2019年地方政府負債率高達247%。國內一些學者也對地方政府的隱性債務進行了估算，估算的結果大致在30萬億～50萬億元之間。另據中金公司資料顯示，2019年年底，我國省、市、縣級地方政府投融資平臺連本帶息負債合計超過了30萬億元，而2008年我國各類型的地方政府投融資平臺的存量債務僅為1萬億元。在11年的時間里，地方政府投融資平臺的債務增加了近30倍。從內部構成看，各統計口徑下融資平臺相關債務均超過隱性債務的八成，而且融資平臺是地方政府債務最大的舉債主體，占比達45.76%，政府部門和機構作為舉債主體的比重為32.13%，經費補助事業單位作為舉債主體的比重為10.32%，國有獨資或控股企業作為舉債主體的比重為9.44%(徐爍，2020[15])(見圖4)。

圖4 2019年全國地方政府舉債主體結構

第三，地方政府融資平臺債務上升較快。從企業部門負債擴張速度來看，根據Wind數據庫統計的城投債發行主體所公布的資產負債表顯示，2014—2018年的五年中，地方政府融資平臺企業與其他非金融企業的資產負債表中債務上升最快、投資回報最差、償債能力最差的部門也是地方融資平臺(程明達和祁秦，2019[16])，圖5顯示出其負債增長速度已遠超出除房地產企業外的其他非金融企業。

圖5 地方政府融資平臺與其他非金融企業負債增長情況

由此可見，地方政府及融資平臺面臨較大的債務存量和償債壓力，這不僅增加了財政支出負擔，而且制約了未來地方政府的舉債融資空間。

(三)民間資本參與基礎設施建設的積極性不高

隨著我國基礎設施投融資體制改革的推進，政府與社會資本合作模式取得了重大進展，但近幾年社會資本尤其是民間資本投資基礎設施建設的積極性不高。根據國家統計局公布的分行業數據顯示，2017年我國民間投資占全部固定資產投資的比重為60.4%。其中，制造業占87.2%、農業占76.0%、文體娛樂業占57.3%；但在水電燃氣、交運郵政倉儲業、水利環保公用事業3大基礎設施領域中僅分別占38.2%、20.3%、22.6%(陳果靜，2020[17])，明顯低于其他行業。2019年我國民間固定資產投資增長4.7%，同比下降4個百分點，民間投資占比也從幾年前的60%以上降至現在的56.4%。2020年民間固定資產投資289 264億元，增長僅為1.0%。民間資本投資基礎設施積極性不高主要是因為，一方面，基建領域民間投資依然存在較高準入門檻，由于基礎設施領域存在投資回報周期長、資金需求大、有自然壟斷屬性，所以，多數注重短期利益或投資能力不強的民間資本不愿或不具備進入條件。另一方面，國家和金融機構對民營經濟的支持力度不夠，商業銀行通常認為民營企業信用度不高、抵押擔保不足、信息披露機制不健全而對其實行信貸配給。另外，有些地方政府在選擇合作伙伴時也不能“一視同仁”，重國企、輕民企現象較為嚴重，這些因素直接影響了民間資本參與基礎設施投資建設的積極性。

(四)基礎設施投資領域金融創新嚴重滯后

目前，我國正處于金融創新的高峰期，金融產品創新、金融服務創新、多層次資本市場建設得到快速發展，但值得注意的是金融創新在基礎設施領域的應用卻明顯不足。基礎設施建設不同于一般項目建設，需要有龐大的資金支持，需要不同投資主體間的合作，更需要合理的融資模式設計，這里融資模式設計的實質就是安排不同資產回報要求和不同風險承擔能力的資金到同一項目中，這一過程如果與金融創新相結合，則可以更有經濟效率(黃子恒，2018[18])。但從我國的實際情況來看，基礎設施資金主要來源于地方財政、銀行貸款和自籌資金(見圖6)，也就是說主要依靠間接融資，直接融資所占比例較少，尚未形成由債券市場、股票市場以及基金市場構成的規范完整的融資體系，融資渠道遠不能滿足基礎設施建設對資金的需求。因此，在當前存在基礎設施建設資金缺口的前提下，迫切需要在基礎設施領域進行金融創新。

圖6 2010—2019年城市公用設施建設固定資產投資資金結構

(五)基礎設施建設投融資波動應對機制不完善

相較于其他投融資領域，政府在基礎設施投資占據主導地位，當經濟體遭遇經濟下行壓力時，政策傾向于加大對基礎設施建設投融資從而推動經濟逆周期發展。但是基礎設施投資容易受到外部環境或宏觀政策變化等方面的影響，從而引起基礎設施投資完成額的波動。由圖7可以看出，基礎設施投資完成額與固定資產投資完成額累計同比趨勢大致相同，但是基礎設施投資完成額相較固定資產投資完成額則有較大的波動，導致波動的原因主要來自外部宏觀環境、政策變化以及資金結構變化的影響。

首先，基礎設施建設投資完成額在受到經濟危機沖擊之后會形成明顯的“下降—反彈”趨勢。比如，在2008年全球金融危機的影響下從2007年的16.20%跌至3.56%，然后在2009年升至50.77%的高點；2020年新冠疫情引發的全球經濟“大停擺”的沖擊下跌至近十年歷史最低點-26.86%，然后在2021年升至34.95%(見圖7)。其次，基礎設施投資完成額的波動還會受政策變化的影響。比如，2018年的基礎設施投資完成額累計同比降至0.26%的主要原因在于《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知(財金〔2018〕23號文)》以“穿透原則”對基礎設施建設資金的來源進行審查，從而防范地方政府債務風險，因此，相關政策會引起投資完成額的變化波動。另外，資金結構的變化使得非必要的基礎設施建設支出被削減也會引起基礎設施建設投資的波動。基礎設施投資的資金來源結構在最近十幾年內發生了顯著的變化,國內貸款占比持續下降，自籌資金的占比持續提升且位居首要地位，國家預算內資金占比上升，地方政府預算內資金的重要性穩步提升(余永定和鄭聯盛，2020[19])。因此，在高質量發展要求下，需要逐步建立完善的基礎設施建設投融資波動的應對機制，使得基礎設施建設能夠托底經濟增長，從而助力政府完成宏觀調控目標。

圖7 2007—2021年基礎設施建設和固定資產投資完成額

五、推動我國基礎設施實現高質量發展的政策建議

(一)繼續優化基礎設施建設的投融資運營模式

目前，我國基礎設施投資建設仍以地方融資平臺和銀行信貸等間接融資渠道為主，融資結構單一，政府負債嚴重。加之政府預算資金供給能力下降，對地方政府融資平臺的限制增加等因素的影響，基礎設施投資增長呈持續下滑趨勢，這不利于基礎設施的可持續發展和高質量發展。因此，應盡快改變基礎設施投融資現狀，優化基礎設施建設的投融資渠道和創新投融資運營模式。

首先，可采用資本市場直接融資、民間投資、混合融資、基礎設施建設基金籌募、公私合營模式、融資租賃模式等多種模式為基礎設施建設籌集資金(馬榮等，2019[20])。其次，推動銀行支持企業開展基礎設施建設融資需求，探索定向降低基建領域存款準備金率和利率，發揮政策性銀行作用，降低基建項目融資成本(李璐，2020[21])。再次，堅持公開透明原則，通過公開招標選擇投資主體，保證各方資本實現公平競爭，調動民營資本及外資參與基礎設施建設的積極性，改變基礎設施建設資金不足和投資資金不到位的現狀。此外，規范政府和企業的投融資行為，積極探索基礎設施建設可持續發展模式，在地區間開展運營模式試驗并形成可參照的經驗總結，不斷改善升級并嘗試推廣。

(二)超前規劃基礎設施投融資建設的頂層設計

目前，我國很多地方都不同程度地出現了政府債務風險，且呈不斷上升趨勢，其中一個非常重要的原因是一些地方政府進行項目建設不考慮當地實際情況，不考慮地方經濟社會發展的實際需要，盲目求大求快，沒有對項目規模、建設內容、投融資方案等進行認真分析和嚴謹論證，只關注項目如何盡快落地，項目方案缺乏可行性，決策質量不高(武文卿，2018[22])，這直接影響了項目的可融資性，也增加了地方政府的債務風險。此外，地方政府與融資平臺之間復雜的關系，也導致地方政府借助融資平臺實行“明股實債”的融資模式，這不僅加大了監管審查的難度，還會形成隱性債務并增加金融市場系統性風險。因此，應從戰略高度做好頂層規劃設計，理清地方政府與融資平臺的關系，推動地方政府的征信建設。

首先，地方政府融資平臺應健全內部信用體系，積極引入央企、大型國企、省級平臺公司等優質投資主體提升整體信用等級，整合優質資源和經營性資產以實現業務盈利，加快構建非標融資發展長效機制(劉立峰，2020[23])。其次，政府應加強對融資平臺的風險管控，以事先所出的資金和資產為責任限度，防止政府隱性債務過快增長。再次，監管機構出臺相關政策界定地方政府與融資平臺的關系，明確融資平臺的責任、控制融資規模、防范金融風險。此外，金融機構應規范對融資平臺的信貸支持，提升對基礎設施建設投融資項目的風險識別、風險評估能力，提供有力有效的金融支持。

(三)為社會資本參與基礎設施投融資創造優良環境

眾所周知，基礎設施建設具有投資規模大、建設周期長、社會效益大，但財務回報率偏低等特點。針對基礎設施的這些特點要有針對性地制定指導政策，積極引導社會各方力量支持基礎設施建設,特別是要吸引民間資本的力量。完善政府與社會資本合作的政策法規，合理設計投資回報機制，確保項目與公共利益相協調。從市場和技術層面引導民間資本進入“新基建”項目的融資渠道，改變以政府和國有資本為主參與基礎設施建設的格局，讓更多的企業成為建設的主體。

引導民間資本參與基礎設施建設應從以下方面入手：一是加快落實現已出臺的各項促進民間資本投資的政策、細化配套措施、持續激發民間資本參與基礎設施投資的積極性。二是實施市場準入負面清單制度,不設置與項目投融資、建設、運營無關的準入條件，消除民間資本參與基礎設施和公用事業領域投資的市場壁壘和隱性壁壘(任澤平等，2020[24])，使各類市場主體都能平等地享有市場準入條件和待遇。三是政府要強化服務功能和加大政策的扶持力度。一方面應繼續推進“放管服”改革，不斷優化項目投資的流程，提高項目投資參與的便利化程度，配置必要的優質資源，以降低民間資本參與基礎設施及公共服務建設項目的交易成本。另一方面，應對社會資本給予稅收優惠和補貼，增強基礎設施項目的社會吸引力，讓社會投資活力得以釋放。四是營造公平競爭的投融資環境，給予民營企業參與基礎設施項目一視同仁的營商環境。

(四)積極推動基礎設施投資建設的金融創新

基礎設施投資建設既需要強大的內生動力，也要有良好的發展環境，更離不開重點領域和關鍵環節的改革。當前，在防范金融風險的前提下，應不斷推動改革創新，特別是基礎設施領域的金融創新，以促進基礎設施持續健康發展。

一是探索基礎設施領域“PPP+REITs”的融資新模式。在基礎設施領域推出REITs，不僅是政府與社會資本合作模式的創新，也是解決PPP項目融資難、提高項目落地率的重要舉措。由于基礎設施領域不動產投資信托基金具有流動性較高、收益相對穩定、風險明確、容易把握等特點，因此，可考慮將REITs與PPP有機結合起來，一方面可以將缺乏流動性的存量資產盤活,另一方面也可以激發社會資本參與基礎設施建設的積極性。二是可以考慮擴大債券融資規模，創新債券品種，充分發揮地方專項債、企業債、中期票據、中小企業集合債券、中小企業私募債等融資工具對基礎設施的支持(楊萍和杜月，2020[25])。三是完善銀行與企業的對接機制,支持設立以未來收益權或知識產權為抵押的金融產品，實行與項目建設周期及收益期相匹配的信貸期限，為基礎設施建設“量身定制”精準信貸扶持。四是鼓勵銀行、保險等金融機構對基礎設施融資提供配套支持，規范發展基礎設施投資基金，加快推進市場化融資增新手段，努力提升項目的融資能力。

(五)加快完善基礎設施建設投融資的風險應對機制

由于基礎設施投資極易受到外部環境、政策變化及資金結構等因素影響而發生投資波動，這不僅不利于基礎設施的高質量發展，還會影響投融資主體對市場的信心，甚至會對經濟增長產生負面影響。特別是當前受疫情影響，國際國內宏觀環境日趨復雜，經濟發展面臨較大下行壓力的背景下，亟需加強研究基礎設施投融資波動的應對機制，提升基礎設施投資效益和投資決策管理水平，以緩解經濟的下行壓力。

一是加強應對宏觀環境沖擊的抗風險能力，結合互聯網大數據技術建立基建投融資波動預測與分析系統，增強風險識別機制，對外部經濟波動進行預測與提前防范。二是在投融資模式機制設計中適當考慮政策變化因素，探索不同行業的基礎設施項目風險評估分析方法，構建激勵相容的合約安排和科學合理的風險分擔機制。三是優化基礎設施建設投融資的資金結構，減輕政府的債務負擔，提升基礎設施質量，推動經濟高質量發展。此外，加強對基建投融資風險應對機制的人才培育，推動跨學科聯合的基礎理論研究，加快構建我國基建投融資發展的人才梯隊和理論分析框架。