預算績效管理改革提升了政府治理效率嗎？
——基于多期雙重差分模型的實證研究

于海峰 劉佳慧 趙合云

一、引言

一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力(Schick，1990[1])，預算作為最重要的治理工具，決定著國家治理體系和治理能力現代化的水準(曹堂哲和施青軍，2017[2])。因此，作為我國具有鮮明本土特色的一項預算管理制度創新，預算績效管理改革受到了黨和國家的高度重視，被視為推進國家治理現代化的重要突破口(高培勇，2018[3])。十九大報告明確提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，中共中央、國務院2018年9月頒布的《關于全面實施預算績效管理的意見》中也指出“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求”。而國家治理現代化涉及到政治、經濟、社會等多個領域的治理現代化(范逢春，2014[4]),其中提升政府治理效率是政府治理現代化至關重要的一個方面。

從實踐層面看，我國預算績效管理改革經歷了從“萌芽”“試點”“全過程”到“全面”的轉變，目前正在穩步推進、不斷深化。在這個過程中，有些問題必須要回答，比如預算績效管理改革提升了政府治理效率嗎？具體是通過何種路徑實現的？以及怎樣才能更好地利用預算績效管理改革來提升政府治理效率呢？

從國內已有的研究來看，雖然關于預算績效管理的研究成果十分豐碩，但主要集中在預算績效管理改革的現實依據、影響因素、激勵約束機制與路徑等方面(李紅霞和劉天琦，2019[5]；吳俊培和程文輝，2018[6]；肖鵬，2019[7]；馬蔡琛，2020[8]；崔惠玉和周偉，2020[9]；王雍君，2021[10])，而關于預算績效管理改革提升政府治理效率的問題尚未引起學者們的足夠重視。當然，隨著國家治理現代化進程的全面推進及預算績效管理改革的不斷深入，部分學者已經開始關注到預算績效管理改革對于政府治理的重要作用。如，曹堂哲和施青軍(2017)[2]在界定了績效預算與政府治理的特征后，從理論上闡述了績效預算改革與政府治理的共生性與協同性；何文盛和蔡澤山(2018)[11]從治理主體、治理工具與治理價值三個維度論述了預算績效管理改革對推動國家治理現代化的作用機理；李紅霞和劉天琦(2019)[5]在分析了預算績效管理與政府治理協同的內在機理基礎上，認為將預算績效管理引入政府治理是推動政府效能提升的有力舉措；張曾蓮和王瑩(2021)[12]則實證分析了預算績效管理改革對政府行政成本的影響效果；劉柏源等(2019)[13]基于DEA-Malmquist指數分解法實證分析了預算績效管理改革對省級財政支出的影響。但相關研究主要還是基于理論層面的規范分析，僅有的幾個實證檢驗也只是評估預算績效管理改革某一方面的成效，沒有涉及預算績效管理改革對政府治理效率的影響。

國外的研究已表明，預算績效管理改革對于改善政府組織效率和政府服務效果，提升政府治理效率具有重要意義。如，Miekatrien和Bram(2006)[14]在實證檢驗了績效預算改革對政府組織效率的影響后發現，績效預算能夠有效地提升政府組織效率；Kong(2005)[15]通過對美國地方政府進行實地調查后發現，績效預算的實施能夠幫助地方政府提升政府服務效率，提供更高質量的公共服務；Lu等(2015)[16]認為預算績效管理改革對于提升政府整體工作效率意義重大。

為此，我們以我國30個省級政府各自的預算績效管理改革為準自然實驗，在深入分析預算績效管理改革提升政府治理效率的機理基礎上，實證檢驗預算績效管理改革對政府治理效率的影響。本文可能的邊際貢獻有：(1)在理論上闡述了預算績效管理改革通過對財政透明度、財政支出效率與政府行政成本等中介變量產生作用來提升政府治理效率的基本路徑，揭示了預算績效管理與政府治理間的密切聯系，這既是對預算績效管理研究范圍的拓展嘗試，也有利于豐富政府治理的研究文獻。(2)利用雙重差分固定效應模型，對預算績效管理改革提升政府治理效率的凈效應進行了實證檢驗，這為通過預算績效管理改革推進政府治理現代化提供了經驗支持。(3)利用中介效應模型，實證識別了預算績效管理改革提升政府治理效率的路徑，這為如何更好地利用預算績效管理改革提升政府治理效率提供了政策啟示。

二、理論分析與研究假設

政府治理問題是政府領域最關鍵、最重要的政治命題之一(范逢春，2014[4])。政府治理的核心問題，就是提升政府治理效率，它直接決定了治理的其他相關問題(劉子怡和陳志斌，2015[17])。政府治理效率的高低主要體現在政府權力運行的規范程度、行政效率及政府規模(Helliwell和Huang，2008[18]；Back和Handenius，2008[19]；謝柳芳和韓梅芳，2016[20])等方面。另一方面，預算績效管理改革的本質就是通過預算規則或者程序的改變來實現預算資金的高效配置與使用(Shaw，2016[21])，這對于改善地方政府的財政透明度、提升財政支出效率及控制政府行政成本將產生直接作用。而財政透明度、財政支出效率與政府行政成本的水平高低是政府能否規范權力運行、提升行政效率及優化政府規模的重要影響因素，對于遏制權力異化、提升行政效率及優化政府規模至關重要。所以，預算績效管理改革可以通過對財政透明度、財政支出效率與政府行政成本等的直接作用來最終提升政府治理效率。具體作用機理與路徑如圖1所示。

圖1 預算績效管理改革提升政府治理效率的機理與路徑

(一)預算績效管理改革可以通過改善財政透明度來提升政府治理效率

一方面，預算績效管理的基本要求和制度特征之一就是預算績效信息的公開透明(何達基，2007[22])，要求將涉及預算投入、執行、產出和反饋的一整套預算績效管理信息依法予以公開，接受社會各界監督，這無疑有利于推動預算績效信息的透明化，提升財政透明度。另一方面，已有研究表明，較高的財政透明度能夠全面、真實、客觀地反映和監督政府公共治理權力運行的全流程(羅伯特，2002[23])，最大限度監督政府活動行為及其過程(陳志斌和李敬濤，2015)[24]，這對于規范政府權力運行、解決政府行政效率偏低問題、建立更加科學的資源分配體系，從而提升政府治理效率具有重要意義(李春根和徐建斌，2016[25]；趙合云，2018[26])。

(二)預算績效管理改革可以通過影響財政支出效率來提升政府治理效率

一方面，預算績效管理的本質就是通過預算規則或者程序的改變來實現預算資金的高效使用與配置(Shaw，2016[21])。包括通過預算編制階段的績效目標管理，以總額控制方式對決策者形成總財力約束，來提升財政資源配置效率；通過預算執行階段的績效動態跟蹤，來確保預算資金的高效使用；通過決算階段對績效目標的實現程度、產出和結果進行績效評價，以及將評價結果作為下年預算資金分配的依據，來促使政府部門提高支出效率。另一方面，財政支出是政府活動和宏觀政策的集中反映，其效率提高的過程，也是推動政府治理效率提升的過程。首先，預算編制階段財政資源配置效率提高過程中形成的總財力約束，勢必要求政府更好地處理政府與市場關系，構建科學的政府組織體系，這無疑能夠在一定程度上優化政府規模。其次，預算執行階段中的績效動態跟蹤，能夠幫助地方政府及時糾偏自己行為，規范政府權力運行。最后，決算階段的績效評價，能夠在一定程度上倒逼地方政府高效行政，真正提升政府部門的行政效率(袁月和孫光國，2019[27])。

(三)預算績效管理改革可以通過控制政府行政成本來提升政府治理效率

一方面，預算績效管理本身是以結果為導向、以成本效益為前提所進行的改革，可以在一定程度上優化政府行政成本結構，減少不必要的行政成本支出，控制政府行政成本(張曾蓮和王瑩，2021[12])。另一方面，控制政府行政成本，意味著優化政府組織結構，嚴控政府規模；創新政府運行機制，降低政府運行成本；硬化預算約束，規范政府權力運行等(郭漸強和蒙登干，2019[28])。這不僅能夠確保政府整體規模的合理性，還可以提高政府行政效率，有效規范政府權力運行，最終推動政府治理效率的提升。

基于上述分析，提出假設1和假設2：

H1：其他條件一定的情況下，預算績效管理改革與政府治理效率正相關，即預算績效管理改革能夠提升政府治理效率。

H2：預算績效管理改革主要是通過對財政支出效率、財政透明度與政府行政成本等中介變量直接產生作用來提升政府治理效率。

三、研究設計

(一)模型設定

考慮到我國各省份開始預算績效管理改革的時間并不統一，不滿足經典雙重差分模型的適用條件，需要采用多期雙重差分模型。此外，在對樣本面板數據進行Hausman檢驗時發現P值顯著，說明固定效應模型是更好的選擇。因此，為檢驗預算績效管理改革能否提升政府治理效率，即驗證假設1，構建如下多期雙重差分固定效應模型(1)。(1)為避免分組變量與交乘項的共線性問題，只在模型(1)中保留交互項。

Yi,t=α1+β1Posti,t×Treati,t+β2Xi,t+εit

(1)

其中，i代表地區標識，t代表年度標識，Yi,t表示被解釋變量政府治理效率(EFFI)，Treat為政策實施分組虛擬變量，Post為政策實施時間虛擬變量，Xi,t代表一系列控制變量，εit是引入的隨機誤差項。系數β1是衡量政府治理效率的關鍵指標，若β1>0，說明預算績效管理改革提升了政府治理效率，若β1<0，說明預算績效管理改革抑制了政府治理效率。

(二)變量選取

1.被解釋變量。

被解釋變量為政府治理效率(EFFI)。現有研究主要采用政府權力運行規范程度、政府規模、政府行政管理效率、政府全要素生產率等來衡量政府治理效率(Helliwell和Huang，2008[18]；Back和Handenius，2008[19]；謝柳芳和韓梅芳，2016[20]；趙合云，2018[26])。考慮到預算績效管理改革對規范政府權力運行、政府規模與行政效率的重要作用，本文借鑒謝柳芳和韓梅芳(2016)[20]、趙合云(2018)[26]的研究成果，利用主成分分析法對政府權力運行規范程度(GPO)、政府規模(GOV)、政府行政效率(ADMI)進行計算來獲取，其值越大表明政府治理效率越高。其中，政府權力規范程度用每百萬人口中的腐敗案件數量表示，其值越小表明政府權力運行越規范；政府規模用財政總支出與地區實際GDP之比表示；政府行政效率用“1-(行政管理費╱財政總收入)”表示(趙合云，2016[26])。

2.解釋變量。

核心解釋變量為交互項Post×Treat，其系數的大小和符號表示了預算績效管理改革對政府治理效率的提升凈效應。其中，將實施預算績效管理改革的省份取Treat=1，其他取0；某省預算績效管理改革的起始點及以后的時間點，取Post=1，該省尚未實施預算績效管理改革的年份，取Post=0。

3.控制變量。

借鑒張曾蓮和王瑩(2021)[12]、謝柳芳和韓梅芳(2016)[20]的研究，選取了如下控制變量：開放程度(OPEN)、財政自給率(SF)、人力資本(EDUA)、城鎮化(CZS)、人口密度(PPD)。

所有變量定義詳見表1。

表1 變量定義

(三)樣本選擇與數據來源

考慮到不同省份預算績效管理改革開始年份并不統一，其中，最早開始的湖北省于2002年已正式啟動，較晚開始的江西省則直到2013年才全面啟動(各省具體開始時間詳見表2)，故以我國30個省級政府2000—2019年的面板數據為研究對象(由于西藏直到2017年才開始預算績效管理改革，且數據不全，故未納入在內)。被解釋變量政府治理效率的數據主要來源于《中國財政年鑒》《中國檢察年鑒》和《中國統計年鑒》；控制變量如開放程度、財政自給率、人力資本、人口密度與城鎮化等數據主要來源于《中國財政年鑒》《中國城市年鑒》和《中國統計年鑒》。

表2 各省份預算績效管理改革時間(2)各省份預算績效管理改革開始時間以各省份出臺專門績效評價文件的時間為準。

四、實證檢驗

(一)描述性統計

主要變量的描述性統計詳見表3。由表3可知，政府治理效率(EFFI)的均值只有0.751，說明我國省級政府治理效率普遍不是很高，還有一定的提升空間；最大值與最小值間相差10.873，說明不同省份之間的政府治理效率存在較為明顯的差異。同時，從控制變量的具體數值來看，不同省份的開放程度、財政自給率、人力資本、城鎮化與人口密度情況也存在比較明顯的差異。

表3 變量的描述性統計

(二)多期雙重差分模型的基準回歸結果

基準回歸分兩步進行：第一步，先不在模型(1)中加入任何控制變量，回歸結果詳見表4列(1)；第二步，在模型(1)中加入所有的控制變量，回歸結果詳見表4列(2)。由表4可知，無論是否加入控制變量，Post×Treat系數均顯著為正，說明預算績效管理改革確實提升了政府治理效率，即假設H1得到驗證。進一步分析，Post×Treat交互項的系數在沒有加入控制變量時為0.627，但加入控制變量后降至0.311，說明在控制住其他變量的影響后，預算績效管理改革凈提升了政府治理效率0.311個百分點。

表4 基準回歸結果

(三)穩健性檢驗

1.平行趨勢檢驗。

使用雙重差分模型的前提條件是要求實驗組和處理組在政策實施前具有平行趨勢。為此，選取政策實施前3年以及政策實施后5年進行平行趨勢檢驗，檢驗結果詳見圖2。由圖2可知，政策實施前系數在0附近波動且呈現上升趨勢，說明實驗組和對照組之間趨勢基本一致，平行趨勢檢驗通過。政策實施后系數有明顯的上升趨勢，表明預算績效管理改革對政府治理效率有顯著的提升效果。

圖2 平行趨勢檢驗動態圖

2.安慰劑檢驗。

上文的平行趨勢檢驗已經在一定程度上排除了內生性問題，保證了其準確性。但由于各省份實施預算績效管理的選擇并不是完全隨機的，故進一步將30個省份進行分組，每組隨機抽取各省份預算績效管理改革發生的年份，再生成隨機的政策實施年份虛擬變量，重新構建安慰劑檢驗的預算績效管理交互項Post×Treat。為防止隨機小概率事件對安慰劑檢驗的影響，進行了500次重復循環實驗，檢驗結果詳見圖3。由圖3可知，重復循環實驗得到的系數基本分布在0點左右，且大多數的P值大于0.1，說明基準回歸結果沒有受到偶然因素或者遺漏變量的影響，進一步驗證了預算績效管理改革提升政府治理效率的有效性。

圖3 安慰劑檢驗結果

五、影響機制檢驗

為檢驗預算績效管理改革是否通過對財政透明度、財政支出效率與政府行政成本等中介變量產生作用來提升政府治理效率，即財政透明度、政府行政成本以及財政支出效率對于預算績效管理改革與政府治理效率之間的影響是否存在中介效應，參考溫忠麟和葉寶娟(2014)[29]的中介效應三步法，構建如下的第二步與第三步中介效應模型。(3)第一步模型已包含在前文的模型(1)中。

Zi,t=α1+β1Posti,t×Treati,t+β2Xi,t+εit

(2)

Yi,t=α1+β1Posti,t×Treati,t+β2Zi,t+β3Xi,t+εit

(3)

其中，i代表地區標識，t代表年度標識，Z表示財政透明度(GFI)、政府行政成本(COST)、財政支出效率(FE)三個中介變量。按照中介效應逐步檢驗流程，若模型(2)中β1顯著，且模型(3)中β2顯著，則中介效應成立。

財政透明度(GFI)數據來源于上海財經大學發布的《中國財政透明度報告》。政府行政成本(COST)的計算參考張曾蓮(2019)[30]的做法，用一般公共支出、公共安全支出以及外交支出之和的人均支出數來表示。政府財政支出效率(FE)采用數據包絡分析方法(DEA)中產出導向的規模收益可變模型(BCC)進行測算，投入指標用人均財政支出表示，產出指標的計算參考康鋒莉(2020)[31]的做法，選取教育、醫療衛生、基礎設施三方面的指標計算綜合效率值。(4)其中，教育指標選取高等院校教職工人數占總人口數的比重、高中教職工人數占總人口數的比重、小學教職工人數占總人口數的比重作為子指標；醫療衛生指標選取人均衛生人員數、人均醫療床位數作為子指標；基礎設施指標選取農業有效灌溉面積占總播種面積的比重、人均消費電量數、人均鐵路運行里程數、人均郵電業務量作為子指標。具體檢驗結果如表5所示。

表5 中介效應檢驗結果

(一)財政透明度的中介效應

由于《中國財政透明度》報告首次公布的是2007年的全國省級數據，故選取了2007—2017年的樣本數據來檢驗財政透明度的中介效應。其檢驗結果如表5第2列和第3列所示。其中，第2列模型(2)的Post×Treat交互項的系數為12.84，且在1%的水平上顯著，表明預算績效管理改革確實提升了財政透明度。同時，第3列模型(3)的財政透明度(GFI)系數為0.008 31，且在1%的水平上顯著，進一步說明預算績效管理改革可以通過改善財政透明度來提升政府治理效率，即財政透明度的中介效應成立。

(二)政府行政成本的中介效應

政府行政成本的中介效應檢驗結果如表5第4列和第5列所示。其中，第4列模型(2)Post×Treat交互項的系數為-0.143，且在1%的水平上顯著，表明預算績效管理改革與政府行政成本顯著負相關，即預算績效管理改革能夠降低政府行政成本。同時，第5列模型(3)政府行政成本系數為-2.7，且在1%水平下顯著，進一步說明預算績效管理改革可以通過降低政府行政成本來提升政府治理效率，即政府行政成本的中介效應成立。

(三)財政支出效率的中介效應

財政支出效率的中介效應檢驗結果如表5第6列和第7列所示。其中，第6列模型(2)Post×Treat交互項的系數為0.028 0，且在5%的水平上顯著，說明預算績效管理改革確實提升了財政支出效率。同時，第7列模型(3)財政支出效率(FE)的系數為0.803，且在1%的水平上顯著，進一步說明預算績效管理改革可以通過對財政支出效率的中介作用來提升政府治理效率，即財政支出效率的中介效應成立。

綜上所述，預算績效管理改革主要是通過對財政透明度、政府行政成本與財政支出效率的中介作用來提升政府治理效率，即驗證了假設H2。

六、異質性分析

考慮到不同地區的經濟發展水平、市場化程度及法治環境等方面存在差異，實施預算績效管理改革的時間節點不一致，不同地區預算績效管理改革提升政府治理效率的效果可能存在差異。因此，進一步將樣本劃分為沿海地區和內陸地區進行地區異質性檢驗。(5)沿海地區包括北京、天津、上海、遼寧、山東、河北、江蘇、浙江、福建、廣東、海南、廣西12個省(市)；內陸地區包括黑龍江、吉林、安徽、河南、山西、湖北、湖南、江西、重慶、內蒙古、寧夏、甘肅、陜西、新疆、青海、四川、貴州、云南、廣西18個省(市) 。具體檢驗結果詳見表6。

表6 地區異質性檢驗結果

由表6可知，兩類地區的Post×Treat交互項系數均為正且在1%的水平上顯著，其中，沿海地區Post×Treat交互項系數為0.353，不僅高于內陸地區的0.164，且高于前文基準回歸結果中全國的平均水平0.311，表明預算績效管理改革對政府治理效率的提升確實存在地區差異，沿海地區預算績效管理改革提升政府治理效率的情況明顯好于內陸地區，也說明內陸地區的預算績效管理改革對其政府治理效率的提升尚有較大潛力。

七、主要結論與政策建議

(一)主要結論

以30個省級政府各自的預算績效管理改革為準自然實驗，基于各省級政府2000—2019年的面板數據，利用多期雙重差分固定效應模型，實證檢驗了預算績效管理改革對政府治理效率的影響。研究發現：(1)預算績效管理改革能夠顯著提升政府治理效率，該結論通過平行趨勢檢驗與安慰劑檢驗依然成立。(2)預算績效管理改革主要是通過對財政透明度、財政支出效率與政府行政成本等中介變量產生作用來提升政府治理效率的。(3)預算績效管理改革對不同地區政府治理效率的影響存在異質性，沿海地區預算績效管理改革提升政府治理效率的情況明顯好于內陸地區。

(二)政策建議

1.全面深化預算績效管理改革。

考慮到預算績效管理改革對于提升政府治理效率的重要作用，所以要從優化預算績效管理制度、加強績效評價結果的反饋應用、建立健全預算績效管理激勵約束機制等方面著手，推動預算績效管理改革更加全面深入地實施，切實發揮預算績效管理改革提升政府治理效率的作用。一是按照全面實施預算績效管理的要求，進一步完善預算績效管理流程，健全預算績效標準體系，全面優化預算績效管理制度，確保預算績效評價結果的客觀性和準確性；二是抓緊建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制，加強預算績效評價結果的反饋應用，切實發揮預算績效管理改革提升政府治理效率的作用；三是建立健全預算績效管理激勵約束機制，強化激勵引導，明確責任約束，推動預算績效管理改革全面深入實施。

2.暢通預算績效管理改革效應傳導路徑。

預算績效管理改革主要是通過對財政透明度、財政支出效率與政府行政成本等中介變量產生作用來提升政府治理效率的。為此，首先，要大力推進預算績效信息的公開透明，真正提升財政透明度；其次，要以全面實施預算績效管理為突破口，解決好部分領域財政支出的低效無效問題，切實提高財政支出效率；最后，要強調成本效益，注重結果導向，嚴格控制政府行政成本。

3.加強內陸地區預算績效管理改革的推進工作。

考慮到內陸地區預算績效管理改革對其政府治理效率的提升尚有較大潛力，要在做好沿海地區預算績效管理改革工作的基礎上，結合內陸地區的實際情況，重點推進內陸地區預算績效管理改革的深入實施，以更全面均衡地激發預算績效管理改革對政府治理現代化的推動作用。