加裝電梯必須沒有違建？行政審批中的借力行為須謹慎

謝國斌

案例

江蘇省Q市某小區是個老舊小區，小區老年人較多，居民樓又都是多層住宅，沒有電梯給業主帶來諸多不便。

2018年6月，Q市發布指導意見，推進老舊小區既有多層住宅加裝電梯工作。該指導意見規定，由Q市行政審批局負責全市既有多層住宅加裝電梯的規劃許可、施工許可等工作，并規定了加裝電梯的申請條件。其中第五條規定，老舊小區既有多層住宅加裝電梯必須由小區物業管理單位出具該項目住戶無違章建筑證明。

2018年8月，此小區27號樓二單元業主丁先生等人與某電梯公司簽訂電梯安裝合同，約定由電梯公司為丁先生等人所住樓道加裝電梯，并委托電梯公司辦理加裝電梯報批事宜。2018年9月，電梯公司向Q市行政審批局提交建設工程規劃許可證申請表，并附上了相關房屋權屬證明、設計圖、小區物業公司出具的無違章建筑證明等申請材料。Q市行政審批局經審核，先后核發了建設工程規劃許可證、既有住宅增設電梯施工許可。

工程開工后，很快引發小區部分其他業主的不滿。2019年2月，小區部分業主向Q市行政審批局提交申請，請求行政審批局撤銷上述行政許可，還有業主向Q市綜合行政執法局舉報了27號樓503室、504室業主在樓頂違法搭建的行為。執法人員經過現場調查發現，27號樓503室、504室樓頂均有違法建筑。因此，綜合行政執法局向行政審批局提出先撤銷上述規劃和施工許可，待違法建筑拆除后再恢復審批的建議。2019年4月，Q市行政審批局認為小區物業公司出具的無違章建筑證明與Q市綜合行政執法局認定的事實不符，撤銷了上述建設工程規劃許可證、既有住宅增設電梯施工許可。

收到撤銷許可決定，丁先生等人感到非常震驚與不解。他們在獲得許可后，投入了40萬元加裝電梯，并已投入使用。丁先生等人認為，若撤銷許可，必將導致他們遭受重大經濟損失，也將造成小區諸多不安定因素，遂將Q市行政審批局告上法庭，要求撤銷其做出的撤銷登記決定書。

一審法院審理后認為，Q市行政審批局要求申請人提供小區無違章建筑證明，屬于在法律規定的行政許可條件以外另行增設新的行政許可條件，違反職權法定原則，與上位法相抵觸，有“以批代管”之嫌。因此，Q市行政審批局以丁先生等人的申請材料不符合《Q市既有多層住宅增設電梯指導意見》規定為由，撤銷規劃許可和施工許可屬于適用法律錯誤，據此判決撤銷Q市行政審批局做出的撤銷登記決定書。

說法

職權法定原則是行政機關行使其法定職權時必須遵守的基本原則，是擁有行政職權的行政機關、被授權組織及受委托的組織實施行政行為的首要前提。

根據職權法定原則，行政機關依法行政，首先必須有法律法規的明確授權，必須在法律法規規定的職權范圍內活動。非經法律法規授權，行政機關不能做出行政管理行為；超出法律法規授權的范圍，行政機關也不享有對有關事務的管理權，否則就屬于行政違法。在上述案件中，行政許可機關應當在《行政許可法》規定的范圍內實施許可，任何在法律規定的行政許可條件以外另行增設新的行政許可條件的行為，都屬于額外增加申請人的法外義務，構成違法。

誠然，城市存量違章建筑影響城市規劃和市容市貌，執法上也存在很多困難，但行政主管部門應當依照法定程序，加強對違章建筑的監督管理，通過對違法搭建行為依法進行處罰，從而逐步消除違法狀態，而不是借其他行政機關的許可行為“搭便車”，以增設許可條件的方式實現管理目的。

在撤銷行政行為過程中，行政機關還應該注意到，自我糾錯的價值在于減少或者避免行政爭議的產生，盡早結束行政行為效力的不確定狀態，維持行政法律關系的穩定，增強公眾對行政行為的認同和對行政機關的信賴。因此，在知曉丁先生等人加裝的電梯已竣工并投入使用后，Q市行政審批局應考慮到丁先生等人的信賴利益，采取足夠審慎的態度對待已做出的行政許可。一般情況下，只有在行政行為的瑕疵足以影響實質處理結果時，才采用撤銷的方式進行糾錯。對僅存在輕微瑕疵但并不影響實質處理結果的情形，或是通過補正等事后補救方式可以消除瑕疵的情形，行政機關則應當考慮采取其他方式進行糾錯?！?/p>