鄉村振興戰略背景下農村土地整治思路與發展方向

孫沛 胡一 盧垟杰

摘要 黨的十九大明確將鄉村振興戰略提上重要議事日程，其主要目的是徹底解決“三農”問題和實現農業農村現代化，全面實現鄉村振興的關鍵在于選擇路徑。農村土地整治對鄉村的經濟、社會、生態均會產生重要影響，也是鄉村振興戰略順利推進的突破口。分析了農村土地整治現存的主要問題，探討了鄉村振興戰略背景下農村土地整治的思路，提出了鄉村振興戰略背景下農村土地整治發展的方向，以期為農村可持續發展提供理論參考。

關鍵詞 農村土地整治;鄉村振興戰略;思路;發展方向

中圖分類號 F 301.2? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）23-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.23.070

The Thinking and Development Direction of Rural Land Rehabilitation under the Background of Rural Revitalization Strategy

SUN Pei1，2，3，4，HU Yi1，2，3，4，LU Yang-jie1，2，3，4

（1.Institute of Land Engineering and Technology， Shaanxi Land Engineering Construction Group Co.， Ltd.，Xi’an，Shaanxi 710075;2.Shaanxi? Land Engineering Construction Group Co.， Ltd.，Xi’an，Shaanxi 710075;3.Key Laboratory of Degraded and Unused Land Consolidation Engineering，Ministry of Natural Resources，? Xi’an，Shaanxi 710075;4.Shaanxi Provincial Land Consolidation Engineering Technology Research Center ，Xi’an，Shaanxi 710075）

Abstract The rural revitalization strategy is a long-term strategic plan proposed by the state to solve the “three rural” problems and realize the modernization of agriculture and rural areas.The key to comprehensively realizing rural revitalization lies in choosing a path.Rural land remediation will have an important impact on the economy， society， and ecology of the village， and it is also a breakthrough point for the smooth advancement of the rural revitalization strategy.The article analyzes the main existing problems of rural land consolidation， and discusses

the ideas of rural land consolidation under the background of rural revitalization strategy，it puts forward the development direction of rural land consolidation under the background of rural revitalization strategy， in order to provide a theoretical reference for the comprehensive implementation of rural revitalization strategy.

Key words Rural land rehabilitation;Rural revitalization strategy;Thinking;Development direction

作者簡介 孫沛（1989—），女，陜西渭南人，工程師，碩士，從事土地工程研究。通信作者，高級工程師，在讀博士，從事土地工程研究。

收稿日期 2021-08-10;修回日期 2021-08-16

目前，我國正處于城鎮化快速發展階段，城鎮化進程的推進促進了城市的發展，但同時也出現了諸如宅基地閑置、耕地撂荒、環境惡化等問題，已成為實現農村現代化的主要短板[1]。鄉村振興戰略的提出明確了農業、農村優先發展的導向，期望能徹底調整城鄉發展的關系，解決好城鄉發展不平衡問題，不斷促進城鄉逐步進入融合發展階段。農村社會經濟發展的要素是人口、土地、產業，可以說實現鄉村振興的關鍵是要協調好農村人口、土地和產業之間的關系[2]。自實施鄉村振興戰略以來，我國農業生產能力得到了快速提升，農村人居環境得到了明顯改善，農民的收入也不斷提高，鄉村建設取得了重大進展[3]。但是伴隨著農業現代化和城鎮化進程的快速推進，環境和資源約束的問題日益凸顯，也就是說鄉村在發展過程中需要的資金和人口等眾多要素流入城市，同時鄉村耕地碎片化、資源利用低效化、生態質量退化等問題的出現也制約了鄉村的發展[4]。土地是農民生產、生活的空間載體，是鄉村社會經濟發展的重要資源，也是全面實現鄉村振興戰略的突破口。

開展農村土地整治是通過規劃、管控和治理將農村土地資源進行整合，達到提高土地利用效率、優化土地利用結構、改善農村生態環境的目的，農村土地整治可以有效緩解鄉村建設過程中面臨的資源、環境約束問題，而且與鄉村振興的目標契合，是實施鄉村振興戰略的重要平臺和抓手[5]。隨著我國農村土地整治工作的不斷推進，土地整治內涵變得更豐富，整治方式也變得更加多元化，與這些方面相關的課題也成為研究熱點。目前，關于農村土地整治方面的研究主要有策略性研究和實證性研究，前者是在政策上探討農村土地整治過程中存在的主要問題、模式和成效等[6];后者主要是從實施方面定量分析農村土地整治的潛力、績效評價等[7]。這兩種研究的思路起到了相互補充的作用，可以促進農村土地整治研究向著系統化、科學化方向發展[8]。鄉村振興戰略背景下，農村土地整治遇到了新的要求和挑戰，如何在鄉村振興戰略背景下有效驅動農村土地整治的轉型和創新是當前學術界關注的焦點。基于此，筆者在鄉村振興戰略背景下，闡述了目前我國農村土地整治出現的問題，探討了我國農村土地整治的新思路，并提出了農村土地整治的發展方向，以期為開展農村土地整治助推鄉村振興提供借鑒和理論依據。

1 農村土地整治現存的主要問題

1.1 農村土地整治的模式固化 農村土地整治是一項系統工程，也是民生工程，需要用扎實的可持續發展理論、人地關系理論等為其頂層設計提供堅實的基礎。但是，我國當前的農村土地整治相關理論研究較為薄弱，在土地配置規律等理論方面缺少系統性和規范性研究[9]。缺少必要的理論基礎會導致土地整治模式固化，只是一味地追求速度，而忽略了農村地區的自然條件、實際需求等多方面的差異，結果就是農村土地整治模式完全趨同化。這會對我國農村的可持續發展產生不利影響，也難以支撐起鄉村振興戰略的實施。

1.2 人地關系被泛化

農村土地整治的效果很大程度上是由農村土地整治規劃決定的，農村土地整治規劃需要用大量的理論研究、科學的頂層設計、公眾的廣泛參與來為其提供基礎保障。但是目前我國農村土地整治規劃的現狀卻是缺少專家論證，頂層設計未做到嚴格落地，公眾參與基本上只是流于形式，這些因素都降低了農村土地整治規劃的科學性、執行性[10]。有的地區在開展土地整治項目前，沒有調查和分析農村人口流動情況和非農化情況，沒有考慮到農村的現狀和發展前景，以致規劃很大規模的整治范圍，但是結果實施的整治項目規模卻很小，土地整治規劃的指導性大為降低。這樣的土地整治規劃缺少論證和分析，已經完全脫離了具體的人地關系，被泛化為以地論地，這勢必會讓農村人地關系退化到失衡的狀態，最終無法實現農村土地整治的目標，同時也背離了鄉村振興戰略倡導的人地關系協調論。

1.3 農村土地整治空間邏輯較弱

農村土地整治在空間邏輯方面可以分為城鎮村體系空間層次和項目地塊層次[11]，前者在安排整治項目過程中需要采用區域系統觀進行分析;而項目地塊層次要綜合考慮是否會發生時序沖突、空間重疊等，城鎮村體系空間層次和項目地塊層次在空間上的邏輯關系是保證順利開展土地整治項目的必要條件。但是，我國大部分地區實施的農村土地整治項目在城鎮村體系空間層次上對城鄉統籌的關系缺少考慮，大多都忽略了各項目之間的關聯性和互補性，僅局限于對單個項目進行分散整治;在項目地塊層次存在時序安排不合理、項目空間重疊等現象。

1.4 土地的復合功能被弱化

農村土地整治過程中經常會出現土地的復合功能被單一的主導功能來衡量的問題，如在整治農用地時就一味地補充耕地面積，完全沒有突出土地的生態功能，而且量化標準也較為缺乏;在整治建設用地時就一味地重視土地集約利用，完全忽視了農戶對實施農村土地整治的滿意度與幸福感，忽視了土地的保障功能，這在一定程度上勢必會降低農村土地整治實施的綜合效益，會對鄉村振興目標的實施產生阻礙。

2 基于鄉村振興戰略背景下的農村土地整治思路分析

農村土地整治的過程可以反映出農村人口、土地、產業之間存在的內在關系，鄉村振興戰略的提出必然會導致人口、土地、產業之間的關系出現變化，在實施農村土地整治過程中要能盡快適應這種變化，要采用空間治理的方法來實現人口、土地和產業的統籌發展，以鄉村振興戰略為導向不斷促進農村土地整治的發展。

2.1 分散性整治轉變為空間統籌整治

農村土地整治在很長時間內都是秉承著挖潛的理念，耕地面積的增加只知道通過開發未利用地，建設用地面積的增加只知道通過城鄉增減掛鉤的方式，完全沒有考慮到土地空間的生態功能，這與農村土地的分散式整治有直接的關系。農村土地分散性整治表現為整治地塊的空間分散和整治主體的分散，這種分散性整治缺少相應的頂層設計，很容易出現治理不足或過度治理等問題。

要將農村土地整治作為一種空間治理的方法和手段，將目前的這種農村土地分散性整治逐漸轉變為空間統籌整治。農村產業興旺的基礎始終都是農業，因此要將農村土地整治的核心轉變為保護和提升耕地數量、質量和空間[12]。隨著我國農業機械化和規模化經營的快速推進，現代化、規模化農業必將逐步取代以戶為單位的小規模生產模式，生產方式也會相應地發生改變，農村土地也必然會進行集中整治。此外，相關政府部門會將農村土地整治的具體任務分化到很多部門，各部門既有明確的分工，又相互協作，由此也會推進農村土地整治頂層設計逐漸走向系統化、科學化，并最終實現生活、生產和生態空間的統籌整治。

2.2 由問題導向轉變為目標導向

目前，我國農村土地整治主要是采用問題導向式的思路，農村土地整治過程中最常見的問題是耕地保護和城鎮用地之間的矛盾，主要是通過對農地進行整理、對未利用地進行開發、對廢棄地進行復墾等方式來維持耕地面積平衡;通過對農村建設用地進行整治來維持城鄉建設用地的面積，以上措施表面上是較好地解決了耕地保護和城鎮用地之間的矛盾，但是導致的直接后果就是使得城鄉資源僅處于單向流動，最終引起城鄉發展失衡。這種問題導向式整治模式忽視了農村土地整治的多要素相互之間的關聯性、時空動態性，會導致農村土地整治變得盲目。

城市和農村之間并不是單向的要素由農村流向城市，而是雙向的互利關系，城市和農村都不可能脫離對方而獨立存在[13]。農村土地整治的目標是城鄉融合，而不僅僅限于將農村土地供給城市，更要重點關注農村振興。通過實施農村土地整治使得農村的居住環境得到改善、基礎設施得到完善、公共服務設施相配套，這是“興人”的目標;通過開展農村土地整治工作來盤活各種類型的用地，并實現土地功能多元化、空間集約化，這是“興地”的目標;通過開展農村土地整治工作來優化產業用地的布局，構建美麗鄉村，這是“興業”的目標。目標導向式整治模式在前瞻性、系統性方面具有明顯的優勢，可以為全面實現鄉村振興提供支撐。

2.3 由以地為本轉變為以人為本 農村土地整治的主要對象是土地，以地為本一直是目前我國大多數農村開展土地整治工作的重要思路，也一直為土地整治項目的實施指引著方向。但是，這種以地為本的思路忽略了土地的共生關系和時空動態性特征，必然會降低整治的總體效益。實施農村土地整治過程中堅持以人為本，是將中心轉變為農民的利益，將出發點轉變為農民的需求，通過實施農村土地整治帶來實際的、能看得見的效益，以滿足農民對生活的追求。鄉村振興戰略背景下，農村土地制度會變得越來越靈活，“三權分置”有效地釋放了土地的內在價值，有利于對農村土地進行集中整治，并實現農業規模經營。

2.4 高度重視土地權屬調整

長期以來，我國農村土地整治的焦點始終都是增加耕地面積、提升耕地質量等內容，而忽視了土地權屬調整[14]。土地權屬是開展土地利用和資源配置的依據，是土地利用的重要內容。鄉村振興戰略背景下，開展農村土地整治工作是調控土地利用類型轉變和促進鄉村空間重構的有效辦法，必須將土地權屬調整作為重點，要將其納入協調鄉村人地關系的重要內容中，在具體實踐過程中，要盡可能將同一權屬主體的土地集中分布，以促進土地規模化經營。

3 鄉村振興戰略背景下農村土地整治發展方向

3.1 提升農地的生態、景觀等重要功能 農村土地整治的主要目標之一是促進農業生產的可持續發展，優化空間布局，提升農地的生產力。但是，農地具有復合功能，包括生產、生態和景觀等功能，在農村土地整治過程中要注重塑造農田的景觀和應用生態化整治技術。要在堅持農地的生產主導功能的基礎上，根據農地的具體區位和資源稟賦條件，科學地進行功能定位、價值導向，找到對農地復合產生限制作用的因素，利用農村土地整治的實施來最大程度提升農地的復合價值。

農地生產功能的基礎和前提條件是農地生態功能，失去土地生態功能土地生產功能就無法得以維持，因此，在開展農村土地整治工作時需要將守住耕地紅線轉變為建設生態良田。要利用農村土地整治這一機遇和重要抓手，將特色農業、生態農業、休閑農業作為發展的重點，最大程度發揮出農地的休閑體驗與生態涵養等生態功能。結合退耕還林、還湖等項目，打造出怡人的生態景觀，充分發揮農地的生態、景觀功能。

3.2 農村人居環境整治和公共空間整治相結合

鄉村振興戰略的其中一個重要任務是改善農村人居環境、建設美麗鄉村。開展農村人居環境整治工作已經不僅僅是指對農地進行簡單地整治，同時也要協調好人地關系、提升人居滿意度。要逐漸推進城鄉基礎公共服務一致化，并加大農村基礎設施建設，促進城鄉資源的有序流動，改善鄉村村貌和農村人居環境。

隨著美麗鄉村建設進程的推進，村莊村貌發生了很大改變，很多村莊具有大量的公共空間，很容易造成村民都過度使用公共空間，從而導致環境惡化和資源枯竭，并最終會出現很多農村治理難題。因此，要將治理農村公共空間作為工作的重點，要讓村民都能做到合理利用農村公共空間，既可彰顯村民的文明之風，又可體現村民的高素質。堅持農村人居環境整治和公共空間整治相結合可以讓鄉村的人居環境得到持續改善，并可以逐漸形成特有的農村社會治理方式。

3.3 堅持綠色發展，破解綠色空間萎縮

綠色發展具有低碳、循環、節約和可持續的特點，其主要的約束條件包括生態環境容量、資源承載力等。要以提升景觀生態質量、管控生態空間作為導向，利用土地整治恢復和重建遭到破壞的自然生態系統。在實施生態空間治理過程中，要堅持綠色發展，解決好綠色空間萎縮等問題，要充分利用綠色基礎設施建設，大力提升生態景觀的可達性與連通性。要緊密結合農村當地的地域特色和生態環境等實際情況，不斷創新和探索出適合當地景觀整治的全新思路和方法，深度挖掘并充分發揮地方優勢，不斷提升生態環境質量和景觀特質。要全面考慮土地資源可能會對生態環境產生的各種影響，對生物多樣性要加大保護的力度，杜絕破壞生態系統行為的出現。立足綠色發展的要求，加快對生態環境治理和修復的步伐，盡早構建起生態安全屏障。

4 結語

鄉村振興戰略的主要目的是解決“三農”問題，實現農業農村現代化，目標導向清晰，重點和難點在于選擇可行的路徑和轉變發展的思維。在鄉村振興戰略背景下，農村土地整治的理論、方法、組織形式都發生了很大的變化，傳統土地整治形式存在的問題日益顯現，造成農村土地整治模式的單一化和目標的短期化。鄉村振興和農村土地整治具有良好的目標一致性、內容銜接性，鄉村振興可以為農村土地整治思路的創新提供強大的驅動力，而農村土地整治又可以為全面實現鄉村振興提供著力點。因此，鄉村振興戰略背景下，要緊扣農村土地整治的內涵和功能定位，加快農村土地整治模式轉型并創新思路，不斷提高農村土地整治的科學性和可操作性。

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