四川省礦山土地復墾方案編制存在問題與要點分析

李 甜 謝 川 王大國 余 晨，4

（1.西南科技大學環境與資源學院，四川 綿陽 621010；2.四川省國土整治中心，四川 成都 610045；3.西南石油大學土木工程與測繪學院，四川 成都 610500；4.中國礦業大學（北京）土地復墾與生態重建研究所，北京 100083）

近年來，國家相繼出臺《國土資源部辦公廳關于做好礦山地質環境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》［1］和《土地復墾條例》（2011年）［2］等文件，明確要對礦山損毀土地進行復墾。目前對礦山土地復墾方面的研究主要集中在復墾技術、適宜性評價指標選擇和評價方法等方面。在復墾技術方面，劉春雷等［3］研究了干旱區草原露天煤礦土地復墾技術；郭義強等［4］對比分析了中德典型露天煤礦排土場土地復墾技術；毛旭閣［5］研究了廢棄礦山采煤塌陷區土地復墾綜合治理模式；胡振琪等［6］提出了“邊開采邊復墾”的概念，探討了邊采邊復的內涵、基本原理、技術分類與關鍵技術。在適宜性評價指標選擇和評價方法方面，郭成久等［7］建立了煤礦區井采土地復墾成本評價指標體系；王世東等［8］采用改進決策樹模型對礦區土地復墾方向進行了評價；余晨等［9］完善了露天采場適宜性評價指標，并用FAHP?Entropy賦權法對露天采場復墾方向進行了評價。

同時，不少學者對礦山土地復墾編制和附圖繪制相關技術進行了研究，祝怡斌等［10］分析了金屬礦山土地復墾方案編制技術要點；劉芳［11］歸納了西藏驅龍銅多金屬礦土地復墾方案設計技術要點；趙海峰［12］分析了皖北礦區土地復墾方案編制要點及存在的問題；王啟春等［13］探討了重慶礦區土地復墾方案編制要求；費鮮蕓等［14］介紹了利用MapGIS繪制土地利用現狀圖和規劃圖的流程和技術；白羽翔［15］、師燦旸［16］、宋少秋等［17］分別分析了GIS技術在土地復墾中的應用，利用ArcGIS軟件完成了數據格式轉化、數據處理、數據統計及數據輸出等工作，并最終按文件要求成圖。上述研究主要側重于對土地復墾相關政策解讀及對附圖制作技術的分析，在探析方案編制及附圖繪制現存主要問題的基礎上總結方案編制要點與附圖繪制規范的相關研究較為薄弱。

本研究在分析國家相關文件［18-19］、總結四川省已經評審通過的250個省管礦《礦山地質環境保護與土地復墾方案》（簡稱“方案”）的基礎上，歸納了方案土地復墾部分編制與附圖繪制存在的主要問題，細化了四川省礦山土地復墾方案各主要章節的編制要點，并規范了附圖制作要求，為今后方案中土地復墾部分編制、礦山土地復墾評審工作細化提供依據。

1 方案編制及附圖現存主要問題

1.1 方案編制問題

（1）適用年限問題。方案適用年限涉及到復墾工程進度和復墾經費估算，不同建設類礦山方案的適用年限不同。編制單位在確定方案適用年限時，未能充分依據或未能深入理解自然資源部《關于做好礦山地質環境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》［1］和四川省自然資源廳《關于做好礦山地質環境保護與土地復墾方案編報工作的通知》［20］的相關要求，導致方案適用年限計算錯誤。

（2）內容表述一致性問題。方案內容存在前后不一致問題，如剝離區表土剝離厚度、質量與“礦區自然地理”中項目區典型土壤剖面圖不對應，復墾工程措施中植被選擇與“礦區自然地理”中區域典型植被群落描述不對應，損毀區范圍介紹與《礦山開發利用方案》概述中損毀區描述不一致，區域地表水系水體介紹與方案“水土資源平衡分析”章節中供水分析不一致等。

（3）礦山固廢處理問題。方案未介紹排土場、棄渣場、沉淀池等固廢處理場地，也沒有明確交待礦山掘進和生產、生活廢渣及生產、生活廢水的處理方式，可能會造成礦山固廢亂排、損毀區域統計不全、水土污染分析不清楚等問題。

（4）礦山及周邊礦山土地復墾案例分析問題。目前很多方案未收集礦區及周邊礦山土地復墾治理案例，僅表述為“本礦山附近無礦山編制了《礦山地質環境保護與土地復墾方案》”，過于簡單；有些方案收集了周圍礦山編制的方案，但在分析過程中未與本礦山土地復墾治理工程進行類比，并進一步總結經驗；未介紹本礦山在土地復墾方面已做的工作及采取的工程措施；未明確本礦山是否有損毀區域已進行了復墾及復墾效果。

（5）損毀區土壤污染問題。根據四川省方案評審要求，《礦山環境影響評價報告》不是評審方案必備附件，有些礦山在提交方案附件時缺乏《礦山環境影響評價報告》；同時，礦山沒有對損毀區土壤做檢測或檢測時取樣點較少，使得損毀區土壤污染分析不充分，導致復墾方向不正確和復墾工程措施實施不到位。

（6）損毀區范圍問題。一是礦山損毀區范圍交待不清楚，如是否有礦山公路、排土場，地表是否有沉降等；二是礦權范圍內及其周邊區域存在其它責任主體造成的損毀區域，方案中未能交待清楚且沒有納入本方案損毀區中。

（7）復墾責任范圍問題。未說明復墾區土地權屬狀況或說明復墾區為永久用地但無相關附件證明；在無當地政府主管部門意見的情況下，未將礦山公路、工業廣場等復墾區納入復墾責任范圍；復墾區是永久性建設用地、且礦山持有土地使用證，原則上可以不納入復墾責任范圍，但方案中未明確其留續使用用途及其使用責任主體。

（8）最終復墾方向問題。在對損毀單元復墾方向進行評價后，確定最終復墾方向時未保證耕地平衡，尤其是水田平衡；礦山公路未按原地類復墾；未考慮損毀區原始地類及其周邊地類等其它條件。

（9）表土平衡問題。復墾成耕地時，未進行耕作層表土平衡分析；表土剝離區剝離厚度確定沒有依據；表土堆場未采取管護措施或與排土場堆放在一起，造成表土二次損毀。

（10）復墾工程措施問題。一是缺少對已有工程的描述，如礦山已經在土地復墾方面做了哪些工程措施，哪些工程措施已經在《礦山水土保持復墾方案》等方案中完成等；二是工程措施不完全，如復墾成水田沒有田埂，復墾成旱地沒有排灌溝渠，有地形坡度的復墾單元未采取保土措施，復墾成耕地且有污染的損毀區域缺乏污染處理措施等。

（11）復墾工程進度問題。露天礦山未根據《礦山開發利用方案》規定的采剝進度，對采場邊坡及其邊坡平臺實行邊采邊復墾；有些不再利用的臨時用地，未納入現階段復墾范圍；未對復墾工程進行分階段分析及未明確近期復墾工作安排。

1.2 附圖問題

（1）附圖繪制規范性。目前方案編制中對編制單位無資質等級要求，且土地復墾附圖缺乏相關繪制規范，部分編制單位未能深入理解附圖所需表達的內容，導致繪制的附圖表述不清晰。如地理位置圖所選范圍不合理，不能直觀反映礦區所在范圍的地理交通情況；遙感影像現狀圖未能有效反映礦山損毀區域；總體平面布置圖中地形、高程、河流、鄉村道路、礦山道路等信息繪制不清楚；土地利用現狀圖沒有落實到二級地類，或不是在矢量圖基礎上繪制，導致沒有清晰反映礦權范圍及其周圍的用地類型；損毀圖中的損毀區域原始地類、周圍地類表達不清楚；復墾規劃圖中復墾單元周圍地形不明確，復墾工程措施不清楚，露天采場工藝、排土場工藝設計繪制不清楚等。

（2）不同附圖關聯性。不同附圖表述內容及重點各不相同，但又相互聯系，各編制單位繪制的附圖優劣有別，主要是因為有些編制單位沒有深入理解各附圖之間的關系。如遙感影像現狀圖與總體平面布置圖、土地利用現狀圖、損毀圖之間的關系，損毀圖與土地利用現狀圖之間的關系，復墾規劃圖與總體平面布置圖、損毀圖之間的關系等。

（3）不同類型附圖中損毀區域對應性。礦山土地復墾的主要任務之一是確保礦山損毀區域的完整性，很多方案遙感影像現狀圖中損毀區域與其它圖件中的損毀區域不對應，主要體現在遙感影像現狀圖中礦權范圍及周邊存在一些損毀區域，其它附圖和方案中沒有提及且未能明確這部分損毀區域的責任主體。

（4）復墾措施明確性與完整性。復墾規劃圖中工程措施繪制存在的問題主要有：①工程措施繪制不清晰，無法讓人直觀明晰設計的復墾措施；②工程措施繪制不符合實際，如截排水溝水流方向不正確，旱地蓄水池修建位置不合理等；③工程措施繪制不完整，如水田沒有設計田埂，旱地沒有修建排灌溝渠，渣場邊坡沒有修建擋土埂等。

2 方案編制與附圖繪制要點

2.1 方案編制、送審前提條件

編制單位在編制方案前，要明確礦山方案編制、送審的前提條件：①地表臨時用地不能占用永久基本農田；②地下開采不能造成地面永久基本農田損毀；③礦權范圍內以及礦權外所有臨時用地不涉及自然保護區、風景名勝區、飲用水源等保護區；④要有《礦山儲量核實報告》及其評審備案表、《礦山開發利用方案》及其評審備案表等必備附件。

2.2 方案編制要點

根據《國土資源部辦公廳關于做好礦山地質環境保護與土地復墾方案編報有關工作的通知》《自然資源部、農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》《土地復墾方案編制規程第1部分：通則》（DZ/T 0223—2011）［1，19，21］以及四川省自然資源廳《關于做好礦山地質環境保護與土地復墾方案編報工作的通知》［20］等文件（標準）規定，本研究在總結四川省已經評審通過的250個省管礦方案的基礎上，對礦山土地復墾方案各主要章節的編制要點進行歸納。

2.2.1 方案適用年限

根據自然資源部文件（國土資規〔2016〕21號）［1］和四川省自然資源廳文件（原四川省國土資源廳）文件（川國土資發〔2017〕74號）［20］，不同建設類礦山方案的適用年限見表1。

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2.2.2 礦山開發利用要點

除了按方案編制指南實施外，還有以下幾個編制要點：①結合總體平面布置圖、插圖、遙感影像現狀圖等資料，清晰介紹地面建筑工程布局，如工業廣場、風井廣場、排土場等臨時用地的相對位置關系，臨時用地內部主要建筑物布置、水平標高、占地面積等；②明確原礦處理方式，即開采的原礦是直接銷售或經洗選后銷售，明確礦山有無洗選場地；③明確是否存在排土場，如果損毀區域無排土場，應引用相關資料進行說明，并補充附件明確固體廢物處理方式；④明確污廢水處理方式以及處理后污廢水達到的標準；⑤單獨成節論述礦山開采是否按《礦山開發利用方案》執行。

2.2.3 礦區土地利用現狀

根據最新土地年度變更調查成果，明確項目區土地利用類型、數量、耕地質量、是否涉及基本農田、土地權屬等；項目區總面積應包括礦權范圍內所有面積和礦權外所有損毀土地和永久性建設用地面積；明確損毀區域是否占用永久基本農田，礦權范圍內及礦權外所有臨時用地是否涉及自然保護區、風景名勝區、飲用水源等保護區；若損毀區是征用地、且有土地使用證，但土地利用現狀圖圖斑是耕地、林地等其它地類，需附縣級政府主管部門意見進行說明；編制單位在實際調查中，若發現實際地類與土地利用現狀圖圖斑地類不符，應按土地利用現狀圖圖斑地類來制定復墾方向和復墾工程措施，否則，需附縣級政府主管部門相關意見。

2.2.4 礦山及周邊礦山土地復墾案例分析要點

編制單位需收集周邊礦山復墾治理案例，介紹周圍礦山方案設計的復墾措施并進行詳細分析，為本方案編制提供參考；論述周圍礦山在土地復墾方面已做實際工作及采取的工程措施，輔以插圖作為論據；介紹本礦山在土地復墾方面所做的工作及采取的工程措施，并分析措施的實施效果。

2.2.5 損毀區土壤污染分析要點

損毀區土壤是否有污染或其污染程度，影響損毀區復墾方向和復墾工程措施制定和實施，因此編制單位要根據《礦山環境影響評價報告》和《土壤檢測報告》等資料，對每個主要損毀單元的土壤污染現狀進行詳細分析。

2.2.6 損毀區范圍確定要點

編制礦山方案的主要目的之一是確保土地復墾經費估算到位，經費估算到位的前提是損毀區要完整。編制單位確定損毀區范圍時應依據《礦山開發利用方案》和現場實際調查情況，評審人員應依據遙感影像圖、《礦山開發利用方案》、縣市轉報意見、土地利用現狀圖等資料確定損毀區是否完整，損毀區范圍一般包括工業廣場、排土場、選礦場、尾礦庫、炸藥庫、礦山公路等。如果礦權范圍內及其周邊地區存在其它責任主體造成的損毀區域，應結合當地主管單位意見等資料在方案中明確這部分損毀區域的責任主體。

2.2.7 復墾責任范圍確定要點

礦山所有臨時用地原則上都應納入復墾責任范圍，否則，需結合縣級政府主管部門意見等資料詳細闡述原因。如果損毀區有土地使用證，可以不納入復墾責任范圍，但要闡述其留續使用的用途及其使用責任主體，并附相關合同。

2.2.8 土地復墾適宜性評價要點

進行土地復墾適宜性評價時需要理清損毀單元、評價單元和復墾單元之間的關系，見表2。

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每個評價單元最終復墾方向除了根據評價結果和編制指南要求確定外，還應滿足以下條件：①耕地數量不減少、水田數量不減少。如因特殊原因導致耕地數量減少、水田數量減少，應由礦山提供經費，經當地政府主管部門同意在所在區域另找荒地、旱地等復墾成耕地、水田。②礦山公路按原始地類復墾，即占用了旱地就要復墾成旱地，占用有林地就要復墾成有林地。③露天采場底部平臺如果是環形坑，依據情況可以復墾成水塘或填充后復墾成耕地等其它地類。④最終復墾方向應根據損毀區原始地類、周圍地類、地形坡地、灌溉等其它條件確定。

2.2.9 水土平衡分析要點

四川省既是生態建設省，又是長江水源保護地，除了露天采場邊坡等區域因特殊原因不能覆土外，對復墾單元應按照相關規定進行全覆土，水土平衡分析編制要點如下。

（1）土平衡分析。①表土需求量計算依據為各復墾單元面積及其復墾方向；②復墾單元如果復墾成耕地，需單獨對耕作層表土進行平衡分析；③對新的損毀單元要進行表土剝離，依據剝離區土壤剖面圖設定剝離厚度；④應單獨設立表土堆場，不能與排土場一起堆放，耕作層表土應單獨堆放，表土堆場需設計相應的管護措施；⑤購買客土時應簽定購買協議，內容包括數量（包括耕作層數量）、質量、客土位置、購買價格及運距等；⑥如果礦山服務年限較長，前期沒有剝離表土或表土數量不足，且沒有合適的客土土源，可以參考四川省建設項目土地復墾評審要求，即簽定表土購買承諾書，承諾內容包括承諾夠買數量、質量，價格按25元/m3、運距按10 km計算。

（2）水平衡分析。復墾為耕地要明確灌溉水源，明確灌溉水源水質情況或單獨對灌溉水源的水質情況進行論證分析。

2.2.10 復墾工程措施實施要點

復雜工程措施與復墾方向、有無污染、地形、開采形式等相關，根據國家、四川省相關文件，結合四川省礦山土地復墾實際評審情況，礦山土地復墾工程措施編制要點如下。

（1）復墾單元按有無污染、復墾方向來分，工程措施編制要點見表3。

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（2）露天采場、排土場工程措施編制要點。外圍應設置截水溝；邊坡平臺應有排水溝和擋土埂；明確截水溝水流去向，其下游要有沉淀池；露天采場邊坡通常復墾為灌木林地，由于其邊坡坡度較大，通常采取坡腳種植爬山虎、坡肩種植垂吊植物、坡面播撒灌木種子等措施。如果采場海拔較高，在景區、主要交通干線可視范圍內，還應增加噴播或者土工格、植生袋等其它措施。

（3）有地形坡度的，無論復墾方向如何，都應有保土措施；復墾單元面積較大，應修建田間道；植被選取除了應滿足相關規定外，還應與方案“礦區自然地理”中“植被”章節的相關論述相對應。

（4）細化拆除工程量。應明確拆除渣處理方式，拆除工程量樣表見表4。

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（5）若復墾工程措施與水土保持等其它報告中的工程措施重疊，具體引用后可不納入土地復墾經費估算；若復墾工程措施與地質災害恢復治理措施重疊，可在方案中明確是納入復墾工程經費估算還是納入地質環境治理工程經費估算，無需兩邊都納入經費估算；如果復墾工程措施為已有，在方案中結合遙感影像圖等闡述清楚后，可不納入復墾經費估算。

2.2.11 復墾工程進度確定要點

露天采場邊坡及邊坡平臺，應根據《礦山開發利用方案》剝采進度實行邊采邊復墾；一些不再留續的損毀區域，可納入現階段復墾范圍；方案服務年限超過5 a的，原則上以5 a為一個階段進行復墾工作安排，需明確每個階段的工作任務及工作部署，并細化前5 a的具體工程量。

2.3 附圖繪制要點

2.3.1 不同類型附圖之間的關系

（1）遙感影像現狀圖與其它圖件之間的關系。遙感影像現狀圖決定損毀區范圍，總體平面布置圖、土地利用現狀圖、損毀圖和復墾規劃圖損毀區范圍應與遙感影像現狀圖損毀區范圍對應；如果遙感影像現狀圖損毀區域與其它圖損毀區域不對應，應在遙感影像現狀圖上明確該部分損毀區域的責任主體，并有相關附件等支撐材料證明其責任主體。

（2）土地利用現狀圖與損毀圖之間的關系。土地利用現狀圖是礦山當地行政主管部門蓋章的1∶10 000標準分幅圖，也是當地行政主管部門唯一蓋章確認的圖件，圖上要繪制礦權范圍、永久用地范圍和臨時用地范圍；損毀圖包括損毀現狀圖和損毀預測圖，以土地利用現狀圖為底圖，可以只繪制損毀區域范圍，但要清楚反映損毀區及其周圍原始地類，損毀現狀圖和損毀預測圖中損毀區域疊加的區域即為土地利用現狀圖中的損毀區域。

（3）復墾規劃圖與總體平面布置圖、損毀圖之間的關系。復墾規劃圖以總體平面布置圖中的地形圖為底圖，并根據損毀圖確定復墾單元周圍地類。在總體平面布置圖和損毀圖相結合的基礎上繪制復墾規劃圖。

2.3.2 各子圖繪制要點

圖紙布置應包括圖名、比例尺、圖、圖例、附表、圖簽等內容。圖名及比例尺布置于圖上方正中位置；除了土地利用現狀圖是1:10 000的標準分幅圖外，其它圖件比例尺大小應滿足國家基本比例尺成圖要求，但前提是圖件中各要素必須繪制清楚、表述明白；圖中文字使用中文標準簡化漢字，數字使用阿拉伯數字，計量單位使用國家法定計量單位；圖例需與圖件內容保持一致；圖簽要包括圖名、圖號、編制人員、制作日期、比例尺等。各子圖制作要求見表5。

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3 結論

（1）歸納分析了四川省已經評審通過的250個省管礦方案，認為該省礦山土地復墾方案編制存在適用年限計算錯誤、損毀區土壤污染論證不充分、復墾責任范圍不完全、復墾方向不正確、復墾工程措施不到位、附圖繪制不規范、沒有理清各圖之間的關聯等不足。

（2）編制、送審方案除了要有《礦山儲量核實報告》及其評審備案表、《礦山開發利用方案》及其評審備案表等必備附件外，還應有如下必備條件：地表臨時用地不能占用永久基本農田，地下開采不能造成地面永久基本農田損毀，礦權范圍內以及礦權外所有臨時用地不涉及自然保護區、風景名勝區、飲用水源等保護區。

（3）結合四川省礦山土地復墾方案評審情況，探討了該省礦山土地復墾方案各章節編制要點，明確了礦山土地復墾附圖中各子圖繪制的主要內容和編制要求，為相關單位編制報告與繪制附圖提供了依據，也為今后評審、驗收礦山土地復墾方案及其實施效果提供了量化依據。