政策工具視角下 基礎教育階段課程資源開發政策量化研究

高勇 張昕妍

2021年是國家在全面建成小康社會的基礎上，開啟全面建設社會主義現代化國家“十四五”規劃新征程的第一年。教育信息化以新思想、新理念、新方式緊扣2035教育現代化奮斗目標，成為加快教育現代化的重要手段。2021年1月20日，教育部等五部門發布的《關于大力加強中小學線上教育教學資源建設與應用的意見》強調，系統開發各類線上教育教學資源，提高資源建設效益和運行保障水平，形成覆蓋各類專題教育和各教材版本的學科課程資源體系。由此可見，“開發各類線上教育教學資源”將會為新時代推進教育服務供給方式變革，服務課堂教學，服務學生學習，滿足教育需求，縮小城鄉教育差距，促進教育公平，提升基礎教育質量，加快推進教育現代化提供更多可行性的實施方式。

基礎教育階段課程資源開發政策的演變是政府根據不同時期教育訴求制定相應政策的探索性過程。通過梳理基礎教育階段課程資源開發政策變遷的脈絡，把握政策的演變規律與特點，對于后續政策的出臺、修訂和完善具有重要的指導意義。

理論基礎

政策工具是政府實現政策目標的手段和途徑。國內已有的教育政策工具文獻中大多采用麥克唐納和埃爾莫爾（Mc Donnell &Elmore）[1]，施耐德和英格拉姆（Schneider & Ingram）[2]及豪利特和拉米什（Howlet& Ramesh）[3]等主要三種分類方式。本研究綜合上述因素，將基礎教育階段課程資源開發政策工具劃分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、權威重組工具、勸告告知工具、自愿性工具六種類型。

政策編碼

本研究收集了自2001年第八次課程改革以來基礎教育階段教育部發布“課程資源開發”相關政策文本共計76份;北京市教育委員會發布“課程資源開發”相關政策文本共計21份，采用內容分析法和定量分析方式，對文本進行研究。

數據分析

1.政策文件統計分析

教育部發布相關政策文件數量較多時期主要集中在“十一五”“十二五”時期，分別達到了24%和49%;北京市教育委員會發布相關政策文件數量較多時期也同樣集中在“十一五”“十二五”時期，分別達到了29%和48%。

經過同類型政策文件統計分析發現，教育政策作為一種行政資源，其數量變化在一定程度上反映了政府意志的方向和主導教育改革與發展力度的大小[4]。教育部與北京市教育委員會發布“課程資源開發”相關政策文件整體趨勢相同，均呈現出明顯的遞增趨勢。2001年6月8日，教育部印發《基礎教育課程改革綱要（試行）》指出：學校在執行國家課程和地方課程的同時，應視當地社會、經濟發展的具體情況，結合本校的傳統和優勢、學生的興趣和需要，開發或選用適合本校的課程。各級教育行政部門要對課程的實施和開發進行指導和監督，學校有權利和責任反映在實施國家課程和地方課程中所遇到的問題[5]。2001年5月29日，國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》指出：實行國家、地方、學校三級課程管理。國家制定中小學課程發展總體規劃，確定國家課程門類和課時，制定國家課程標準，宏觀指導中小學課程實施。在保證實施國家課程的基礎上，鼓勵地方開發適應本地區的地方課程，學校可開發或選用適合本校特點的課程。探索課程持續發展的機制，組織專家、學者和經驗豐富的中小學教師參與基礎教育課程改革[6]。上述兩份文件的發布標志著我國課程資源開發的起點。2004年6月10日，北京市教育委員會印發《北京市實施教育部的課程計劃（試行）》指出：綜合實踐活動和地方與校本課程賦予區縣和學校更多的自主安排權，可自主開發地方課程和校本課程。此份文件的發布標志著北京地區開始以綜合課程的類型開展“課程資源開發”[7]。

從教育部歷年發布“課程資源開發”相關政策文件數量分析，“十三五”時期發布的政策文件數量較多，占“十一五”至“十三五”時期總體發布數量的49%，其中2016年發布數量最多，為11件。這主要是由于2016年是“十三五”的開局之年，是我國“全面建成小康社會”目標實現的決勝階段。當時我國正處在全面推進經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設的關鍵時期。教育的發展作為民生問題，在很多方面引起了社會的廣泛關注。2016年9月，北師大“中國學生發展核心素養”研究成果的發布，對教育應以培養“全面發展的人”為核心，向全社會提出了要求。基礎教育如何滿足學生全面發展需要的問題需求，推動了“課程資源開發”的大發展，以校本課程資源開發為引領的學校特色課程資源建設猶如雨后春筍般蓬勃開展。2018年12月29日，北京市教育委員會、北京市財政局印發《北京市初中開放性科學實踐活動管理辦法（試行）》政策文件，促使“課程資源開發”進一步向著規范化、科學化、標準化方向發展。2021年3月12日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》對教育明確提出要求：建設高質量教育體系[8]。其中重要一環就是要加快教育現代化發展，以供給側結構性改革為主線，優化教育結構發展，加快網絡化、數字化、個性化、終身化的教育體系建設。結合教育部與北京市教育委員會“課程資源開發”政策文件統計分析，“十四五”時期“課程資源開發”相關政策文件將會被更多關注，將會向著線上線下融合式的方式持續深度發展，數字化“課程資源開發”將會成為下一階段基礎教育階段發展的重點和難點。

2.政策工具統計分析

在基礎教育階段，教育部發布“課程資源開發”政策工具維度統計情況顯示，在所有被編碼的政策條款中，命令工具的使用占到了24%，能力建設工具的使用占到了44%，屬于使用占比較大的兩類政策工具。自愿性工具和激勵性工具的使用為3%和7%，屬于使用占比較小的兩類政策工具。

與此同時，北京市教育委員會發布“課程資源開發”政策工具維度統計情況顯示，在所有被編碼的政策條款中，命令工具的使用占到了47%，能力建設工具的使用占到了38%，屬于使用占比較大的兩類政策工具。自愿性工具、權威重組工具、激勵性工具和勸告工具的使用分別為1%、3%、4%和6%，屬于使用占比較小的四類政策工具。從反映出的趨勢分析，命令工具與能力建設工具呈相關趨勢，權威重組工具、勸告工具、激勵工具與自愿性工具由于數據量較少，不能發現其明顯相關性。

對上述政策工具的統計分析發現，教育部與北京市教育委員會在命令工具與能力建設工具上的使用頻度非常高，但在權威重組工具、勸告工具、激勵工具與自愿性工具的使用上頻度還有很大的提升空間。

主要結論

1.綜合使用多種政策工具，調動主體積極性

命令工具的高頻使用容易引起對立矛盾，不利于調動主體的積極性，影響“課程資源開發”的長期開展。能力建設工具的使用收效較慢，需要建立合理的培養機制，有梯度地進行長期培養。物質獎勵與精神獎勵的綜合使用能夠有效誘導更多的行為主體投入到“課程資源開發”的研究中，在短期內形成更多的研究成果，有利于調動更多主體的研究積極性，形成數量與質量雙重研究成果，對后續質量的進一步提升有重要的可借鑒作用。加大宣傳的廣度與深度，有利于新型共同體的產生及“課程資源開發”形式、類型、內容、標準、規范的深度發展。

2.建設規范化研究成果評價體系，促進課程資源開發數字化發展

鼓勵、激勵更多不同類型的專業性強的開發主體如大學教師、研究人員、教師、非遺傳承人、高級技工、特長學生等參與到“課程資源開發”過程中，能形成更多領域人才的匯聚，創生出更為新穎、優質的課程（資源）成果。以評價指標規范“課程資源開發”的結果，以標準化評價體系對課程目標、內容、實施、評價進行綜合性規范化管理，以信息化手段量化跟蹤“課程資源開發”過程，精準地把控課程（資源）質量與效果。

3.加強理論研究、可行性模式研究，促進課程成果高質量發展

在數字化、網絡化、個性化、終身化學習的背景下，加強數字化“課程資源開發”相關理論研究，形成不同類型數字化“課程資源開發”可行性路徑，使“課程資源開發”形成可迭代的良性循環，構建多種形式的課程成果轉化方式，促進更多學習主體形成終身學習的多樣化內容需求。

參考文獻

Mcdonnel L M，Elmore R F.Geting the Job Done：Alterna- tive Policy Instruments[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1987（2）： 133-152.

Schneider A，Ingram H. BehavioralAsumptions of PolicyTools[J]. Journal of Politics，1990（2）： 510-529.

邁克爾·豪利特，M·拉米什著;龐詩等譯.公共政策研究：政策循環與政策子系統[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2006：144.

謝維和，陳超.中國教育改革發展的政策走向分析——20世紀80年代中期以來中國教育政策數量變化研究[J].清華大學教育研究，2006（3）：1-8.

教育部.《基礎教育課程改革綱要（試行）》[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A26/jcj_kcjcgh/200106/t20010608_167343.html.（2001-06-08）[2021-04-29].

教育部.《關于基礎教育改革與發展的決定》[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201412/t20141217_181775.html.（2001-5-29）[2021-4-29].

北京市教育委員會. 《北京市實施教育部的課程計劃（試行）》[EB/OL].http：//jw.beijing.gov.cn/xxgk/zfxxgkml/zfgkzcwj/zwgkxzgfxwj/202001/t20200107_1562821.html.（2004-6-10）[2021-04-29].

教育部. 《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出建設高質量教育體系》[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202103/t20210314_519710.html.（2021-3-13）[2021-4-29].