新時期農民土地承包經營權公平的新內涵分析

□張雅茹，鄒 艷，謝明霞

（江蘇師范大學 江蘇 徐州 221000）

1 新時期農民對土地承包經營權公平的定義及條件

1.1 公平的定義

利益、承包權分配的公平化是新時期農民關注的問題，其中，土地承包權分配的公平化包括占有公平、使用公平與收益公平[1-2]。占有公平指除去原本占有土地份額的家庭成員，新加入的成員也可分得土地，獲得承包權。使用公平指農民可以自行決定如何行使土地承包權，政府尊重農民的意愿，不強迫農民將承包權的使用權交給政府處理或抑制農民進行土地流轉。收益公平指通過土地流轉、集體經濟組織收益分配和各級政府的補貼等形式，構建多層次和多形式并存的收益分配機制，為所有農民提供相對均衡的土地收益[3]。

1.2 土地利用效率提高，農民社會保障提高

因進城務工的農民數量與進城落戶的農民逐年增加，越來越多的土地處于荒廢狀態，使得土地得不到充分利用，農村經濟難以發展，對失地農民、新出生成員以及農村的建設都是極其不利的。因此“三權分置”改革后的農民土地承包權要求提高土地的利用率，從經營權流轉方式的多樣化與轉讓主體的多元化中提高土地的利用效率，非集體組織中的成員也可獲得土地經營權，通過土地的規模化經營、聯產等方式實現土地的價值。同時，為鼓勵有承包權的農民主動進行土地流轉，應建立完善的保障體系，以保證有地農民將土地流轉后可獲得相應的收益。

1.3 堅持家庭經營基礎性地位

在《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中，中央強調“農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權”。“三權分置”改革的目標就是形成公正平等、井然有序、結構合理的局面[4]。堅持家庭經營的基礎地位是維持農民生活穩定的關鍵因素之一，只有處理好家庭承包和集體經濟發展之間的關系，才能快速促進農村經濟、農業發展。

1.4 遵循土地流轉的自愿性

關于土地流轉原則，新修訂的《農村土地承包法》第三十八條第一款作出如下規定：土地流轉堅持“依法、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經營權流轉”。關于土地流轉收益，《農村土地承包法》第三十九條規定：“土地經營權流轉的價款，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”。因此不論是政府還是村民委員會都無權干涉農民經營權的流轉，在流轉過程中要做到公平、公正、公開，保障農民的權益，建立有序的流轉市場，確保交易的合法性[5]。

2 新時期農民土地承包經營權不公平的具體表現

2.1 土地承包權的分配對象不公平

在土地承包期再延長30 年的政策發布后，雖給予了農民更穩定的保障，但對無地農民仍沒有實質性的保護措施，沒有土地的農民依然無法得到土地承包權，只能通過有地農民將土地進行流轉后獲取土地。該政策對出嫁的婦女、新出生的嬰兒以及需要土地進行耕種以維持生活的農民是不公平的。在推進農村城鎮化的背景下，一部分農民會因為城市的吸引選擇進城務工，還有一部分農民在經濟條件允許后會選擇進城落戶，因此部分土地會處于閑置狀態，出現荒廢的土地無人用、想用地的農民又無權利，矛盾便由此產生。因此若承包期延長后的分配對象仍只包括原先已獲得土地的家庭，而不重新進行篩選和調查，對有權利獲得土地的農民依然是不公平的[6]。

2.2 土地分配比例的不公平

“增人不增地，減人不減地”的政策將持續不變，而我國實行的是家庭承包制，這意味著第一輪土地分配到各家庭的面積不因人數增加或減少而在新一輪承包期延長下有新的變化。對于人數減少的家庭而言并無影響，土地帶來的人均收益還會有一定的增加，但對于人數增加的家庭來說，其獲得的人均土地面積是下降的。從表面上看，以家庭為單位進行分配是公平路徑，但實際卻沒有考慮到各個家庭的生活現狀以及所處的境遇。

2.3 補貼政策的不足

現行規定不能以農民進城落戶為由收回農民的承包地。我國農民“土地情結”從古至今一直存在，土地對于農民來說就是保障生活的底線，但以往出現過為提高土地利用率、實現土地規模經營而強制收回土地的現象。農民的土地被征收后獲取的補償費往往不能及時到位或者政府的補償并不能滿足農民的需求，這是不公平的表現之一。

另外，對生活困難的失地農民補貼出現周期長、資金不足等情況，導致失地農民的正常生活難以維持，引起農民的不滿情緒[7]。

2.4 經營權流轉期限短

在現實中，經營權流轉期限短是由兩方面造成的。一方面，租賃土地的期限較短，降低了流入投資的積極性和對風險的承受力，在5 年以下的租賃期內，流入方并不愿投資水利、電力、道路、生產用房等農業生產所需的配套基礎設施。另一方面，在此模式下，流入方僅能實現土地的使用價值，而無權對其進行抵押融資，即只有債權性權利。因此土地經營權的流轉受到了一定的限制，流入方因追求短期利益，致使土地的價值得不到體現與延續甚至會遭受破壞，當流轉期限結束時，土地可能又成為荒地。

3 新時期影響土地承包經營權公平的因素

3.1 流轉程序不規范，土地經營權定位不清晰

作為土地承包者的農民因文化知識薄弱，在土地經營權轉讓過程中不重視簽訂合同，大部分是以口頭形式進行約定。對土地承包經營權流轉所采取方式的調查結果顯示，60.42%的農戶選擇口頭協議，選擇書面協議的僅占39.58%。這說明在流轉程序中并沒有相關的政策規定流轉的正規性與嚴謹性。雖然在《土地法》改革后，集體組織不能再對集體成員中的農民進行干擾，不能限制農民土地流轉，農民擁有自主權，但在實際的操作過程中，村民委員會和政府往往會介入其中，農民的地位再次陷入被動狀態。出現此現象的根源在于土地承包經營權的分配不明確，缺少相關法律法規，因此導致了政府與農民在土地關系上出現矛盾[8-9]。

新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》將經營權與承包權分離，但是對于土地經營權的定位依然不清晰，學術界將土地經營權的性質分為二元論或一元論。贊成二元論的學者認為，應該根據土地經營權流轉方式的不同以及是否登記等方面劃分土地經營權的性質是債權性還是物權性；贊成一元論的學者認為，土地經營權的性質應該為債權性。因此土地經營權究竟應該如何定位是一大問題。

3.2 市場機制不規范

土地經營權的流轉目前還處于初級階段，有地農民和第三方進行經營權流轉時，大部分沒有通過中介組織，而是私下進行。因此當農民面對在市場中處于優勢的第三方時，農民處于不利地位，信息不對稱的情況下很可能出現農民以較低價格轉讓土地的現象，使得農民的利益受到損害。由于沒有簽訂正式合同，農民在后期可能會出現毀約情況，損害流入方的利益。由此看來，政府監管機制不到位、價格評估機制不完善及專業的中介組織缺失是造成市場機制不規范的重要原因[10]。

3.3 缺少完善的社會保障體系

一是在土地經營權的流轉過程中，村民委員會與村領導會對土地流轉進行干預，導致農民不能按照自己的意愿進行土地流轉，但又無力反駁，農民的權益保障遭受侵害。二是進入城市工作的農民在醫療、子女教育、社會保險等福利上沒有享受到與城市居民相同的待遇，在社會中感覺不到存在感與重視感，從而產生不安全感與對社會失去信任，因此更加不愿意轉讓自己的土地，寧愿土地荒廢也要留住自己的生存底線。若是社會保障體系問題長期得不到完善，土地經營權的流轉就會一直受到阻礙，無法繼續向前發展。

4 新時期農民土地承包經營權公平路徑的探索與發展

4.1 確權不確地

為解決農民進城落戶、進城務工而導致的土地荒廢問題，解決新生兒與出嫁婦女的土地占有份額問題，需改變土地承包權的形式。即從具體的土地面積分配到只確權不確地，依照相關法律規定給予集體經濟組織成員應有的福利與待遇，實現承包權上的占有公平，做到承包的公正、公平、公開。農戶進城落戶后，生活穩定后，對土地的需求將逐漸弱化，因此在只確權不確地的作用機制下，有利于這部分農民放棄土地的承包權，提高土地的利用效率，以便土地實現規模化經營。

4.2 實現農民的收益權公平

農民與土地流轉的第三方處于信息不對稱的情況，大部分農民不了解市場行情，在交易的過程中往往處于被動地位，低于市場價格的土地流轉交易的事例時有發生。為保證農民的利益最大化，建立市場流轉價格機制十分必要，這是保證承包主體獲得公平公正交易地位的重要因素之一。在實踐中發現，農民僅靠土地流轉獲得的收益往往是不平等的。根據上海市實際調查情況，農地征收后用作工業用地、商業用地和住宅用地的3 類土地用途比例為74.16%、4.49%和21.35%，用該比例修正上海市各類國有建設用地，得到調查區綜合基準地價為4 376.52 元/m2。農民所得為109.03 元/m2，地方政府所得為5 143.85 元/m2，兩者收益比為1∶47.18。因此，政府與集體經濟組織應給予農民部分補貼，并根據農民的實際狀況提供優惠政策，從多方面確保農民的收益公平。

4.3 以農戶經營為主，推動規模經營

2019 年中央一號文件明確提出，農村基本經營制度必須得到鞏固和完善，要幫助小農戶與現代農業發展進行有機銜接，抓好家庭農場、農民專業合作社兩類新型農業經營主體。《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》指出，以小農戶為主的家庭經營是中國農業經營的主要形式，也是中國農業發展必須長期面對的現實。根據經濟日報社中國經濟趨勢研究院對新型農業經營主體的調查可知，2017 年家庭農場平均耕地面積大于專業大戶和普通農戶的平均耕地面積。由此可見，家庭農場在農業發展中有重要地位，推動其規模經營是大勢所趨。

綜上，建議在新時期取消“增人不增地，減人不減地”的政策；建立長期荒廢土地的農戶家庭的退出機制，實現真正的占有公平，讓想種地、想發展農業的無地農民擁有土地；土地分配的集中化，有利于對土地進行規模經營，規模經營不僅能夠最大限度地利用現存土地資源，對農業的發展也有促進作用。