城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)公平探究

□鄒 艷，張雅茹，謝明霞

（江蘇師范大學(xué) 江蘇 徐州 221000）

1 問(wèn)題提出

廣義的土地發(fā)展權(quán)，既包括改變土地現(xiàn)有用途獲得利益的權(quán)利，也包括在提高土地的使用權(quán)限和利用程度方面的權(quán)利[1]。改革開(kāi)放以前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)戶籍壁壘和貿(mào)易壁壘高筑，割裂了城鄉(xiāng)聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)要素流通，加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。

隨著改革開(kāi)放系列政策出臺(tái)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系逐步完善，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程走上快車道。但是傳統(tǒng)粗放型的城市化進(jìn)程對(duì)土地供給有著很大的依賴性，非市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)過(guò)程使得土地資源利用效率低、農(nóng)民人地矛盾顯著。

“十四五”規(guī)劃明確指出，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)。張合林等（2020）[2]研究表明，城鄉(xiāng)融合發(fā)展與土地利用效率之間存在正向的相互作用關(guān)系，即土地資源高效利用效率對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)融合發(fā)展有積極作用。顧漢龍等（2020）[3]提出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與土地發(fā)展權(quán)交易行為均存在顯著的空間正相關(guān)關(guān)系，且集聚水平不斷提高。這些研究揭示了城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)促進(jìn)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的可能性。

我國(guó)現(xiàn)有土地權(quán)利體系仍有一些城鄉(xiāng)二元體制的痕跡。我國(guó)《憲法》規(guī)定，“城市中的所有土地均為國(guó)有，農(nóng)村與城郊除法律規(guī)定為國(guó)有的土地之外，包括耕地、宅基地、自留地等均為集體所有”。《土地管理法》對(duì)國(guó)有土地和集體土地的權(quán)限設(shè)置仍存在巨大差別。城鄉(xiāng)土地二元制對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)利公平性造成巨大影響。

隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以及城鄉(xiāng)二元體制被打破，農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的保護(hù)將獲得哪些機(jī)會(huì)、是否可以實(shí)現(xiàn)與城市國(guó)有土地一體化保護(hù)等需要深入研究。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景出發(fā)，研究農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)不公平的現(xiàn)象，分析原因并尋找解決路徑，旨在促進(jìn)完成“十四五”規(guī)劃中提出的城鄉(xiāng)土地要素平等交換、建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、增值收益平等共享的遠(yuǎn)景規(guī)劃。

2 城鄉(xiāng)二元體制下土地發(fā)展權(quán)存在的不公平問(wèn)題

城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)村土地所有者不能分享農(nóng)業(yè)用地入市所帶來(lái)的增值效益，同時(shí)無(wú)法將自己所持有的土地直接投放到城市土地交易市場(chǎng)[4]。農(nóng)村土地所有者擁有的土地被征收時(shí)，只能獲得土地在農(nóng)業(yè)使用范圍內(nèi)的補(bǔ)償、青苗補(bǔ)償和安置補(bǔ)償。相比農(nóng)業(yè)用地被用于工業(yè)開(kāi)發(fā)與城市建設(shè)所獲得的經(jīng)濟(jì)效益而言，這只能算作低廉的補(bǔ)償。

城市建設(shè)用地只能來(lái)自國(guó)家所有的土地[5]。因?yàn)檫@個(gè)規(guī)定，集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地需要“先國(guó)有化、后市場(chǎng)化”。屬于農(nóng)民集體所有的土地?zé)o法直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，只能先通過(guò)國(guó)家征用或征收，變成國(guó)有土地之后，再通過(guò)政府這個(gè)橋梁把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，切斷了農(nóng)民直接和市場(chǎng)交流的機(jī)會(huì)。而政府支付的征地補(bǔ)償和將土地投入工業(yè)用地或城市建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)收益之間存在巨大差距，導(dǎo)致了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)不公平。

2.1 農(nóng)民缺少將土地直接用于非農(nóng)使用的機(jī)會(huì)

土地發(fā)展權(quán)的配置產(chǎn)生過(guò)程中，農(nóng)村集體為土地發(fā)展權(quán)的提供者，城鎮(zhèn)為土地發(fā)展權(quán)的接收者。建設(shè)用地的單位價(jià)格高于集體用地，其差價(jià)即土地發(fā)展權(quán)配置和流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得的資金。在我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，集體和農(nóng)民獲得的土地增值收益與城鎮(zhèn)獲得的土地增值收益相比，可謂“九牛一毛”，導(dǎo)致城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡程度加劇。

2.2 在國(guó)家主導(dǎo)的農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程中利益分配不均

目前對(duì)于土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的土地增值收益分配有兩種呼聲，一是國(guó)家享受土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的利益，二是國(guó)家和集體對(duì)這一收益進(jìn)行分配。

認(rèn)為國(guó)家享受土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生的利益，其依據(jù)是“土地發(fā)展權(quán)之所以存在的原因是國(guó)家進(jìn)行了區(qū)域土地規(guī)劃，例如建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。城市基礎(chǔ)設(shè)施具有公用性和公益性、自然壟斷性、成本沉淀性、系統(tǒng)性和超前性；公共產(chǎn)品和服務(wù)具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。因此無(wú)論是通過(guò)公營(yíng)模式、購(gòu)買還是公私合營(yíng)等方式，政府都是基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的提供者。

認(rèn)為國(guó)家和集體應(yīng)該共同享有收益的原因是“集體是土地的最初的擁有者，如果沒(méi)有這個(gè)基礎(chǔ)，土地發(fā)展權(quán)蕩然無(wú)存”。

如何對(duì)收益進(jìn)行分配又是一個(gè)棘手的問(wèn)題。張承和彭新萬(wàn)（2020）[6]發(fā)現(xiàn)，從全國(guó)整體角度來(lái)看，國(guó)家在農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益中占50%～60%，集體占40%～50%；從區(qū)域劃分角度來(lái)看，東部與西部地區(qū)國(guó)家在農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益中占50%～60%、集體占40%～50%，中部地區(qū)國(guó)家與集體分配比例保持持平。由此可見(jiàn)，集體在土地發(fā)展權(quán)收益分配中處于弱勢(shì)地位。

2.3 農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)機(jī)制仍不完善

在土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，行政手段是唯一調(diào)整方式，由于其具有的壟斷性質(zhì)，大概率使公平和效率失去平衡。通過(guò)行政手段使得土地增值收益高效率分配，無(wú)法保障集體和農(nóng)民的權(quán)益。新修改的《土地管理法》明確指出，非農(nóng)建設(shè)用地入市將不再“必須國(guó)有”，但是這一法律缺少地方性配套制度，集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市仍有較高門檻。集體土地多處于交通、通信較為落后的農(nóng)村，對(duì)缺少建設(shè)用地的城市即購(gòu)買者尋找合適的土地產(chǎn)生不便。

在“三塊地”改革試點(diǎn)過(guò)程中，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地的“同權(quán)同價(jià)”和公平競(jìng)爭(zhēng)成為可能。但是城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)局限在縣市范圍內(nèi)，土地市場(chǎng)規(guī)模受限，不利于城際和省際土地流轉(zhuǎn)。

3 土地發(fā)展權(quán)不公平的成因

3.1 地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴

政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)需要大量財(cái)政資金，土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)的土地增值收益是一筆可觀的資金。土地是基本的資源要素，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮了重要的作用。我國(guó)制造業(yè)門類齊全、發(fā)展水平居全球首位，得益于工業(yè)部門和外商投資長(zhǎng)期占地成本低廉[7]。

3.2 缺少對(duì)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)的法律保護(hù)

目前我國(guó)法律及具有法律效應(yīng)的政策文件，都沒(méi)有對(duì)土地承包權(quán)利作出明確規(guī)定。法律的約束作用可以簡(jiǎn)單概括為對(duì)人民群眾而言的“法無(wú)禁止即可為”，以及對(duì)行政機(jī)關(guān)的“法無(wú)授權(quán)不可為”。目前對(duì)于農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)分配的權(quán)限主要集中在政府，但沒(méi)有明確法律條文規(guī)定，即政府沒(méi)有促進(jìn)土地發(fā)展權(quán)分配公平的職能，切斷了集體獲得土地發(fā)展權(quán)帶來(lái)土地增值收益的合法性。

3.3 農(nóng)民在土地利益分配博弈中的弱勢(shì)

在利益分配過(guò)程中缺少相關(guān)規(guī)章制度，不可避免地出現(xiàn)利益沖突和博弈現(xiàn)象。不論土地發(fā)展權(quán)的土地增值收益收歸國(guó)有，還是集體與國(guó)家共享，集體都處于弱勢(shì)地位。即使集體獲得收益，當(dāng)分配到村民個(gè)人時(shí)，仍會(huì)存在利益糾紛。多數(shù)村集體會(huì)選擇按人數(shù)分配的方式，這是一種靜態(tài)公平，但是出嫁婦人、嫁入新娘、新生兒童等對(duì)人口存在動(dòng)態(tài)影響，村小組與集體、村民與村干部等在利益分配上存在沖突，導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)不公平。

3.4 集體土地經(jīng)營(yíng)主體缺少市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)

從“三塊地”改革試點(diǎn)情況看，入市主體主要有村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府或經(jīng)濟(jì)合作社3 類[8]。第1 類為主體村委會(huì)，其宗旨是維護(hù)集體利益和促進(jìn)土地發(fā)展權(quán)公平。村委會(huì)是基層群眾性自治組織，村委會(huì)對(duì)集體土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的決策受到村委會(huì)成員的文化水平和經(jīng)濟(jì)思維局限，效率不高。第2 類為主體集體經(jīng)濟(jì)組織，能夠充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能，但與村委會(huì)之間存在職能交叉，雖然大體上兼顧效率和公平，但是可行性受到限制。第3 類為主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府或經(jīng)濟(jì)合作社，立足于所屬地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌，均衡區(qū)域內(nèi)地價(jià)，主要以區(qū)域整體利益為重，在一定程度上忽略了集體利益。

4 城鄉(xiāng)融合發(fā)展中促進(jìn)土地發(fā)展權(quán)公平的方法

4.1 明確法律規(guī)定

積極推動(dòng)各類新型土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在我國(guó)實(shí)定法上的落地，有利于突破我國(guó)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的封閉結(jié)構(gòu)，深化我國(guó)土地法律制度改革[9]。在法律層面，我國(guó)沒(méi)有對(duì)農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)作出明確規(guī)定。在實(shí)踐過(guò)程中，部分地方政府制定了相關(guān)法律法規(guī)，有效保護(hù)了集體土地發(fā)展權(quán)，緩解了人地矛盾和利益糾紛，提高了土地利用效率，促進(jìn)了城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程。從地方政府實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)應(yīng)明確規(guī)定土地發(fā)展權(quán)的權(quán)屬，特別是集體土地的發(fā)展權(quán)和利益分配方式，把農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)寫入法律。

4.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)利益分配，適當(dāng)向集體傾斜

2019 年新修改頒布的《土地管理法》在土地增值收益分配中要求統(tǒng)籌國(guó)家、集體與農(nóng)民的利益，并且向集體和農(nóng)民傾斜，在集體成員共享的目標(biāo)前提下，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配。這一規(guī)定為土地增值收益分配提供了法律依據(jù)。一方面，要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)利益分配并有目的地向農(nóng)村集體傾斜，積極保障集體土地發(fā)展的利益，在土地增值權(quán)益上明確集體土地有權(quán)參與分配，增加集體在土地增值分配中的權(quán)重。另一方面，對(duì)分配方式作出規(guī)范，避免利益主體之間的博弈和內(nèi)耗。

4.3 增強(qiáng)農(nóng)民的博弈能力

土地對(duì)農(nóng)民而言是一種保障性要素。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，失地農(nóng)民數(shù)量顯著增加，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民拋地但不棄地與部分農(nóng)民無(wú)地可種之間的矛盾突出，城市擴(kuò)張帶來(lái)的建設(shè)用地緊缺和農(nóng)村耕地保護(hù)矛盾顯著。

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，失地農(nóng)民數(shù)量顯著增加。以往的征地補(bǔ)償大多數(shù)是一次性的，忽略農(nóng)民長(zhǎng)久可持續(xù)性生活和發(fā)展。完善土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，豐富土地權(quán)利內(nèi)涵，是有效解決上述困境的方法。豐富土地權(quán)利內(nèi)涵，有利于實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)清晰化和增加農(nóng)民集體補(bǔ)償手段。

4.4 健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)

“產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場(chǎng)化配置改革取得重大進(jìn)展，土地要素改革勢(shì)必成為經(jīng)濟(jì)體制改革重要任務(wù)”，是“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要目標(biāo)之一。建成城鄉(xiāng)二元制土地平等入市、統(tǒng)一市場(chǎng)、公平高效共享增值收益的土地制度，有利于促進(jìn)土地資源更為合理地分配使用，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民生活水平差距，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)向高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及可持續(xù)發(fā)展。

4.5 借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)

英國(guó)土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)由自主申請(qǐng)?jiān)S可實(shí)現(xiàn)。類似于我國(guó)土地試用權(quán)出讓制度，土地使用者繳納一定出讓金就可以獲得使用權(quán)。這一流轉(zhuǎn)制度的流程包括獲得規(guī)劃申請(qǐng)?jiān)S可、交納相應(yīng)費(fèi)用。流程方式一般是將土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)到開(kāi)發(fā)商手中。

美國(guó)土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)分為流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓兩個(gè)方面。流轉(zhuǎn)是將土地發(fā)展權(quán)從土地所有者轉(zhuǎn)向了國(guó)家；轉(zhuǎn)讓則是將土地發(fā)展權(quán)從輸出區(qū)轉(zhuǎn)向輸入?yún)^(qū)，即輸出區(qū)將其不能自行開(kāi)發(fā)的土地面積或法律規(guī)定的超額建筑面積出售給發(fā)展權(quán)輸入?yún)^(qū)。美國(guó)土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)是在土地分區(qū)管制的基礎(chǔ)上，在國(guó)家以外的私人之間，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行的。

上述兩種方式對(duì)我國(guó)土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要借鑒意義。在“三塊地”改革試點(diǎn)中，我國(guó)不少省（直轄市、自治區(qū)）已經(jīng)采取了“允許省內(nèi)農(nóng)地整理新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)的有償調(diào)劑”“省內(nèi)基本農(nóng)田易地有償代保”等類似于美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度[10]。這一制度既能最大限度地保護(hù)農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人的利益，又能實(shí)現(xiàn)用途管制和保護(hù)耕地，但會(huì)使政府土地財(cái)政受到影響。

如果我國(guó)采用英國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度，因?yàn)檩敵鰠^(qū)和輸入?yún)^(qū)兩地地方政府有不同的利益，以及我國(guó)地方政府“以GDP 論英雄”的績(jī)效考核方式難以短時(shí)間改變，所以大概率只能實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)從國(guó)家到土地開(kāi)發(fā)者的單向流轉(zhuǎn)。

政府獲得土地財(cái)政是以失地集體和農(nóng)民的損失、政府提供更多的社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施以及耕地非農(nóng)化作為代價(jià)的。綜上所述，美國(guó)對(duì)于土地發(fā)展權(quán)在地方區(qū)域?qū)哟蔚牧鬓D(zhuǎn)更適合我國(guó)借鑒。

4.6 土地發(fā)展權(quán)動(dòng)態(tài)配置

土地發(fā)展權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)權(quán)利，即土地發(fā)展權(quán)包含靜態(tài)配置和動(dòng)態(tài)配置。在土地發(fā)展權(quán)配置量化之后，需要在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行更新。

5 結(jié)束語(yǔ)

城鄉(xiāng)融合發(fā)展在增進(jìn)居民福祉的同時(shí)，造成了人地矛盾、土地增值收益分配等問(wèn)題。前人對(duì)土地發(fā)展權(quán)利的法律法理探究得比較全面。不論是從外國(guó)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)還是從我國(guó)試點(diǎn)成就來(lái)看，土地發(fā)展權(quán)都應(yīng)該被納入法律范疇之中。以目前我國(guó)土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐過(guò)程中存在的不公平現(xiàn)象為切入點(diǎn)，分析其產(chǎn)生原因以及改善措施，具有現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)屬和利益分配問(wèn)題，本研究只在定性層面說(shuō)明大致方向，具體定量研究有待完善。

抓住了創(chuàng)新，就抓住了牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的“牛鼻子”。

——習(xí)近平