“以人為本”，貫穿法援法立法始終

本社記者 李天琪

只有身處于最黑暗的夜晚，才會更期盼最光明的清晨。

公平正義，比太陽還要光輝，雖然平日里忙于生計的人們不抬頭看的話根本注意不到，但是它的存在對于陷入冰窟、墜入黑暗的人來說，這種溫暖彌足珍貴。

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，已經(jīng)成為司法機關(guān)的座右銘，但這句話背后的含義，卻蘊含著更大的能量。

萌芽：“從無到有”的蛻變

法律援助制度，在中國“起步晚、發(fā)展快”是公認(rèn)的觀點。可能有人會問：悠久燦爛的中華文明孕育了充滿智慧的法制文化，難道就沒有出現(xiàn)過具有法律援助特征的法律服務(wù)嗎？確實，還真有，春秋時期鄭國訟師鄧析“與民之有訟者約，大獄一衣，小獄襦褲”，因其低廉的收費標(biāo)準(zhǔn)以及專為下層百姓服務(wù)的做法，被認(rèn)為是我國歷史上有關(guān)法律援助的最早實踐。但這僅僅是古代知識分子基于道義而自發(fā)提供的一種原始的民間慈善行為，不具備任何制度化的特征。

事實上，不論在哪個國家，法律援助制度作為法治體系的重要組成部分，與法治的發(fā)展和律師制度的建設(shè)緊密相連。上世紀(jì)八九十年代，我國律師制度恢復(fù)后的迅速發(fā)展，給予了法律援助蓬勃生長的土壤。

“法律援助”在正式文件中被提及，那還是1993年的事，廣州市司法局率先明確提出“建立法律援助制度”和“設(shè)立法律援助基金”，并于1995年2月率先成立全國第一個由政府批準(zhǔn)設(shè)立的市一級法律援助中心，走在了全國探索法律援助實踐的前列。1994年起，司法部開始推行法律援助的試點工作，從東部的北京、上海到中部的鄭州、武漢再到西部的西寧、銀川，全國多個城市紛紛開始了法律援助試點工作。

與此同時，在時任司法部部長肖揚的大力推動下，1996年刑事訴訟法修改及律師法立法工作，均開始將法律援助納入其考量內(nèi)容。有了前期的積累，1996年12月28日，中央編制辦公室批復(fù)同意成立全額撥款的司法部法律援助中心。至此，中國歷史上第一個專門負(fù)責(zé)法律援助工作的國家級機構(gòu)正式誕生。肯定的是，若想發(fā)展好法律援助事業(yè)，離不開司法系統(tǒng)各部門的配合協(xié)作，更離不開國家層面的支持。

在制度層面，1996年修正后的刑事訴訟法第三十四條明確規(guī)定：對于特定人群，法院“可以”“應(yīng)當(dāng)”指定法律援助律師為其辯護。自此，拉開中國法律援助制度法制化的序幕。與此同時，同年審議的律師法，也在第六章以專章形式，對律師法律援助內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定。

部門協(xié)作上，從1997年年底到2001年4月，司法部先后與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)多份通知，相繼解決了法律援助機構(gòu)在辦理法律援助案件過程中與法院、檢察院和公安局的工作銜接問題，為法律援助律師更好地提供法律援助服務(wù)創(chuàng)造了便利條件。

而對于法律援助制度產(chǎn)生極大推進作用，且成為我國法律援助發(fā)展史上標(biāo)志的里程碑事件是，2003年7月21日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國法律援助條例》，以行政立法的形式將法律援助制度確定為一項國家制度。

>>“什么是法律援助？”“可以申請的主體有哪些？”此次立法均有涉及。李天琪制圖

>>法律援助有哪些形式？李天琪制圖

經(jīng)歷了“從無到有”的蛻變，“從有到優(yōu)”成為法律援助制度下一階段發(fā)展的重要命題。

提速：習(xí)近平總書記的高度重視

2011年十一屆全國人大四次會議期間，針對法律援助制度供給不足的問題，王恒勤、劉玲等61名代表提出議案，建議制定法律援助法。對此，前期做了很多立法調(diào)研工作的司法部的態(tài)度非常積極，認(rèn)為“法援法立法條件成熟，可納入立法規(guī)劃”。不過，當(dāng)時的全國人大內(nèi)司委認(rèn)為，刑事訴訟法、律師法已經(jīng)對法律援助作了規(guī)定，全國人大常委會正在審議的刑事訴訟法修正案草案進一步擴大了法律援助的范圍。國務(wù)院已于2003年頒布了法律援助條例。當(dāng)前的主要工作應(yīng)著重于貫徹落實條例規(guī)定，健全完善工作機制，積累實踐經(jīng)驗，更好地發(fā)揮法律援助在維護公民合法權(quán)益、促進社會公平正義中的作用，待條件成熟時再考慮制定法律援助法。

然而，2018年9月7日，全國人大公布的《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，還是將制定法律援助法納入本屆人大常委會的立法規(guī)劃。自2019年年底開始，全國人大常委會開始緊鑼密鼓地推進法律援助立法，并于2021年8月20日正式審議通過了法律援助法。

從2011年的“時機不成熟”，到2018年納入全國人大立法規(guī)劃，這期間到底發(fā)生了什么？

“對于法律援助制度的完善，習(xí)近平總書記一直高度關(guān)切。”中國政法大學(xué)國家法律援助研究院院長吳宏耀如是告訴記者。

早在2013年，習(xí)近平總書記就提出了“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的要求。2013年2月23日下午，中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時指出，全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。習(xí)近平強調(diào)，我們提出要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關(guān)都要緊緊圍繞這個目標(biāo)來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。要堅持司法為民，改進司法工作作風(fēng)，通過熱情服務(wù)，切實解決好老百姓打官司難的問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權(quán)益的法律援助。司法工作者要密切聯(lián)系群眾，規(guī)范司法行為，加大司法公開力度，回應(yīng)人民群眾對司法公正公開的關(guān)注和期待。要確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。

“切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權(quán)益的法律援助”，是習(xí)近平總書記關(guān)切的法律實施問題。“在全民推進依法治國進程中，習(xí)近平總書記對法律援助工作高度重視，多次對法律援助工作作出了重要指示。”吳宏耀說。

例如，2014年1月，習(xí)近平在中央政法工作會議上再次重申：“要重點解決好損害群眾權(quán)益的突出問題，……決不允許讓普通群眾打不起官司。”2014年4月21日，習(xí)近平在聽取司法部工作匯報后，專門就法律援助工作作出重要指示：“要在不斷擴大法律援助范圍的基礎(chǔ)上，緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，注重提高法律援助的質(zhì)量，努力做好公共法律服務(wù)體系建設(shè)。”

“習(xí)近平總書記對法律援助的思考由來已久。早在在法治浙江建設(shè)過程中，習(xí)近平總書記就非常關(guān)注法律援助問題。”吳宏耀介紹說，“2005年8月15日，習(xí)近平視察安吉縣法律援助中心時指出：‘法律援助是創(chuàng)造公平環(huán)境的一個重要舉措，全省要做好擴大覆蓋面的工作，打好基礎(chǔ)，充實人員，提供必要的經(jīng)費。’2006年，習(xí)近平在余杭區(qū)調(diào)研‘法治浙江’建設(shè)時再次強調(diào)：‘各地要高度重視法律援助工作，加快建設(shè)農(nóng)村法律援助體系，健全機構(gòu)，組織隊伍，規(guī)范操作。并通過政府和社會捐助等多種渠道，建立法律援助經(jīng)費保障機制，確保讓每一位群眾遇到矛盾時先去調(diào)解，調(diào)解不成也愿意打官司、懂得打官司、打得起官司，信得了打官司的最終結(jié)果。’”

>>吳宏耀教授 受訪者供圖

核心：從“給予”到“需求”的觀念轉(zhuǎn)變

在安吉縣法律援助中心調(diào)研時，習(xí)近平就法律援助服務(wù)問了五個問題。其中，第三個問題是“針對社會百姓需求，法律援助的社會適應(yīng)度怎么樣？”吳宏耀認(rèn)為，這個問題鮮明地體現(xiàn)了習(xí)近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想。

“在相當(dāng)長一段時間里，甚至現(xiàn)在還有很多人認(rèn)為，法律援助是自上而下的‘饋贈’，因為是免費的嘛。但是，很少有人站在老百姓的立場上自下而上地考量審視法律援助制度的真正意義和內(nèi)在要求。事實上，法律援助制度的發(fā)展需要逐步從管理者、提供者視角（‘我提供了什么樣的免費服務(wù)’）轉(zhuǎn)向需求者視角，認(rèn)真研究‘我們提供的法律援助服務(wù)究竟是不是老百姓真正需要的？’”吳宏耀認(rèn)為，法律援助是一項面向經(jīng)濟困難群眾的法律服務(wù)，因此，必須以老百姓的現(xiàn)實需求為導(dǎo)向，才能真正發(fā)揮其制度功能。

在習(xí)近平總書記高度重視下，完善法律援助制度開始上升為黨和國家的具體改革任務(wù)。2013年11月，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在第九部分“推進法治中國建設(shè)”標(biāo)題下，作為“完善人權(quán)司法保障制度”的具體要求之一，明確提出了“完善法律援助制度”的改革任務(wù)。2014年10月，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在第五部分“增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)”中，進一步指出：“完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權(quán)利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。”

根據(jù)十八屆三中全會、四中全會的要求，2015年5月21日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》。會議再次重申：“法律援助工作是一項重要的民生工程，要把維護人民群眾合法權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，緊緊圍繞人民群眾實際需要，積極提供優(yōu)質(zhì)高效的法律援助服務(wù)，努力讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義。要適應(yīng)困難群眾的民生需求，降低門檻，幫助困難群眾運用法律手段解決基本生產(chǎn)生活方面的問題。要注重發(fā)揮法律援助在人權(quán)司法保障中的作用，加強刑事法律援助工作，保障當(dāng)事人合法權(quán)益。要通過法律援助將涉及困難群體的矛盾糾紛納入法治化軌道解決，有效化解社會矛盾，維護和諧穩(wěn)定。各級黨委和政府要高度重視法律援助工作，不斷提高法律援助工作水平。”

“‘圍繞人民群眾實際需要’‘適應(yīng)民生需求’，需要我們轉(zhuǎn)變觀念，更多地從需求方而不是管理方思考法律援助制度的發(fā)展問題……”吳宏耀敏銳地注意到了上述政策變化。之后，2018年的一次國際法律援助交流活動，再次讓他意識到了必須從“需求”角度重新審視我國法律援助制度的發(fā)展。

2018年5月，越南司法部法律援助局副局長瞿秋英（Cu Thu Anh）帶領(lǐng)越南法律援助考察團來華訪問。在交流中，“喜歡拿統(tǒng)計數(shù)據(jù)說事兒的我們，依‘慣例’，介紹了每年‘援助了多少人，辦了多少件案子’。出乎我們意料的是，對方對這些數(shù)字并不‘感冒’。的確我們?nèi)丝诨鶖?shù)大，隨便拿出個數(shù)字在很多國家眼里，都是很‘嚇人’的。當(dāng)時，瞿副局長提出了這樣一個問題：中國法律援助服務(wù)需求有多大？對方看我們不太理解，繼續(xù)解釋說：‘你們法律援助的需求有多大，現(xiàn)在的法律援助服務(wù)能不能滿足這些需求？’”吳宏耀回憶說。

“剛開始，我們還以為是翻譯把問題翻譯錯了，實在沒搞懂對方說的需求到底是什么意思。不過，事后在我們?nèi)グ布{(diào)研時，才意識到，這不正是習(xí)近平總書記當(dāng)時所關(guān)心的‘法律援助服務(wù)適應(yīng)度如何’問題嗎？”

這件事對吳宏耀等人甚有啟發(fā)：“以往的調(diào)研中，基本未涉及這方面的問題；大家更多關(guān)注的是我們做了哪些工作、提供了哪些服務(wù)、服務(wù)了多少人。可是，一個服務(wù)的供給者倘若只一味地考慮輸出，而不考慮服務(wù)需求者的真實需要，從邏輯上也說不通的。因此，必須轉(zhuǎn)變觀念，通過供給側(cè)改革，緊緊‘圍繞人民群眾的實際需要’，把法律援助服務(wù)開展到人民群眾的心坎里去！”

>>2011年至2018年法律援助大事記主要時間軸 李天琪制圖

傳遞：“以人為本”價值觀

法律援助法納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃后，具體由全國人大監(jiān)察和司法委員會牽頭組織起草，并列入2020年度立法工作計劃初次審議項目。2018年10月，監(jiān)察和司法委員會啟動立法工作，研究制定起草工作實施方案，組織成立起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室和工作專班。

2019年6月，根據(jù)實施方案要求，司法部向監(jiān)察和司法委員會提交草案建議稿后，監(jiān)察和司法委員會將草案建議稿印發(fā)中央編辦、全國人大常委會法工委、國務(wù)院相關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院、全國律協(xié)等有關(guān)單位征求意見。結(jié)合前期立法調(diào)研、會議研究等工作成果，于2019年年底形成了草案征求意見稿初稿，并經(jīng)再次征求有關(guān)單位意見，反復(fù)研究修改，形成了草案征求意見稿。

前后經(jīng)歷三次審議，法律援助法在立法過程中，有哪些顯著的變化，又針對哪些問題產(chǎn)生過較大的爭論呢？

審議過程中，擴大法律援助范圍成為代表委員關(guān)注的重點。草案初審時，有委員表示，雖然（初審稿）現(xiàn)在規(guī)定的范圍，應(yīng)該說是很大的進步，值得肯定。但認(rèn)為還不夠，應(yīng)在立法中，將當(dāng)前按照最高人民法院和司法部統(tǒng)一部署，在全國范圍內(nèi)已試點實行刑事案件律師辯護全覆蓋工作吸納進去，為維護被告人合法權(quán)益提供制度保障，建議再增加：“其他適用普通程序?qū)徖淼囊粚彴讣⒍彴讣凑諏徟斜O(jiān)督程序?qū)徖淼陌讣桓嫒藳]有委托辯護人的，人民法院應(yīng)當(dāng)通知法律援助機構(gòu)指派律師為其提供辯護。”

也有代表提出，宜將單位犯罪、刑事案件的未成年被害人及特殊民事案件未成年當(dāng)事人、勞動保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療等與民生緊密相關(guān)的事項，納入法律援助補充事項。

針對這一問題，吳宏耀有著他的理解：“在立法調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)，2015年中辦、國辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見》以來，很多地方的法律援助范圍都擴大了。因此，一些地方的同志拿到剛通過的法律援助法后，感慨地說，法援法規(guī)定的法定援助事項范圍還沒有他們現(xiàn)在規(guī)定的范圍大。就法律援助的范圍而言，是不是越大越好呢？從人們樸素的正義感來看，免費的國家援助，當(dāng)然越多越好、覆蓋的范圍越大越好。不過，這是一個誤區(qū)！國家立法關(guān)注的是‘適應(yīng)困難群眾的民生需求’，關(guān)心的是與人民群眾生活密切相關(guān)的基本問題；國家立法設(shè)定的是國家標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)的是重點問題、關(guān)鍵需要。至于地方，則可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況，適度放寬法律援助的范圍。法律援助法是最低限度的國家標(biāo)準(zhǔn)，既然寫進立法，就一定要實現(xiàn)，而不能說僅僅北京上海能做到，青海西藏也要能做到才可以。”

因此，吳宏耀對待法律援助適用范圍問題，一直持一種理性謹(jǐn)慎的態(tài)度。他認(rèn)為，作為國家基本公共服務(wù)事項之一，法律援助服務(wù)的范圍不是越大越好；相反，要“量力而行，盡力而為”：在援助范圍的界定上，要量力而行，要“均衡全國各地實踐的能力圈定范圍”；但是，對于法定援助事項，則要盡力而為，“既然寫進了立法，就要盡全力去保障更廣大人民群眾能夠更方便地獲得更高質(zhì)量的法律援助服務(wù)”。

“在基本公共法律服務(wù)建設(shè)中，不是說給的越多越好；經(jīng)濟有上行期也有下行期，法律援助的事項范圍大小，必須要經(jīng)過必要的風(fēng)險評估，將其控制在地方財政承受范圍內(nèi)。”吳宏耀說。

除了援助范圍問題，針對法律援助申請人的經(jīng)濟困難狀況證明問題，也成為起草過程中很大的爭議點。有代表總結(jié)實踐中的證明難題的特點主要有：一是經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)的概念很不明確；二是經(jīng)濟困難標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)苛；三是經(jīng)濟困難審查繁雜、耗費時間，申請人的體驗較差。為了解決這一問題，有人建議一方面堅持采取授權(quán)性規(guī)定，賦權(quán)于各地政府以結(jié)合實際區(qū)別對待；另一方面，對于已經(jīng)持有低收入家庭、社會救濟、救助等貧困證明的，應(yīng)自動視為經(jīng)濟困難，以保障及時提供法律援助。

吳宏耀比較認(rèn)可法律援助法的立法思路：“此次立法，最大的亮點之一就是降低了申請人獲得法律援助的難度。在申請程序上，公民申請法律援助從原來的‘證明審查制’變?yōu)椤f明核查制’，是從方便群眾作出的立法設(shè)計。從‘證’到‘說’，從‘審’到‘核’，兩字變化的背后體現(xiàn)出極大的便民性。前來申請法律援助的老百姓往往是缺乏法律知識、最需要予以保護的一類群體，如果還要讓他們拿這個證明拿那個材料，表面上看是嚴(yán)格執(zhí)法、態(tài)度嚴(yán)謹(jǐn)，究其實，卻背離法律援助服務(wù)的‘初心’。”

“降低老百姓獲得法律援助的難度，口頭或書面如實說明自己的經(jīng)濟狀況即可，法援機構(gòu)工作人員再履行核實之職，核查也要建立在信任的基礎(chǔ)上。通過信息共享系統(tǒng)核查不到、通過其他核查途徑核查成本太大怎么辦？立法規(guī)定，讓老百姓自己寫個承諾予以保證就行。有人擔(dān)心，這樣規(guī)定可能會讓人鉆立法的空子。其實，法律就申請人規(guī)定了很嚴(yán)厲的法律責(zé)任。如果申請人說謊或以欺騙的方式騙取法律援助，立法規(guī)定了行政罰款等相應(yīng)法律責(zé)任。整體而言，立法簡化了申請程序和要求，極大地方便了法律援助的獲得。”

不論是擴大法律援助范圍，還是降低證明難度，在吳宏耀看來，其實都是立法背后“以人為本”“以人民為中心”的思想在推動。

正如全國人大監(jiān)察和司法委員會副主任委員張?zhí)K軍在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上所作的法援法（草案）說明，法律援助工作是體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，切實維護人民群眾合法權(quán)益的一項重要民生工程。

“理解一部立法，必須首先理解它的政治意義和法治意義。法律援助法的政治意義在于以人民為中心，這也是我們社會主義法律制度與西方法律制度最大的不同。共享發(fā)展理念，不僅僅是經(jīng)濟層面，還包括法治領(lǐng)域，法治的發(fā)展要惠及每一個人。在現(xiàn)代法治社會，一個完備的法律服務(wù)體系，必然要求構(gòu)建完備的法律援助制度。我們經(jīng)常講木桶理論，法律援助就像木桶的那塊短板，短板提高了，法治成果才能惠及更多的民眾。”

法律援助法的具體條文，蘊含并傳遞了這種“以人民為中心”的法律價值觀。

草案初審時，陳國民、呂世明等委員紛紛指出，出于尊重，應(yīng)將草案中“盲、聾、啞”表述修改為“視力、聽力、言語殘疾”；并指出，“精神病人”表述的不妥。這一觀點被二次審議稿所采納。

在吳宏耀看來，此次立法弘揚了一種立法價值導(dǎo)向：“透過法律援助立法，我們能清晰地感知到國家、社會在鼓勵什么、提倡什么，它代表的是一種導(dǎo)向性的社會價值觀。英烈問題、見義勇為問題，這些案件在法律援助服務(wù)總量中所占比例很小，但是，立法將此類援助事項規(guī)定為不需要進行經(jīng)濟困難審查的事項，體現(xiàn)的是重視、是價值導(dǎo)向。同時，立法也通過相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)了要反對什么、禁止什么。比如家暴問題。這些案件一旦發(fā)生了，家庭暴力的受害人前來申請法律援助，不受經(jīng)濟困難條件的限制，來一件辦一件。對于這些援助事項，立法不要求申請人必須符合經(jīng)濟困難條件，就是當(dāng)事人開著寶馬車來，也要給他辦，而且還要辦好、配置優(yōu)質(zhì)的律師資源。法律援助服務(wù)要引導(dǎo)社會正能量，這是我們立法的一大創(chuàng)新。”

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”這句話在法律援助法公布實施之后，立法的十足誠意有沒有讓你讀出什么新意？這項惠及廣大人民群眾的民生工程今后將如何更好地開展，相信大家同記者一樣，充滿期待……