非銀行支付機構 收單業務監管難點及建議

任麗麗

自 2010 年非銀行支付機構準入監管政策實施以來，全國共271家非金融機構依申請獲取《支付業務許可證》，成為支付機構。準入監管政策的實施，有效推動了支付服務市場的規范發展，切實維護了消費者的合法權益。但近年來，支付機構收單業務快速發展，業務創新層出不窮，違規問題頻發，中國人民銀行不斷加大監管力度，但在監管中發現由于監管政策不完善、本地化經營管理不到位及中小支付機構面臨生存危機等問題，導致在源頭治理、屬地監管及規范整治方面存在難點，亟待規范。

支付機構收單業務現狀

支付機構收單業務不斷完善。截至2021年4月末，全國現有存量支付機構231家，其中從事銀行卡收單業務的支付機構61家、從事網絡支付業務的支付機構112家，同時從事銀行卡收單和網絡支付業務支付機構132家。以山西省為例，從事銀行卡收單業務的法人和分公司共37家，占轄內支付機構總量的88.1%。在支付機構收單業務快速發展的同時，中國人民銀行先后頒布了《非金融機構支付服務管理辦法》《銀行卡收單業務管理辦法》《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》等一系列監管制度。2021年又頒布《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》，向社會廣泛征求意見，不斷對支付機構收單業務進行規范。但總體來看，目前還存在監管制度不完善、執行不到位等問題，部分支付機構以“創新”之名行“逃避監管”之實，給支付市場帶來潛在風險。

支付機構收單業務監管難點

監管政策不完善，源頭治理難。一是支付機構分公司監管政策不完善。《非金融機構支付服務管理辦法》及其實施細則規定了支付機構分公司從事支付業務的應當到所在地中國人民銀行分支機構備案的原則性要求，并未對支付機構分公司組織架構、人員配備、管理職責等作出明確規定，實踐中執行標準不一。多數支付機構分公司人員與場所配備不足，個別支付機構甚至設立無經營場所和固定工作人員的“空殼”分公司，難以滿足本地業務發展需要，一定程度上為電信詐騙、套現等非法活動提供了可乘之機。

二是手續費率不統一。“96價改”在標準價格商戶之外，仍保留了公益類、優惠類和特殊計費類等非標準價格商戶。《條碼支付業務規范》規定，條碼支付業務應參照銀行卡刷卡手續費定價標準科學合理定價。但目前條碼收單費率市場價一般在0.2%～0.38%間，低于銀行卡收單費率（借記卡一般為0.39%～0.5%、18～20元封頂，信用卡一般為0.55%～0.6%）。手續費率不統一，為支付機構套利提供了空間，如市場上通過套用非標準價格類商戶現象屢禁不止，嚴重破壞行業發展秩序。

三是受理終端監管政策不完善。根據《中國人民銀行關于規范支付創新業務的通知》規定，收單機構應自主完成受理終端采購。但相關制度并未明確禁止支付機構出售或變相出售受理終端。實踐中，部分支付機構將受理終端機具采購成本轉嫁給外包服務機構，由外包服務機構向支付機構總公司采購并通過銷售、收取押金等方式向商戶推廣，將本應是“支付工具”的受理終端變成了“商品”，而外包服務機構片面追求利益最大化，推廣過程中存在假冒銀行工作人員、虛假承諾或宣傳等現象，導致涉及受理終端的押金或費用糾紛投訴等問題突出，而處理相關投訴時，多需分公司協調總公司和有關外包服務機構處理，影響處理時效。

本地化經營管理不到位，屬地監管難。根據規定，收單機構應當對實體特約商戶收單業務進行本地化經營和管理。而實踐中，支付機構分公司在商戶審核、受理協議簽訂、商戶檔案管理和外包業務等方面不同程度集中由總公司管理，未按要求落實本地化經營和管理規定，嚴重影響屬地中國人民銀行履行監管職責。據調查，山西省內多數分公司商戶審核、受理協議簽訂和商戶檔案管理等存在全部或部分由總公司負責的情形，商戶審核、受理協議簽訂由總公司負責，不但會影響商戶實名制規定的落實，而且發生違規問題時，屬地中國人民銀行難以對支付機構總公司違規行為進行處罰，只能移送其所在地方中國人民銀行。商戶檔案由總公司管理，存在調取時間長，真實性、完整性難保證，且影響監管效率。此外，目前多數支付機構為迅速擴大市場規模，通常采用“投入少、產出快”的外包模式展業，在外包服務機構及其拓展的商戶均由總公司管理情形下，導致屬地中國人民銀行掌握或調取相關商戶信息難，易形成監管真空。

中小支付機構面臨生存危機，合規展業難。近年來，隨著備付金100%的集中繳存和斷直連的完成，支付機構的利潤空間進一步被收窄。同時，在行業持續強監管的背景下，大型支付機構的固有優勢越來越明顯，中小型支付機構則面臨生存危機。

部分中小型支付機構為生存發展獲利，通過拓展虛假套現商戶，套用非標類商戶、違規設置收單結算賬戶等增加市場占有率和交易額，通過精減分公司人員與場所、主要采取外包模式展業，縮減商戶巡檢、維護等日常管理成本，轉嫁終端機具采購成本等壓縮經營管理成本，在外包模式下，外包服務機構缺乏監管約束和合規意識，從業人員魚龍混雜，為了利益，無底限地突破監管規則，如大量拓展虛假商戶、層層轉包等，山西省內從事收單業務的支付機構中采取外包模式展業的支付機構29家，占比80.56%。同時，部分支付機構反映，如果嚴格執行相關制度，將會流失商戶，可見合規經營與生存發展已成不可調和之矛盾。

監管建議

完善監管政策，加強根源治理。一是完善分公司監管政策。建議在《非銀行支付機構條例》中明確支付機構設立分公司應具備的條件。同時，配套制定《支付機構分公司管理辦法》，細化分公司管理職責、組織機構設置、經營場所和人員配備等事項，切實從源頭上治理支付機構分公司管理“缺位”問題。

二是統一銀行卡收單和條碼收單業務手續費標準，取消銀行卡收單優惠類等非標準價格商戶，避免惡性競爭擾亂市場。

三是完善終端機具監管政策。明確禁止支付機構出售或變相出售受理終端機具，嚴禁外包服務機構采購、銷售或變相銷售終端機具，加大終端機具管理力度。

強化本地化管理，夯實屬地監管。支付機構收單業務本地化管理規定落實不到位，不但影響屬地中國人民銀行履行監管職責，同時也加大了支付機構總公司所在地方中國人民銀行的監管工作量。建議責令支付機構總公司嚴格落實本地化經營管理規定，并進一步明確規定支付機構分公司應承擔本地特約商戶資質審核、受理協議簽訂、商戶檔案和外包業務管理等職責，強化支付機構分公司管理職責。同時，支付機構總公司與分公司所在地方中國人民銀行要緊密協作，有效解決屬地中國人民銀行履職難點，提高監管效率和水平。

優化政策措施，破解發展難題。研究解決中小支付機構生存發展難問題，引導持有網絡支付業務牌照的中小支付機構與大型互聯網企業進行合作，依托平臺經濟實現可持續發展。同時，持續鼓勵支付機構兼并重組、減量提質、有序退出，緩解市場競爭壓力，有效解決中小支付機構發展難問題，推動支付服務市場合規有序發展。

作者供職于中國人民銀行太原中心支行

責任編輯：葛辛晶