權(quán)力博弈視閾下的村居多元主體治理研究

□段 明

（順德職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東 佛山 528000）

多元主體的村居治理格局是村居實(shí)現(xiàn)“善治”的基本路徑，是公共治理理論之于基層的表現(xiàn)形式，村居治理主體從單一走向多元，實(shí)際上是村居治理權(quán)力配置的統(tǒng)一到分化與多元。多元主體的村居治理格局實(shí)際上就是村居治理權(quán)力的多元，但是村居治理權(quán)力的多元必然導(dǎo)致村居治理權(quán)力分化，這種權(quán)力分化必然影響村居治理的秩序。因此，要構(gòu)建多元主體的村居治理格局，構(gòu)建現(xiàn)代村居治理體系，就必須充分了解村居治理權(quán)力類型、結(jié)構(gòu)、形態(tài)以及權(quán)力之間博弈的方式，將分化的權(quán)力統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過村居黨組織振興實(shí)現(xiàn)權(quán)力統(tǒng)一，將黨對(duì)村居治理權(quán)力的統(tǒng)一與多元主體的參與及多元主體的利益訴求結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)新的、有序的多元村居治理格局。

1 村居治理與基層治理

現(xiàn)階段，較多學(xué)者通過村民自治發(fā)展“三波段”來解讀中國村民自治的歷史進(jìn)程。徐勇（2014）[1]對(duì)“三波段”作出了詳細(xì)解釋，第一波實(shí)質(zhì)上是表示自然村形式下的村民自治，主要的特點(diǎn)在于自我管理、自我服務(wù)以及自我教育，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行村民自治，通過這種方式，解決了農(nóng)村權(quán)利“真空”問題，并且實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)秩序的重新建立；第二波是基于農(nóng)村自治的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村自治的法治化建設(shè)，如選舉制定、民主管理以及民主監(jiān)督制度等，將民主自治與法治有機(jī)結(jié)合，基本完善了農(nóng)村自治的法治化建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)變；當(dāng)前，村民自治已經(jīng)發(fā)展到了第三波，實(shí)質(zhì)上是將民主與自治進(jìn)行再連接，找回自治的目的。有學(xué)者認(rèn)為徐勇的村民自治理論具備一定的理論意義和實(shí)踐意義，在理論上為研究村民自治提供了理論支撐，在實(shí)踐方面為村民自治發(fā)展提供了新思路與新方向[2]。

1.1 治理的內(nèi)涵

全球治理委員會(huì)對(duì)治理的內(nèi)涵作出如下定義：治理是管理事務(wù)諸多方式的總和，其中既包括公共事務(wù)也包括私人事務(wù)，治理方式上包括個(gè)人管理及機(jī)構(gòu)管理，治理實(shí)際上是調(diào)和相互沖突或不同利益實(shí)現(xiàn)聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程，其既不是一種活動(dòng)，也不是一套規(guī)則，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，該過程并不以控制作為主要基礎(chǔ)，而是私人與公共部門共同協(xié)作的持續(xù)過程[3]。由此能夠看出，治理并不是統(tǒng)治，治理具備更為深刻的內(nèi)涵，二者在本質(zhì)上存在明顯的區(qū)別。

首先，治理更強(qiáng)調(diào)在相應(yīng)范圍內(nèi)通過權(quán)威維持秩序，最終保證公眾需要得到滿足，這里提出的權(quán)威并不局限于政府，治理主體是多元化的，是多個(gè)主體相互間的活動(dòng)。

其次，治理的目的在于通過權(quán)力規(guī)范、控制以及引導(dǎo)不同制度關(guān)系中公民的種種活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

再次，治理是一個(gè)互動(dòng)、合作、協(xié)商的過程，既代表政府的統(tǒng)治過程，同時(shí)涵蓋公共資源管理、公共事務(wù)處理方式以及公共權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)等相關(guān)內(nèi)容。

最后，治理需要社會(huì)自治管理，需要更多社會(huì)力量的參與，通過社會(huì)力量參與促進(jìn)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)步與發(fā)展，這種情況使公共事務(wù)管理中存在的政治性因素較少，民間性因素較多。

1.2 村居治理的內(nèi)涵

村居治理即是治理理論在村居場(chǎng)域的運(yùn)用，同時(shí)蘊(yùn)含著村居自治的特點(diǎn)。

首先，治理主體的多元化。治理主體的多元化是治理理論的首要內(nèi)容，在村居治理中，由于村居資源的多元性特征，對(duì)于村居治理主體而言也具備多元性特征，除了正式的村居自治權(quán)力機(jī)構(gòu)外，村居治理的主體還包括村莊內(nèi)部獲得村民認(rèn)可的權(quán)威組織機(jī)構(gòu)。

其次，權(quán)力配置的多元化。以往在鄉(xiāng)村管理過程中，公共事務(wù)的權(quán)力主體是政府相關(guān)部門，公共權(quán)力呈自上而下單向運(yùn)行，當(dāng)治理理論出現(xiàn)后，這一認(rèn)知得到了一定的改變，權(quán)力配置出現(xiàn)了多元化趨勢(shì)。在這一理論的支撐下，更加強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社會(huì)的私權(quán)力，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)在公共事務(wù)治理環(huán)節(jié)的作用，成為了與國家權(quán)力共同存在的權(quán)力主體。鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)力主體不僅是政府部門，只要獲得村居公眾認(rèn)可，就可以成為鄉(xiāng)村治理的公共權(quán)力的主體，例如各種民間組織、村民個(gè)人。村居治理的權(quán)力配置多元化特征，也表現(xiàn)出了鄉(xiāng)村治理各環(huán)節(jié)對(duì)公共權(quán)力的“權(quán)力依賴”特性，一是因?yàn)閲夷芰τ邢蓿枰獙?quán)力下放到基層社會(huì)中，二是因?yàn)猷l(xiāng)村基層社會(huì)為獲得更高的管理效率，需要得到國家權(quán)力的支持。

再次，村居治理將公共利益作為主要的目標(biāo)導(dǎo)向。對(duì)于鄉(xiāng)村治理而言，其具備較為明確的目標(biāo)，即通過管理鄉(xiāng)村相應(yīng)的公共事務(wù)，從而使鄉(xiāng)村社會(huì)獲得更大化的公共利益。鄉(xiāng)村公共利益需要政府與多方面合作，包括私人機(jī)構(gòu)、民間組織以及村民個(gè)人等[4]。

最后，治理過程的自主化。由于村居治理涉及較多方面的內(nèi)容，因此其治理過程極其復(fù)雜，并且存在不確定性，這些問題又處于基層，鄉(xiāng)村社會(huì)人口較為分散，區(qū)域較廣，政府部門很難做到全部掌控。

1.3 基層治理

基層多元治理格局的4 個(gè)基本特征對(duì)參與治理的主體提出新要求。由于缺少一種機(jī)制使村居治理自然向多元治理格局理性方向發(fā)展，而基層利益主體訴求的多樣性以及權(quán)力博弈無序性，必然無法使多元主體的“善治”成為現(xiàn)實(shí)的可能，相反，村居治理在打破原有的單一制之后，在市場(chǎng)的沖擊下，村居各種權(quán)力必然在一定程度上發(fā)生異化。

2 村居治理的權(quán)力博弈分析

2.1 村居治理的權(quán)力形態(tài)分析

盡管村居治理需要多元主體的參與，存在多元權(quán)力，但是正是權(quán)力之間的不平衡，導(dǎo)致目前的村居治理止步不前。面對(duì)復(fù)雜的權(quán)力交織的局面，有必要對(duì)現(xiàn)行影響村居治理的權(quán)力進(jìn)行分析。通過對(duì)影響村居治理局面的權(quán)力形態(tài)進(jìn)行梳理，認(rèn)識(shí)村居治理現(xiàn)狀是非常有必要的。

第一，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)即中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來源于《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）中的第四條規(guī)定，明確了村基層黨組織對(duì)村居工作的一切領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，即基層黨組織根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》開展實(shí)際工作，領(lǐng)導(dǎo)并支持村民委員會(huì)行使相應(yīng)職權(quán)，支持村民直接行使自身民主權(quán)力、開展自治活動(dòng)。

第二，行政權(quán)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第五條中規(guī)定：“所有人民政府部門，都應(yīng)指導(dǎo)、幫助村民委員會(huì)工作，使其得以順利開展，不可過多干預(yù)，對(duì)于村民自治事項(xiàng)應(yīng)讓村民自行完成。”村民委員會(huì)同時(shí)需要協(xié)助人民政府開展相應(yīng)工作。基層人民政府與村委會(huì)之間是協(xié)助與被協(xié)助、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，不存在命令與服從、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是建制村是國家的基層組織單位，國家法律實(shí)踐上賦予它的行政職能已經(jīng)超過了100 項(xiàng)。村民委員會(huì)實(shí)際上履行一定的行政管理權(quán)，特別是取消農(nóng)業(yè)稅、“村財(cái)鄉(xiāng)管”之后，村民委員會(huì)成員的工資收入均由基層政府承擔(dān)，基層人民政府與村委會(huì)的關(guān)系變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

第三，自治權(quán)。自治權(quán)即農(nóng)村自治組織管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的自治權(quán)，我國《憲法》第十一條規(guī)定，村民委員會(huì)是基層自治性群眾組織，《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，具備自我教育、自我服務(wù)及自我管理能力，并且實(shí)行民主監(jiān)督、民主管理、民主決策及民主選舉。”

第四，村民參與權(quán)。村民的選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)，村民委員會(huì)自治組織，其成員享有相應(yīng)的選舉權(quán)、決策表決權(quán)、管理與監(jiān)督權(quán)。

第五，隱形權(quán)力。指沒有法律法規(guī)規(guī)章明確，但實(shí)際上村居治理中發(fā)揮著影響與作用的權(quán)力，這種權(quán)力可能附加在村委會(huì)的成員上，也可能對(duì)某一村委會(huì)的表決事項(xiàng)起著決定性的影響，包括宗族、鄉(xiāng)約民俗、團(tuán)體以及社團(tuán)力量。

第六，經(jīng)濟(jì)權(quán)。經(jīng)濟(jì)權(quán)即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主管理村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第八條：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。”

2.2 村居治理多元權(quán)力的博弈方式

在全能主義國家“縱向到底，橫向到邊”建構(gòu)的整體性社會(huì)中，在村居治理中的各種權(quán)力目的不同：執(zhí)政黨希望在黨的領(lǐng)導(dǎo)不斷強(qiáng)化下，提升鄉(xiāng)村黨組織的地位；村集體經(jīng)濟(jì)組織目的在于獲得經(jīng)濟(jì)權(quán)；村民希望自身能夠參與到村居治理中；隱形權(quán)力希望獲得更多的話語權(quán)和影響力；政府希望自身在村居治理中具備較大的行政權(quán)；村民委員會(huì)希望具備村居的自治權(quán)。因此，在村居治理中權(quán)力界限的劃分，直接影響村居治理工作的開展，任何一方權(quán)力過于強(qiáng)大，如行政權(quán)過度干預(yù)、隱形權(quán)力過大，都會(huì)造成村居治理的嚴(yán)重失衡，因此分析村居治理中權(quán)力之間博弈，平衡與統(tǒng)籌權(quán)力界限對(duì)于村居治理是有現(xiàn)實(shí)意義的。

2.2.1 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)的博弈

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)的博弈主要體現(xiàn)在村黨支部與村委會(huì)。《村民委員會(huì)組織法》中提出，村委會(huì)具備村居自治權(quán)，可以進(jìn)行自我服務(wù)、自我教育以及自我管理。村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)同樣也來自《村民委員會(huì)組織法》，村黨總支是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，而村委會(huì)則是基層群眾性組織，可以行使自治權(quán)，從兩者基本職權(quán)來看，兩者之間分工是明確的，中國共產(chǎn)黨職責(zé)主要是原則性、方向性、政治性的，村委會(huì)職責(zé)是具體性、事務(wù)性的。然而，由于兩者同時(shí)存在，打破了原有的一元權(quán)力格局，由此產(chǎn)生了“兩委矛盾”，主要表現(xiàn)為強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)而否定自治，或強(qiáng)調(diào)自治而忽視中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這種情況下，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村委會(huì)自治權(quán)之間出現(xiàn)了權(quán)力博弈。

2.2.2 行政權(quán)與自治權(quán)的博弈

基層人民政府與村民委員會(huì)之間的博弈，如上所述在法律上并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)及管理體制需要依賴村委會(huì)完成上級(jí)布置的相關(guān)任務(wù)，僅國家法律確權(quán)由村委會(huì)履行的法定職責(zé)就有100 多項(xiàng)，目前采取“村財(cái)鄉(xiāng)管”，農(nóng)業(yè)稅取消后，村委會(huì)工作人員的工資與績(jī)效均由基層人民政府承擔(dān)，實(shí)際上村委會(huì)自然成為基層人民政府的村委會(huì)，村民的自治權(quán)在一定程度上被削減了。

2.2.3 經(jīng)濟(jì)權(quán)與自治權(quán)的博弈

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)支持村民基于法律法規(guī)下開展各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，發(fā)揮自身職責(zé)，不斷促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還應(yīng)在法律規(guī)定下管理屬于本村的所有財(cái)產(chǎn)。此外，還應(yīng)支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立行使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，保障相關(guān)主體的合法權(quán)益。但是現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)一般是由黨組織、村委會(huì)管理，基本實(shí)現(xiàn)“兩塊牌子、一套人馬”，集體經(jīng)濟(jì)管理體制再基本構(gòu)成政治、經(jīng)濟(jì)不分離的混合管理體制，影響了村集體經(jīng)濟(jì)組織功能的正常發(fā)揮。另外，我國珠三角地區(qū)由于早期實(shí)行股份合作社改革，農(nóng)村股份合作社已經(jīng)成立獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村股份合作社一旦獨(dú)立與確權(quán)之后，便游離于村民自治體系之外，實(shí)際上成為村居治理中的第三股重要力量，而且目前農(nóng)村股份合作社都基于內(nèi)部的章程進(jìn)行自我管理與調(diào)整，并無對(duì)其進(jìn)行調(diào)整、管理與監(jiān)控的法律與法規(guī)，農(nóng)村股份合作社權(quán)力獨(dú)大、在村居治理中的公共事業(yè)與公共福利均由村委會(huì)與政府承擔(dān)，農(nóng)村股份合作社有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力體系與權(quán)力架構(gòu)，導(dǎo)致村委會(huì)實(shí)質(zhì)上對(duì)農(nóng)村股份合作社的影響甚微，村居集體經(jīng)濟(jì)權(quán)與村民自治權(quán)之間無法形成合力。

2.2.4 村民委員會(huì)自治代理權(quán)與村民自治權(quán)及參與權(quán)的博弈

村委會(huì)的自治代理權(quán)是村民委員代理村民行使自治權(quán)，實(shí)際上在村居自治中，真正的權(quán)力機(jī)構(gòu)是村民，是村民的自治，村民委員會(huì)一經(jīng)選舉產(chǎn)生，就有了法律所賦予的一定權(quán)力，因此存在村民委員會(huì)是否能夠代表村民、代表一部分村民還是大多數(shù)村民等問題。在自主權(quán)的行使過程中，自然存在村委會(huì)權(quán)力與村民權(quán)力的博弈，其表現(xiàn)在選舉、決策、管理、監(jiān)督等方面。

2.2.5 隱形權(quán)力對(duì)于村居治理的影響

隱形權(quán)力指一些不能夠顯性的權(quán)力，主要是宗族勢(shì)力及黑惡勢(shì)力對(duì)村居治理的影響。近年來，盡管賄選、黑社會(huì)主持選舉現(xiàn)象得到了較好的遏制，但是不可否認(rèn)其依然在影響村居治理的權(quán)力格局。

3 執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的新多元主體治理格局發(fā)展路徑

在村居治理中，盡管強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，以及多元權(quán)力的介入，但是權(quán)力多元必然導(dǎo)致權(quán)力分化，權(quán)力之間的平衡和界限劃分使得劃分十分重要。權(quán)力之間界限如何劃分、如何平衡是村居權(quán)力紛爭(zhēng)中應(yīng)該確定的問題。在尋求權(quán)力平衡的過程中，需要不斷提升村民自治中執(zhí)政黨的地位，在國家對(duì)鄉(xiāng)村治理的良好基礎(chǔ)下，吸納并不斷整合村民自治。簡(jiǎn)單而言，就是在國家治理體系中加入村民自治，實(shí)現(xiàn)兩者的有機(jī)結(jié)合，最終達(dá)到“三元統(tǒng)一”的目的，在村民自治參與性、國家治理有效性以及執(zhí)政黨權(quán)威性的前提下，體現(xiàn)出村居執(zhí)政過程中中國共產(chǎn)黨的合法性。

4 結(jié)束語

只有有序的多元主體參與的基層治理，才能應(yīng)對(duì)復(fù)雜的村居治理現(xiàn)狀，權(quán)力多元必然導(dǎo)致權(quán)力分化與權(quán)力斗爭(zhēng)，這也是村居治理難的主要根源之一。因此將堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，凸顯權(quán)力的相對(duì)統(tǒng)一性，綜合其他主體的參與治理、維護(hù)自身利益的積極性，方能實(shí)現(xiàn)真正有效的多元主體基層治理格局。

解決好“三農(nóng)”問題，根本在于深化改革，走中國特色現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)道路。要給農(nóng)業(yè)插上科技的翅膀，加快構(gòu)建適應(yīng)高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的技術(shù)體系。

——習(xí)近平