我國當前土地補償費的合理性探究

□孟春妍

（南京農業大學公共管理學院 江蘇 南京 210095）

土地補償費是土地征收工作中的熱點問題之一。目前，有關土地補償費的矛盾越來越多。新的土地管理法將原有的年產值計算方式更改為區片綜合地價的方式計算土地補償費，說明我國土地補償費的相關政策在不斷進步和完善。但當前土地補償費存在哪些問題，這些問題的本質是什么，如何解決這些問題，土地補償費未來的發展方向如何，依然需要深入思考。對土地補償費實質內涵、當前存在的問題及未來的發展方向等相關內容展開討論。

1 土地補償費的實質及內涵

要想探討當前我國土地補償費的合理與否，首先要探究土地補償費的實質及其內涵。在土地私有制的基礎上，土地補償費的本質是對被征收人失去權利的補償，補償的是被征收人失去的土地所有權。我國的農村土地屬于集體所有，其主要的使用方式是土地承包制度。

目前我國對土地三權分置進行了深入研究，與土地補償費對應的不僅是土地所有權喪失的賠償，其內涵還應當包括土地承包經營權的補償[1]。

2 我國土地補償費存在的問題

在土地補償費的分配問題中，包含兩種不同的分配關系，其中一種是土地補償費在農村集體與農戶個體之間的分配關系，另外一種是農村集體經濟組織內部不同農戶個體之間的分配關系。這兩類分配關系目前都存在亟待解決的問題。

2.1 農村集體經濟組織與農戶之間的分配問題

當前，我國被征地農戶獲得補償費用的流程如下：村集體先收到撥付的土地補償費，然后按照公平公正的原則，將其分配給被征地的農戶，各個省份的具體分配比例不盡相同，但大多遵循農戶占比70%～80%、村集體自留20%～30%的發放比例[2]。由于農村地區的土地產權主體存在虛位問題，農戶自身缺乏行使集體所有權的內在動機，因此無法保證本應獲得大多數補償的集體農戶能夠及時得到足額補償。這說明農民是土地補償費的直接獲得者，但是沒有獲得足夠的土地補償費，反而成為了土地資產損失的直接承擔者[3]。

2.2 集體經濟組織內部不同農戶個體間的土地補償費分配問題

當前，政策要求“土地補償費主要用于被征地農戶”，但各地在實踐中并未完全遵守此原則。有學者認為，土地補償費背后隱含的鄉村分配秩序由村民民主討論形成，遵循民間規范，而政府政策往往考慮的是我國當下面臨的政治、經濟、社會問題，導致國家政策與具體執行情況不匹配。

也就是說，在土地補償費分配問題上，農戶行為邏輯和政府制定的目標之間存在明顯的分歧和背離。這種不匹配表現出的“地方性”與“規則不確定性”很容易在村集體組織中形成“多數人的暴政”，從而使一些少數群體的正當權益遭受侵害。

在土地補償費的實踐過程中，這些“少數人”多為外嫁女、入贅婿、超生人口等，這類群體的集體組織成員資格難以界定，因此這部分群體的土地補償費分配過程矛盾重重[4]。

從法律的角度來說，這些群體與其他農戶都屬于集體經濟組織的成員，理應在分配土地補償費時享有同等的補償份額，但許多常住農戶可能會對這類少數群體參與補償分配而感到不滿，他們認為這部分人群在承包地三十年不動的背景下沒有享有土地的使用權，同時這部分人群在農村建設中的貢獻也較少。如果通過村民大會對土地補償費用的發放進行民主表決，其他村民可能會反對這部分村民參與分配。在很多土地補償費的糾紛案件中，都存在常住農戶與少數群體之間的矛盾[5]。

2.3 土地補償費的補償標準問題

舊土地管理法規定的補償標準為被征用前3 年平均產值的6～10 倍，這種以農地產值倍數的方式計算出的補償費用并沒有體現出土地的潛在收益以及其完整的利用價值，同時沒有考慮到農產品價格扭曲以及物價上漲等因素的影響。可以說，土地管理法的這一補償標準脫離了土地的價值。

同時，在作物品種以及物價的影響下，人們不能準確判斷前3 年的平均產值，而且前3 年的用途并不一定是該農地的最佳用途，如果當前用途的經濟效益很低，那么計算出的補償標準勢必不合理。

王小映等（2006）[6]通過數據分析發現，無論與農民的生產生活保障要求相比，還是與土地供應的市場價格和土地增值相比，舊的征地補償標準都顯得很低，這很容易導致失地農民的生產生活陷入困境，給地方政府獲取土地增值收益留下了很大空間，形成了地方政府盲目擴張建設用地的利益激勵。

新的土地管理法規定，采用片區綜合地價的方式確定土地補償費的數額。但就過往試點及實踐情況來看，不論是采用年產值的方法，還是區片綜合地價的方法，都未考慮地租和地價的因素，缺陷比較明顯[7]。農用地的征地結果是農村集體以及農民永久性地失去了被征用的土地。

在當前的實踐中，土地補償費在用地項目的開發成本中占比較低，并且在整個征地補償支出中交付給農戶的補償費不及該款項的1/2[8]。因此，土地補償費的標準應該由市場決定。近年的理論研究傾向于采用市場價格補償標準。所謂市場價格補償標準，指以被征收財產在公開市場上的交易價格作為判斷正當補償的依據。

3 未來土地補償費的發展方向

盡管新土地管理法規定，未來的土地補償費用由省（自治區、直轄市）通過區片綜合地價的方式來確定，但通過上文的分析可以看出，未來土地補償費的補償方式、補償標準以及補償規范等方面還有很大的發展以及改進空間。根據我國當前土地補償費的發展現狀，總結出以下發展方向[9]。

3.1 明晰土地補償費的分配方式

在現有的土地征收補償分配模式下，無論村委會在參與土地補償費分配的過程中如何決策，都容易引發糾紛。

同時，在土地征收款的議價過程中，使用私人經營土地補償方式，由村委會進行集體決策，缺失了農民這一重要主體，容易出現問題。因此在未來的發展中，是否可以將受到土地征收影響的農戶組成一個團體或選舉代表參與整個補償過程，同時接受以及分配補償款，是需要進一步考慮的問題[10-11]。

3.2 確定土地補償費的補償標準

通過探討土地補償費的現存問題可以看出，土地補償費補償標準存在的問題亟待解決。舊土地管理法的年產值倍數法雖然具有簡單易懂的優點，但僅計算往年產值，不能體現出土地的完整價值，并且會對被征地農戶的權益造成侵害。而新土地管理法規定的區片綜合地價方法也存在著一定缺陷。土地補償費未來的發展方向應該是類似于美國等國家所實施的按照市場價格進行補償的方法，但限于我國目前土地市場不完善，許多與土地有關的政策還在探索過程中，市場并未完全開放，因此遵循市場規則的補償方法暫不可行。

如何在結合我國國情及土地政策發展的基礎之上，逐步完善土地補償費的補償標準，在合理的范圍內保障被征地集體經濟組織及農戶的權益，是未來征地補償標準的研究方向之一。

3.3 完善土地補償費相關法律及制度制定

目前，很多地區都出現了農戶因不滿土地補償費數額而產生的糾紛，這說明當前國家政策與農戶行為之間存在一定分歧。

要想徹底消除這種分歧，應該從法律上進行嚴格限定，明晰各項土地權利邊界，保護各方的正當權益。通過法律與地方實踐經驗相結合的方式，不斷完善相關法律體系。

同時，要建立土地征收補償的救濟、公眾參與、爭議調解、動態監測以及政府管理等程序，使整個征地及補償過程形成完整的體系，從而更好地解決當前土地補償費的相關問題。