鄉村振興視域下農村宅基地退出補償路徑探究

□鮑 輝

（河北農業大學 河北 保定 071000）

宅基地退出是盤活我國農村閑置和低效使用土地、提升我國農村土地管理水平的有效途徑。2021 年中央一號文件指出，要穩慎推進農村宅基地制度改革試點工作。試點工作的關鍵內容之一就是積極探索自愿有償退出農村宅基地的有效途徑。在宅基地退出實踐中，宅基地的退出補償是重要環節，其直接影響宅基地退出效果。與此同時，作為“經濟理性人”的農民在決定是否退出宅基地時，最關心的就是宅基地退出的補償問題。然而，2019 年新修訂的《土地管理法》只指出，允許進城落戶的農民依法自愿退出宅基地，對于退出補償并沒有作出具體解釋。

1 宅基地退出的價值分析

1.1 有利于村莊規劃建設

近年來，我國農村人口逐漸向城鎮轉移，2021 年8 月31 日國務院新聞辦公室召開“努力實現全體人民住有所居”新聞發布會，指出2020 年中國常住人口城鎮化率已達到63.89%[1]。1990—2020 年城鎮化率由原來的26.44%上升到63.89%，平均每年增長近1.25%[2]，與之伴隨的是大量農村宅基地和住房閑置問題，出現大量“空心村”。

此外，隨著農村的發展和人口的增加，許多村集體成員需要申請新宅基地建房，使得農村宅基地供需矛盾日益突出，村莊布局不合理。促進宅基地有效退出，可以實現閑置宅基地的再利用。

第一，能夠滿足新一批宅基地的申請需求，為農民修建住房提供用地保障。

第二，可以促進“空心村”的整治進程，優化農村人居環境，改善農村的村容村貌。

第三，可以增加集體建設用地，鼓勵村集體建設小廣場、停車場、綜合服務中心等現代化基礎設施，滿足村莊建設需求。

1.2 有利于打破“三塊地”障礙，促進城鄉土地要素流動

在城鄉發展不斷融合和城鄉建設用地不平衡加劇的背景下，我國農村普遍存在一戶多宅、超標超占、粗放利用等現象，成為城鄉土地要素優化配置的主要障礙。

2015 年中共中央發布了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，其中，宅基地退出是宅基地制度改革的重要組成部分，為打破“三塊地”障礙提供了可能。

低效利用的宅基地有效退出后，經過復墾轉化為耕地有利于保障農業生產所需土地，保證1.2 億hm2耕地紅線不被打破。此外，退出后的宅基地可以轉化為集體建設用地，利用占補平衡和增減掛鉤等相關政策打破“三塊地”之間的阻礙，促進城鄉土地要素的合理流動。

2 宅基地退出補償中存在的困境

2.1 退出補償缺乏系統化設計

系統、合理、明確的退出補償設計是宅基地有效退出的前提。目前，退出補償文件由各個試點地區根據本地區的經濟情況制訂，各個試點地區經濟發展水平不一使退出補償文件內容有所差異，缺乏相對應的規范標準，導致實際的退出補償效果往往差強人意。在農村，農民會在宅基地外延范圍內建設偏房、廚房、圈舍等附屬建筑物以滿足自身需要。在退出補償時，這些附屬建筑物是否在補償范圍內存在較大爭議[3]。

另外，超標超占的宅基地是否按照統一的標準給予補償、非本集體經濟組織的成員以合法方式取得宅基地的能否獲得補償等問題在補償文件中并不明確。以上內容與地區經濟發展水平并無關系，由于缺失統一規范性文件，各個試點地區對以上共性問題采取的認定標準不一致，嚴重影響村民退出宅基地的意愿，進而阻礙宅基地退出工作的有序進行。

2.2 農民合法權益沒有得到切實維護

眾所周知，農民是宅基地的實際使用者，也是宅基地退出補償的主體。在宅基地退出實踐中，其依法享有知情權、參與權、監督權等法定權。通過調查發現，宅基地退出的實踐過程中，政策宣傳、信息調查、退出公示等是各個試點地區退出補償工作采取的主要措施，大多由政府自上而下層層遞進。這就使得處于底層的農民較為被動，無法切實參與到宅基地退出補償中與自己權益息息相關的環節，無法及時獲取退出補償信息。

2.3 退出實踐中補償方式單一

隨著宅基地制度改革不斷推進，學者們對于宅基地退出補償方式進行了探討。羅偉玲和劉禹麒[4]認為可以根據農民退出的宅基地面積給予一次性現金補償，其他補償可以通過房屋產權置換等方式給予。從滿足農民合理需求的角度出發，程春麗[5]認為農戶自愿有償退出所占宅基地后應該得到現金或者實物補償。張林山、孔冬菊[6-7]則認為應創新退出補償方式，根據農民與集體經濟組織的平等協商，給予農民貨幣、住房安置、養老、社會保障、就業等補償。

縱觀各個試點地區的補償方式，大多直接采用貨幣補償或者“貨幣補償+置換房安置”的方式激勵農民退出宅基地。

從農民角度出發，宅基地退出不僅面臨著居住場所變更、生活方式變化等肉眼可見的問題，還面臨著以后生活成本增加以及教育、醫療、就業、養老是否能夠得到保障等問題。

通過簡單的貨幣補償或“貨幣補償+置換房安置”方式補償農民退出宅基地的損失，并不能滿足其實際需要。即便有些試點地區提出職業技能培訓、創新養老等補償方式，但農民的實際參與度較低，并不能形成可復制、可利用的退出補償方式。

2.4 宅基地退出補償資金不足

在宅基地退出過程中，影響退出效果的關鍵是退出補償資金[8]。就各個試點地區來看，如若試點地方政府財政不對退出補償資金加以支持，退出工作將難以有序平穩進行。以寧夏平羅為例，村集體具體負責宅基地退出工作的各項事宜，地方政府因村集體資金受限允許其周轉資金，但退出補償仍不盡人意，依舊依賴于政府財政的支持[9]。

通過政府財政推進宅基地退出補償，不僅無法激發農民退出宅基地的意愿，還將面臨補償資金短缺的困境。發達地區這一現象可能并不凸顯，但對于經濟欠發達的中西部地區仍是值得深思的問題。此外，市場經濟穩步發展，土地的價值逐漸凸顯，退出補償需要大量的資金運轉，加之宅基地退出后土地不能立即變現，長此以往收支無法保持平衡，會導致地方財政不堪重負，宅基地退出進程受阻。

3 完善宅基地退出補償的路徑探究

3.1 完善相關制度與法律法規

在鄉村振興戰略和宅基地制度改革持續推進背景下，國家積極探索閑置宅基地自愿有償退出，但現行法律法規及相關制度對退出補償并沒有明確規定。各個試點地區在根據實際情況制訂退出補償方式的同時，也應在共性問題上達到車軌同文，為后續的宅基地制度改革工作奠定基礎。

第一，關于退出補償范圍的認定。對于未超標準占用的宅基地和在其之上建設的房屋退出時給予補償無可置疑，而對于超出標準部分以及宅基地外延部分建設的生活附屬設施是否給予補償、以何種標準加以補償都應做出明確規定。

第二，關于非本集體經濟組織成員以合法方式取得的宅基地如何補償也應加以界定。

第三，在宅基地所有權、資格權和使用權三權分置背景下，國家應制定相關的法律法規以及制度，對于退出宅基地農民的宅基地資格權和宅基地使用權如何處置應加以明確，避免在退出過程中損害農民的合法權益。

3.2 切實維護農民合法權益

從各試點的成功經驗可以看出，只有維護農民切身權益，尊重農民意愿，反映農民需求，宅基地才能夠有序、有效退出。其中，建立農民利益表達與參與機制最為關鍵。

第一，要尊重農民意愿，確保農民了解宅基地退出補償的相關政策與各個環節，了解其內心真實意愿，不得強迫其退出宅基地。

第二，讓農民參與制訂退出補償方案，認真聽取農民合理訴求，平等協商。

第三，重視退出補償的公開透明性與監督工作。補償程序中應保證宅基地信息數據的準確有效，同時對補償范圍、標準、金額、方式等信息加以公示，方便農民監督核查。

第四，村、鄉鎮、市三級應成立專班，落實法律監督、民主監督、紀律監督和工作監督，切實讓農民從改革中受益[10]。

3.3 建構多元化的宅基地退出補償方式

退出宅基地不僅會影響農民使用宅基地，而且還會影響農民的生產生活，所以進行補償時不能局限于簡單的貨幣補償或住房安置，也應注重農民退出宅基地后生產、生活和身份的變化，制訂多元化的退出補償方式。

第一，對于長期在外務工但退出宅基地后仍有意愿居住農村的農民，應保留其宅基地資格權，保證其能夠申請到新的宅基地用于修建新房；對于確定不返回農村居住的農民，除給予相應的資金補償外，還要對其城鎮購房加以保障，確保其享有城鎮居民的同等社會保障。

第二，根據是否擁有穩定住房對農民進行分類。對于退出宅基地后擁有穩定住所的農民，應給予一次性的貨幣補償；對于并不具有穩定住所的農民，應確保其擁有穩定住房，同時進行貨幣補償。

第三，根據生活狀況的不同加以分類補償。對于就業不穩定的農民，應為其提供就業幫助；對于缺少養老幫助的農民，應規劃好其后續的養老工作。

3.4 積極探索退出補償資金路徑

宅基地退出中，退出補償是關鍵所在，補償資金是宅基地退出的基本保障與前提。宅基地退出補償實踐中，補償資金的意義重大，拓寬補償資金籌措路徑至關重要。

國家方面，可以設置宅基地制度改革專項資金，支持宅基地退出補償工作，在保障退出補償資金的同時，減輕地方財政的壓力。

地方政府方面，可以運用增減掛鉤、占補平衡等相關政策引入社會資本，打破“三塊地”之間的阻礙，為宅基地退出補償資金注入社會力量。此外，地方政府還可以將人居環境改造等專項資金與補償資金掛鉤，多元化利用資金。

村集體方面，應加強退出宅基地的盤活利用。將集中連片的宅基地復墾為耕地，通過土地承包以農場化方式經營該地塊，以農場經營者繳納的費用反補退出補償資金。積極發展手工制造業、特色農業產業、旅游業等，探索宅基地入股，將此經營收益作為補償資金。

4 結束語

鄉村振興戰略的目的是激發農村發展活力，增強農村吸引力，構建新時代農村可持續發展機制。在深化宅基地制度改革的背景下，宅基地有償退出仍是今后試點改革的重點內容，退出補償作為宅基地退出過程中重要的環節更應被加以重視。雖然各個試點地區都進行了積極探索，取得了不錯的成果，為宅基地制度改革提供了借鑒，但退出補償仍處在初期探索階段，各個方面亟待完善。

應對補償實踐中共性問題加以科學合理的明確，在平等協商的基礎上尊重農民意愿與其主體地位，健全退出補償機制，實現宅基地的有效退出，進一步優化土地資源配置，促進土地節約利用，為城鄉統籌發展和鄉村振興提供用地保障。