工商資本下鄉“非糧化”“非農化”的原因及解決路徑研究

□王小燕，杜金向

（天津財經大學金融學院 天津 300000）

1 工商資本下鄉的動因

1.1 國家出臺政策支持工商資本下鄉

近年來，國家出臺多項政策鼓勵工商資本下鄉，以此促進農村經濟發展、農業增產、農民增收，實現一二三產業融合發展。各級地方政府積極推動工商資本進入農業，把發展農業規模化經營作為工商資本下鄉的重要目標。歷年出臺的中央一號文件中多次倡導工商資本下鄉，鼓勵“城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”、引導“工商資本參與鄉村振興投身鄉村建設”、要求“完善‘農戶+公司’利益聯結機制”，促進農民增收。針對工商資本下鄉，還出臺了落實和完善融資貸款、配套設施建設補助、稅費減免等扶持政策，各種強農惠農政策的出臺，都為現代農業的發展營造了良好的氛圍[1]。

1.2 工商資本逐利的本性

目前二三產業的發展已相對飽和，形成了激烈的競爭格局，且部分行業存在一定的進入壁壘。農業作為具有發展潛力和相對安全的產業，正釋放出巨大的增長潛力。因此一些資金相對過剩、尋求新的利潤增長點、要擴大企業發展空間的工商資本選擇進入現代農業作為其新的發展領域。隨著我國經濟快速增長，市場對于優質、安全、方便的農產品需求旺盛，只要能生產出好的產品、創造出好的品牌，符合消費者的需求，就會有較豐厚和穩定的收益回報。工商資本本身就是逐利的，農業又蘊藏著巨大的獲利空間，其進駐農業也成為一種必然[2]。

1.3 農業生產具有規模經營優勢

進駐農業的工商資本大多是一些資金實力雄厚的企業，與一般農戶相比，它們從事農業生產具有規模上的優勢。一是可以將農戶分散的土地承租并連成一片，實現大規模經營，充分發揮各生產要素的能力，降低單位生產成本。二是工商資本增加物資技術投入的能力強，可以發展設施農業，產出效率高。三是借鑒工商企業的生產管理經驗，合理安排種養種類，精種細養，注重投入產出效果。四是利用熟知市場的優勢，開拓多元化銷售渠道，將精品高價位銷售與大眾化產品低價位銷售相結合，提高收益水平。

2 工商資本下鄉“非糧化”“非農化”的原因

2.1 地方政府放松資本下鄉審核力度

國家新時期農業發展的重要目標是推進農業規模化經營、促進農業生產進步，這一目標也成為各基層政府需完成的重要任務。要實現規模化經營，加快土地流轉速度、增加土地流轉面積尤為重要，而工商資本相較于農戶更有能力促進農業朝著規模化、集約化方向發展，因此地方政府推動工商資本下鄉參與土地流轉也成為其作出成績、拉動轄區經濟增長的一種捷徑。在工商資本下鄉的前期，地方政府對其準備興辦的項目審核不夠嚴格，導致了部分工商資本在下鄉后未按照規定隨意改變土地用途[3]。

2.2 糧食生產比較效益偏低

工商資本下鄉絕大多數追求的是經濟效益，糧食生產的收益顯著低于其他經濟作物收入。一方面，受作物單價的影響，種植糧食與種植蔬菜、瓜果、樹木、花卉、藥材等相比，收入明顯偏低。以水稻和蔬菜為例，一般種植蔬菜的單產凈收入是種植水稻的4 倍左右，在利潤的推動下，促使工商資本選擇能夠實現資本快速增值的方式。另一方面，生產價值較高的蔬菜瓜果產品，如辣椒、西紅柿、甜瓜等，其采用溫室大棚種植，蔬菜上市時間早，甚至反季節上市，可提高收益。

2.3 工商資本下鄉的成本攀升，勢必追求高利潤產業

工商資本在下鄉中需承擔3 種成本，分別是租賃土地成本、勞動力成本及融資成本。

第一，租賃土地成本。工商資本進入種植業實現規模化經營必須連片承包土地，要獲得連片土地的經營權，工商資本就必須支付高額租金給不愿轉讓土地經營權的農戶，有些租金甚至高達1000 元/667m2。

第二，勞動力成本。工商資本在下鄉初期主要考慮到的是顯性成本，如投入的化肥、種子、農藥、大型機械等，等到資金投下去后，才發現人工成本遠遠超過顯性成本和初始預期，甚至構成農業生產成本的主要部分。

第三，融資成本。工商資本投資農業所需的資金量大，用來租賃土地，購買機械設備、種子和農藥等。因此融資成本也成為制約工商資本下鄉發展的又一瓶頸，一旦出現融資需求，工商資本只能以銀行貸款利率進行借貸。在各種高成本的擠壓下，工商資本也必須選擇能產生更高利潤的產業來抵扣成本，而“非農化”“非糧化”產業方式則能達到這一目標。

3 建議對策

3.1 發揮縣、鄉政府的監管職能

縣、鄉政府在引進工商資本下鄉過程中，應當充當好引路人和監管者的雙重角色，在工商資本下鄉的前期、期間、退出后都應充分發揮好監督的職能。

在工商資本下鄉前期，縣、鄉政府應嚴格執行現行土地管理制度，加大耕地特別是基本農田的保護力度。針對長時間、大面積租賃土地的工商資本下鄉，應綜合評估其資金承受能力、農業經營能力及風險承擔能力。建立風險保障金制度，即在租賃土地前期下鄉工商資本需向村委會繳納1～2 倍的土地租金作為風險保障金，期限以1 年為一個階段。允許下鄉工商資本對保障金進行滾動繳納，對于按照合同約定參與農業生產的下鄉工商資本，風險保障金可以轉到下一個階段；若未按照合同約定進行農業生產，存在毀壞基本農田基礎設施、改變土地用途、破壞耕地等行為，在扣除部分風險保障金后，再補齊下一階段風險保障金。

在工商資本進駐農村期間，縣、鄉政府需嚴格執行土地動態監管制度。不定期對下鄉工商資本的農業生產活動進行監督，審核下鄉工商資本是否有改變土地用途、浪費土地資源、違法違規占用耕地等現象，若有此類現象發生，應及時干預和有效糾正。

在工商資本退出土地流轉后，縣、鄉政府應再次對下鄉工商資本涉農期間的表現進行評估。圍繞土地利用、合同履行等情況，審核其在參與農業生產期間是否存在對耕地造成永久性傷害、難以恢復土地生產等情況，若有此類行為發生，縣、鄉政府應對此類企業予以追究問責。

3.2 完善農業補貼政策

第一，要進一步改革農業補貼政策。將農業補貼增量部分向糧食生產者傾斜，即對于參與土地流轉的土地，原有的農業補貼部分發放給農戶，而在國家所發放的農業補貼增加后，將增加的部分補貼給工商資本，既能讓農戶在出讓土地后獲得補貼，又能讓種植者享受利益補償。

第二，調整完善稻谷、玉米、小麥等糧食作物最低收購價政策。稻谷、玉米、小麥等糧食作物的現行收購單價雖穩定，但價格偏低、獲利空間小，給農業種植者帶來的收益較少。

第三，為保證糧食供給的持續增加，對于產糧大戶應給予地方財政合理補助，增強工商資本種植糧食的信心，促進農業種植規模經營。

3.3 控制工商資本下鄉成本

第一，針對工商資本下鄉中面臨的較高土地成本，地方政府和村委會應發揮監管與中介作用，把土地流轉價格控制在合理的范圍內，以此降低工商資本下鄉中的土地租賃成本。一方面，地方政府在鼓勵工商資本下鄉的同時，更要重視哄抬土地流轉價格的問題。地方政府應以市場監管者的角色去規范土地流轉價格，具體根據土地質量、物價水平、地理位置、產出水平等因素確定。另一方面，基于村委會與農民之間血緣關系和地緣關系的存在，村委會更容易取得農民的信任，同時村委會具有對于本村土地信息掌握更全面、解決糾紛問題更有話語權等獨特優勢，可以通過村委會出面組織召開村民大會，在征集民意的基礎上，最終確定土地租賃價格，并對不愿意出讓土地使用權的農戶進行土地置換。

第二，在農業勞動力成本上升的背景下，實現農業機械對勞動的順利替代是應對勞動力成本上升挑戰的關鍵。農業機械作為發展現代農業的一種重要勞動節約型技術，可以有效控制勞動力成本。政府應加大對農業基礎設施建設的投入和生產機械補貼，降低農業生產成本。

第三，針對工商資本下鄉在融資過程中面臨的借貸成本，農村金融機構應發揮主要職能。農村金融機構應優化對工商資本下鄉的信貸服務，簡化貸款手續，適當放寬貸款條件，創新服務于工商資本項目的金融產品，合理確定對下鄉工商企業的融資利率。在農村土地經營權抵押貸款的試點地區，下鄉工商資本可以充分利用農地抵押貸款政策。這既可以拓寬下鄉工商資本的融資渠道，也有利于工商資本進一步擴大生產規模，提高農業生產力水平。

4 結束語

“非糧化”是一種市場問題，是由市場價值導向產生的行為，只要工商資本不違反相應的政策法規，就不必將其視之如洪水猛獸。“非農化”是一種“政府問題”，改變了土地法中規定的土地用途，因此政府要明確政策，對改變農業用途、違規搞非農建設的情況制定嚴格的懲罰措施，做好監管，確保違法違規者承擔相應責任。