科學事業單位內部控制建設淺析

趙邦華

一、內部控制建設的必要性

（一）適應業務發展需要

近年來，國家和當地政府對科學研究的重視度越來越高，對科研業務和科研經費管理出臺了諸多力度很大的優惠政策。從“放管服”到試行科研經費“包干制”，每一步都是對科研工作重大支持，同時又對依托單位的管理提出了更高要求。上級部門“放權”，依托單位要“接得下，管得住”。科研業務和科研經費管理貫穿于內部控制建設的全過程，如何管得住、管得好，單位內部控制建設至關重要。同時，科學事業單位既承擔著相關科研基礎性研究任務，又承擔著服務當地經濟社會發展應用型研究任務。科學研究的廣度和深度在橫縱向擴展，學科間、產學研等融合在日益增強，科研的綜合性和復雜性是近年來科研工作的重要特征。對科研業務進行有效放權和管理，就要適應業務發展的需要，建立完善一整套適合目前科研業務特性的內部控制體系，實現全面系統有效管理。

（二）防范潛在風險

科學事業單位內部控制主要集中于六大業務類型：預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、國有資產業務管理、建設項目業務管理和合同業務管理。各業務以及業務之間都存在各種風險點，內部控制建設就是通過對制度和流程的規范，防范在各業務類型中存在的風險點，提高單位應對風險能力。六大業務模塊中存在的風險點主要分為兩種類型：一是程序性風險點；二是人為性風險點。程序性風險點在于內部控制本身的不健全不完善，主要體現在流程不規范、部門間管理職責不清晰等，需要完備的內控制度進行控制。人為性風險點是指在有相關內部控制制度而不執行或執行不到位而導致的風險，如人為不合理調整科研經費使用等，防范人為性風險點的舉措主要靠信息化建設和嚴格監督。通過信息化建設，堵住人為風險操作的可能，不留風險的空隙。

（三）提高管理水平

內部控制是單位本身管理的過程，而且是長期的不間斷的管理過程，貫穿于單位管理和業務過程的始終。內部控制建設包括兩個方面內容，內控制度建設和內控執行機制，圍繞六大業務建設適合本單位具體情況的制度和執行機制，將單位的業務管理流程化、程序化、科學化。適應科研單位和科研項目管理的具體特點，建立從科研項目申報到項目實施和課題驗收直至績效評價的閉環管理模式。落實中央和地方關于項目績效評價的要求，科研單位對于科研項目的管理著眼于“兩頭”績效，即績效目標填報和績效評價，建立事前績效設置和事后績效評價機制。這對提高單位管理水平、實現管理全覆蓋有著重要的意義。

二、內部控制建設存在的問題

科學事業單位的主要任務是科研業務，以科研為中心，圍繞工作重心對內部控制存在的問題進行分析。科學事業單位內部控制建設方面主要存在以下幾個突出問題。

（一）制度不夠完善

在科學事業單位中，制度建設是全方位的，主要包括政策落實制度、專項經費管理制度、事前事后績效管理制度等。目前，科學事業單位制度建設不夠完善主要體現在：第一，對上級政策、外部因素、行業信息的落地不夠及時和具體，對于外部制度和政策，沒有及時結合本單位具體情況真正落地，只是將外部制度和政策進行轉發，存在“以文件落實文件”的現象，這對于單位落實上級政策的指導性不強，對于單位業務發展起到的激勵作用不夠；第二，制度廣度不夠，存在著缺少科研業務配套管理制度的情形，對于專項科研經費要有專項配套管理制度，涉及到經濟業務活動六大模塊，都要提出明確的制度規范要求。

（二）信息化程度不高

信息化程度不高主要體現在三個方面，一是經濟業務活動六大模塊業務并未進行信息化全覆蓋，細化到審批流程、業務管理各個步驟，信息化程度未實現全面管理；二是各個業務流程之間并未完全實現互聯互通，對于流程連貫性程序延續性和管理延伸都產生了一定影響，增加了科研管理成本和科研人員負擔；三是專門的科研項目管理信息化建設系統不夠完善，將科研項目全過程管理納入信息化管理體系不夠充分，未能完全在系統中全面體現從科研項目申報直至項目績效評價的全過程。

（三）內部控制執行有效性不足

內部控制建設兩個主要環節是內部控制制度建設和制度執行，其中，制度制定是基礎，制度執行是保障。只有制度沒有執行則是空談，無法有效規避風險。一項制度只有得到有效執行，才能發揮其在相關領域防范風險的作用。在科研項目執行中，科學事業單位中存在著對制度執行不力或者繞開制度的現象，使得制度建設成為“擺設”，管理的程序化和科學性有時并未執行落實，加大了業務處理和管理的風險。

三、內部控制建設應對的方略

通過對科學事業單位業務特點進行針對性分析和內部控制建設的必要性分析，發現其內部控制建設和完善勢在必行，且必須與單位業務特性相契合。在上述分析的基礎上，對單位內部控制建設和執行中存在的問題進行分類梳理，主要存在制度不夠完善、信息化程度不高和內部控制執行有效性不足等問題，據此針對性地提出以下應對方略。

（一）完善制度建設

相比于其他性質的單位，科學事業單位對于制度的敏感性更強。國家宏觀政策調控、中央和地方對科研工作指導意見和激勵制度、科研行業風向乃至于國際環境的變化都會對科研工作產生較大的影響。將上級部門政策應用好、將外部政策細化到本單位科研制度中來，這是科學事業單位亟待解決的問題。將上級和外部的政策、制度、因素在本單位落地，真正有效運用和執行，制定適合本單位內部控制管理制度并考慮時效性可行性，這是內部控制制度建設的方向。此外，擴展內部控制制度建設廣度，圍繞六大業務模塊，完善相應配套制度，使之與業務、科研經費管理相匹配，使得各項業務活動有章可循，有規可依。

（二）提高信息化水平

在管理學領域，信息化的出現對于管理水平提高是史無前例的。“以信息技術代替人”進行流程控制和管理，防范人為因素導致的各種風險。科學事業單位業務涉及領域廣、研究有深度、時效性強，這就對管理提出了很高要求，信息化是應對這一難題的有效手段。將業務和財務深度融合，建設“業務財務一體化”、“財務業務共享平臺”，實現預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、國有資產業務管理、建設項目業務管理、合同業務管理等六大業務模塊的互聯互通，將內部控制管控的關鍵點嵌入各模塊信息系統中，實現互聯互通，使業務處理在各模塊間能自動流轉銜接，實現管理科學化、程序化，有效規避各種風險。

（三）加強監督

應對內部控制執行的有效方式就是監督，這也是內部控制建設的保障措施。第一，單位建立事前事中事后全過程監督程序，對于重要業務和性質特殊金額較大的業務進行全流程監督，將執行風險點防范在萌芽中。第二，建立常態化巡察審計機制，定期進行風險評估，對單位經濟業務活動進行全過程監督和風險點把控。第三，對整改落實情況進行監督。建立問題清單制度，對整改落實情況比照問題清單進行檢查落實，督促規范內部控制執行的有效性，促進流程和程序執行的規范性。第四，完善科研項目績效評價體系。項目績效評價是國家對財政資金管理提出的明確要求，由財政資金支持的科研項目應重點進行績效評價，同時這也是內部控制管理的現實需要。建立科研項目事前和事后績效評價制度，對績效目標設置的合理性和完成情況進行評價控制，有效實現對科研項目閉環管理。