加強全面預算績效管理談

詹國靜

一、背景和意義

全面實施預算績效管理是我國經濟進入高質量發展階段財政預算制度改革的一項重要任務，也是實現政府治理體系和治理能力現代化的重要手段。2018年9月25日，中共中央國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱“意見”)，提出力爭用3到5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。績效預算管理是重效果、講成本、可問責的新型預算管理模式，是建立全面規范、標準科學、約束有力、公開透明預算制度的迫切需要，是加大資金、資產、資源統籌力度，優化財政支出結構和資源配置的重要手段，是提升公共服務質量和水平、提高人民滿意度的重要舉措。

二、全面預算績效管理存在的問題

美國著名經濟學家米爾頓·弗里德曼說過：“花自己的錢辦自己的事，既講節約又講效果；花自己的錢給別人辦事，只講節約不講效果；花別人的錢為自己辦事，只講效果不講節約；花別人的錢為別人辦事，既不講效果又不講節約。”這生動地揭示了預算資金投入與產出之間的因果關系。現階段，預算績效管理中存在的問題具體表現在以下方面。

（一）績效目標設定環節存在眾多問題

一是指標設定不完整不細化，通常缺少效益指標和滿意度指標。二是指標量化程度不夠，多以定性指標為主，定量指標欠缺。三是指標可衡量性不夠，特別是對效益指標很難用有效的方法進行評判。四是指標與項目匹配度不高，常見于指標與項目關聯性不強，指標與資金量不匹配、指標值與實現值出入大等現象。五是指標設置不規范，二級指標分類不正確，指標值是定性結論而非量化值。

（二）績效理念不牢固

日常工作中，“重投入輕管理、重支出輕績效”的意識尚未改變，財務和業務融合遲緩，缺乏政府花錢必講求績效的行動自覺。資金的投入與政府的戰略方針優先方向不一致，與民眾的需求不一致。

（三）績效激勵約束作用不強

績效結果與預算安排和政策調整掛鉤機制尚未健全完善，預算績效管理對優化財政資源配置和提高政府效能的作用沒有充分發揮。

（四）技術支撐能力不足

績效指標和標準體系規范性與合理性欠缺，績效評價方法科學性與公正性有待加強，績效管理信息系統配備能力不均衡，第三方評價機構專業水平程度不一致，以及績效管理人才培養不足等都需要進一步提高。

三、全面實施績效管理的主要任務

一是構建全方位預算績效管理格局，形成政府預算、部門預算、政策和項目預算的全方位績效管理格局。

二是建立全面績效預算管理鏈條，將績效管理深度融入預算編制、執行、監督全過程。

三是完善全覆蓋預算績效管理體系，將績效覆蓋各級政府和所有財政資金延伸至政府投融資活動。

四是健全預算績效管理制度，推動預算績效管理標準科學、程序規范、方法合理、結果可信。

五是硬化預算績效管理約束，明確預算績效管理責任，強化績效管理激勵約束，切實做到花錢必問效、無效必問責。

四、抓好預算績效管理的重點環節

（一）強化預算績效目標設定

績效目標管理是整個預算績效管理的起點、基礎和前提，對預算績效編制、績效目標評審、績效運行監控和績效評價都具有深刻影響。因此，抓好預算編制環節績效目標的設定尤為重要。

1.在設定績效目標時需要把握的方法。一是應對部門職能或對項目功能進行梳理，包括資金性質、預期投入、支出范圍、實施內容、工作任務、受益對象等，明確部門工作職責或項目的功能特性。二是依據部門工作任務或項目功能特性，預計年度內所要達到的總體產出和效果，將其確定為所要實現的總體目標，并以定量和定性結合的方式進行表述。三是對總體目標進行分解，提煉出最能反映總體目標預期程度的關鍵性指標，并將其確定為相應的績效指標。四是通過收集相關基礎數據確定績效標準，并結合年度預算安排或項目預期進展、預計投入等情況，確定績效指標的具體數值。

2.建立績效評估機制，深化事前評估。由財政部門根據部門戰略規劃、事業發展規劃、項目申報理由等內容，通過委托第三方評價的方式，運用科學、合理的評估方法，對項目實施必要性、項目可行性、投入經濟性、績效目標合理性、籌資合規性等方面進行客觀、公正的評價。引入第三方專業機構，發揮專業化水平，提高評價效率和效果。事前績效評估中應具體關注：項目決策是否規范，是否經過充分論證，是否符合政府總體目標及政策導向，是否符合老百姓的實際需求，預算編制是否合理，投入與產出是否對等，績效目標設定是否明確、細化和量化，實施方案是否詳盡，是否對風險進行預判等內容。

（二）加強預算執行環節績效跟蹤監測

1.“意見”提出，對績效目標實現程度和預算執行進度要實行“雙監控”，發現問題要及時糾正，確保績效目標如期保質保量實現。同時建立重大政策項目績效跟蹤機制，對存在嚴重問題的項目，要暫緩或停止撥款，督促及時整改落實。“意見”要求，績效監控要按照全面覆蓋、突出重點、權責對等、約束有力、結果運用、及時糾偏的原則，覆蓋到預算執行中的政府采購、工程招標、監理和驗收、信息公示、資產管理以及會計核算等環節業務，通過完善和建立相關管理制度，明確工作流程和實施細則。同時明確了各級政府和各單位主體責任，項目責任人對項目預算績效結果負責，重大項目實行責任人終身負責。

2.實行全過程績效管理模式必須將成本意識貫穿于預算管理各環節，運用成本效益分析法對公共產品和服務實施全成本管理，科學預測，全面衡量各方投入成本，合理設置預期績效目標和監督考核指標，在預算管理中實現成本定額標準、財政支出標準和公共服務標準相統一。

3.對預算業務進行風險控制，確保預算執行過程中都有績效管理跟蹤。首先，建立預算執行跟蹤制度，定期對比預算執行中績效目標實現情況并進行分析。其次，在預算執行偏離績效目標時要及時糾正，對預算績效指標完成情況實施監控考核，從預算編制、執行到決算，每個環節都要形成分析與考核的良性互動。

4.強化預算績效管理監督。一是加大預算績效責任約束力度，著重突出“花錢必問效、無效必問責”要求。根據預算法有關規定，明確預算單位作為使用財政資金的主體責任。二是加大績效信息公開力度，以政府信息公開為常態，將重大項目政策和項目績效目標績效評價結果依法公開，主動接受社會各界監督，促進預算部門預算績效管理質量的提升。三是積極開展績效管理工作考核，在政府績效考核中納入預算績效考核，通過考核結果通報制度，促進預算績效管理工作的增強。

（三）全面開展決算環節績效評價

預算執行結束后，預算部門可以借助外力，引進利用第三方專業機構參與機構預算績效管理，借助完善的專家咨詢與評審機制，通過對預算資金產出和結果的梳理，對績效目標實現程度進行判定，從制度措施、項目管理、資金使用等多維度進行績效分析，指出存在問題，提出意見和建議，為部門改進內部控制方法，提升績效管理水平提供技術支持。通過決算公開績效報告的方式，接受社會輿論監督。

（四）評價結果反饋應用

1.項目執行單位和部門應根據績效評價結果，完善管理制度，改進管理措施，增強支出責任，降低支出成本，并及時向績效管理部門反饋績效評價應用結果。

2.績效管理部門應將績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤，作為以后年度預算編制和加強預算管理的重要依據。績效好的政策和項目原則上優先保障，績效一般的項目督促改進，對于低效和無效的項目資金一律削減或取消，并對長期沉淀資金一律收回，嚴格依照相關規定用于急需支持的領域，增強評價結果應用導向。