提升村鎮銀行反洗錢工作有效性的思考

張 麗

近年來，村鎮銀行在緩解農村地區銀行業金融機構覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分、金融服務缺位等方面做出了積極貢獻，有效提升農村金融服務質量、支持社會主義新農村建設、促進農村經濟社會和諧發展，已然成為金融體系中不可或缺的重要力量。隨著金融市場活躍開放，農村互聯網快速普及，村鎮銀行數量不斷激增、資產規模逐漸擴大，在服務“三農”和小微企業發展方面發揮了巨大作用。然而，村鎮銀行在數量和覆蓋范圍取得巨大突破的同時，也暴露出市場定位不準、發展戰略不清、風險管理不嚴等諸多問題，重經營輕合規的思想普遍存在。另外，隨著時代的發展，洗錢犯罪手法不斷翻新，隱蔽性更強，洗錢已由沿海發達地區向內陸欠發達地區蔓延，洗錢領域由大中型金融機構轉向小微型金融機構，涉眾型洗錢犯罪活動逐漸向農村等邊遠地區滲透，村鎮銀行成為實施洗錢犯罪活動的“重災區”。村鎮銀行市場定位的特殊性，決定了其履行反洗錢工作的復雜性，“風險為本”的理念若貫徹落實不到位，將會導致其反洗錢工作有效性不足。

通過日常監管發現，在洗錢風險防控嚴峻形勢的大環境下，村鎮銀行自身力量相對薄弱、技術保障能力嚴重滯后、風險防控能力較低、洗錢和恐怖融資風險警惕性不高、反洗錢核心義務履行不到位等缺陷，致使該行業面臨的洗錢風險巨大。

一、村鎮銀行反洗錢工作現狀

隨著國家反洗錢工作的不斷深化，村鎮銀行反洗錢監管工作持續推進，該行業反洗錢基礎工作薄弱的情形有所改善。按法規要求建立了反洗錢內控制度和內部工作機制，成立專項領導小組統籌反洗錢工作，履行反洗錢核心義務，組織開展宣傳培訓，按要求報送工作報告。但監管發現，村鎮銀行“風險為本”的反洗錢工作理念尚未形成，員工未能勤勉盡職履行反洗錢義務，普遍存在以降低風險管理標準為代價提升客戶量的情形，履職極大程度上停留在應付外部監管的層面，部分反洗錢工作要求尚未落實。

（一）反洗錢內控制度及機制建設情況

一是村鎮銀行內控制度基本包含了客戶身份識別、客戶風險等級劃分和分類管理、大額交易和可疑交易報告、客戶身份資料和交易記錄保存、宣傳培訓等制度，但未能全面覆蓋法律法規和監管要求涉及的反洗錢各方面義務，如部分機構未建立洗錢風險自評估制度、涉恐資產凍結制度等，且缺乏實施細則和貫徹辦法。二是制度修訂更新不及時，如未按銀發〔2017〕117號、187號、235號、〔2018〕19號文件等新規定、新要求，修訂完善本機構內控制度或相關業務操作規程。三是“風險為本”的理念尚未融入反洗錢機制建設中，洗錢風險未納入全面風險管理體系，洗錢風險管理政策與其他風險控制政策相比存在明顯弱化的現象，可疑交易分析甄別模式不符合監管要求，黑名單監控機制不能滿足反洗錢工作需要，未建立業務/產品風險研判機制。四是未能結合業務部門特點明確業務條線反洗錢具體職責，跨部門協調合作機制運作不暢。制度機制基礎性建設不完善，嚴重制約著反洗錢工作有效開展。

（二）技術保障及人員配備情況

一是村鎮銀行反洗錢系統由主發起行開發設計或使用省級農村信用合作社聯合社反洗錢系統，基本能夠實現客戶身份識別、客戶風險等級劃分和分類管理、大額和可疑交易報告篩選、提取和報送等功能，但由于核心業務系統與反洗錢系統不能有效對接關聯，導致反洗錢監控名單、客戶風險等級未嵌入核心業務系統，柜臺一線人員無法對新建客戶進行實時監控或回溯性審查，無法查詢客戶風險等級。二是可疑交易監測指標和模型均由系統開發方建設維護，村鎮銀行干預程度極低，監測指標適用性不強。三是黑名單內容不完整，部分村鎮銀行黑名單內容均為聯合國安理會制裁人員，不包括中國人民銀行、公安部發布的人員名單。四是反洗錢人員配置不足和頻繁換崗導致反洗錢工作接續性較差，且未成立風險合規部門，而是將反洗錢等風險合規職責放在綜合業務部、計劃財務部等職能部門。村鎮銀行反洗錢專兼職工作人員數量少，承擔反洗錢工作任務重，存在客戶風險等級劃分不準確不及時、大額交易報告遲報漏報、可疑交易分析甄別不深入不嚴謹的情形，反洗錢履職現狀與監管要求存在較大差距。

（三）反洗錢核心義務履行情況

村鎮銀行基本能夠按照法律法規要求開展反洗錢工作，但履職不到位、工作質效不高。一是客戶身份信息采集不完整，要素登記不全面。部分村鎮銀行開戶申請書未設置營業執照有效期、法定代表人身份證明文件有效期、實際控制人或控股股東、授權辦理人員身份信息等要素。普遍存在登記地址不詳、聯系方式有誤、職業劃分不明確的識別問題。未逐層深入并最終明確實際受益所有人，受益所有人身份識別不到位。二是客戶風險等級劃分過分依賴系統，缺少人工分析。檢查發現，絕大多數客戶風險等級劃分工作均由系統完成，未結合客戶身份信息、資金來源與交易目的分析確定風險等級；未對部分交易異常或身份異常的客戶采取強化客戶身份盡職調查措施，并及時調整客戶風險等級，嚴重影響風險防控效果。三是客戶身份資料和交易記錄留存不完整不清晰。客戶身份證件復印件模糊，未留存企業年審查詢結果與受益所有人核實資料，交易記錄不能反映資金來源與用途、交易目的等信息。四是大額交易漏報遲報，可疑交易分析排查理由不充分。系統提取的異常交易分析排查理由為“正常交易”、“可排除嫌疑”等，未結合可疑客戶特征、交易特征、行為特征進行詳細的盡職調查，分析甄別流于形式，近幾年村鎮銀行上報的重點可疑交易線索多為零報告。

（四）高風險客戶和高風險業務管理情況

村鎮銀行內控制度中明確了高風險客戶識別特征、風險等級審核頻次，但沒有明確對高風險客戶采取加強型身份識別、強化對其資金交易監測與分析排查的工作要求。村鎮銀行以開展傳統存貸款業務為主、業務品種較單一為由，未建立統一的產品/業務風險評估機制，未針對高風險業務制定相應的風險管理措施或及時在系統內開展風險提示，風險管理措施不到位。

（五）宣傳培訓情況

村鎮銀行普遍采用擺放宣傳折頁、設置咨詢臺、播放宣傳片、電子顯示屏提示等傳統模式開展日常宣傳，形式手段單一，缺乏新穎獨特性，宣傳工作主動性不高、針對性不強，雖然能夠配合人民銀行牽頭組織開展的宣傳活動，但自行組織反洗錢宣傳較少。村鎮銀行反洗錢專兼職人員數量有限，平均每年開展1-2次培訓，培訓頻次低，且培訓內容均為反洗錢基礎性知識，未及時根據新政策新要求更新培訓內容，未能分層級組織針對性培訓，缺乏對培訓效果的檢驗和評價。

二、村鎮銀行反洗錢工作存在問題的原因

（一）反洗錢工作重視程度不夠，洗錢風險防范意識淡薄

作為本土區域性銀行，村鎮銀行主要經營信貸、儲蓄、轉移支付等金融產品，客戶群包括農戶在內的城鄉中低收入群體、小微企業，與國有銀行及股份制銀行相比，業務種類單一、客戶來源固定、營業網點偏少、科技手段匱乏，村鎮銀行普遍認為本系統發生洗錢犯罪可能性極低，目前尚未形成“風險為本”理念。調查顯示，村鎮銀行高管層對反洗錢知之甚少，難以發揮有效組織、積極推動反洗錢工作的職能作用；業務部門員工參與反洗錢工作的主動性不高，跨部門協調開展反洗錢工作機制不順暢；反洗錢專兼職人員僅按照制度規定履行基本反洗錢職責，因缺乏獎勵措施或責任追究制度，執行工作浮于表面，風險防范成效不明顯。

（二）制度機制不健全，難以發揮科學有效指導作用

一是村鎮銀行反洗錢內控制度體系不完整，制度缺失致使部分反洗錢義務始終未履行，如個別村鎮銀行將反洗錢績效考核納入風險合規管理工作子項，未建立指標明確、內容完整的反洗錢考核制度，反洗錢工作缺乏實質性考核評價。二是內控制度修訂不及時。2017年以來，人民銀行連續下發多項新制度，部分機構未及時在本系統內傳導新政策，并將新要求融入本機構內控制度體系和操作規程中，政策傳導執行不力。三是工作機制不完善、運行不順暢。反洗錢工作機制缺失，致使個別環節工作履行不到位，如未結合業務部門特點制定相應的部門反洗錢崗位職責，導致工作流程混亂、履職不規范。

（三）技術保障能力不足，反洗錢工作效果受限

村鎮銀行受到科技專業人才、資金實力限制，系統開發維護基本由主發起行或者自治區聯社負責，系統適應性不足，未全面覆蓋所有業務需求，信息技術不能有效支持反洗錢工作。如黑名單內容收集不完整，受理業務時極易發生因未檢測識別出黑名單客戶而未及時制止的情形，工作存在諸多隱患。

（四）崗位人員變動頻繁，人員素質不能滿足工作需要

村鎮銀行人員流動較為頻繁，反洗錢工作崗位人員不固定，新員工短期內很難全面掌握反洗錢要領，特別是可疑交易分析甄別崗位，需要豐富的工作經驗和敏銳的判斷能力。另外，村鎮銀行反洗錢專業人員極少，部分機構反洗錢工作人員對洗錢風險認識不到位，視反洗錢工作為監管部門要求的負擔，只是迫于監管壓力被動完成，工作主動性不夠。

（五）培訓重形式輕效果，新政策執行存在困難

村鎮銀行反洗錢培訓多通過早會或例會組織開展，受到師資力量和能力水平限制，培訓內容陳舊、深度不夠，多以讀文件法規形式傳導，缺乏深入解讀和操作指導，未能根據實際工作業務開展情況進行針對性培訓，反洗錢工作整體滯后，新政策貫徹落實不到位，培訓工作未達到提升反洗錢人員意識和工作履職能力的目的。

三、提升村鎮銀行反洗錢工作水平的建議

改變村鎮銀行反洗錢工作現狀，有效提升反洗錢工作水平，切實增強洗錢風險防范能力，需要從金融監管部門、村鎮銀行主發起行和村鎮銀行自身三個層面協同出擊，共同發力。

（一）人民銀行層面

一是增強與銀保監會(局)的協調配合，充分發揮部門間監管合力。人民銀行應積極會同銀保監會(局)健全完善協調機制，補齊監管短板，在各自職能范圍內履行監管責任，確保監管無死角、全覆蓋，共同抵御地區村鎮銀行面臨的洗錢和恐怖融資風險。二是切實開展洗錢風險評估，全面掌握村鎮銀行洗錢風險水平。人民銀行要加大對村鎮銀行洗錢風險評估力度，提升監管工作前瞻性和針對性，對風險較高的村鎮銀行采取風險提示或預警，及時將風險降至最低。三是靈活運用多種監管手段，切實增強村鎮銀行洗錢風險防范能力。人民銀行要根據村鎮銀行的實際風險狀況，實施針對性的監管措施，引導其建立健全內控制度和工作機制，強化信息系統支持作用，切實履行反洗錢核心義務，增強內部審計和考核力度，有效提升洗錢和恐怖融資風險防范能力。四是強化業務培訓和工作指導，增強村鎮銀行反洗錢履職水平。人民銀行應根據現場檢查或非現場監管發現村鎮銀行存在的問題并開展針對性培訓，及時傳導新政策新法規新要求，督促村鎮銀行主發起行切實履行監督管理義務，確保村鎮銀行全系統理解意圖、掌握要點、有效執行。

（二）村鎮銀行主發起行層面

一是平衡經營發展與風險管理，有效發揮監督管理職能。主發起行應全面排查評價村鎮銀行經營狀況和風險水平，根據風險水平制定相應的風險管控措施，決不能以犧牲風險管控為代價提升投資收益，平衡好兩者關系至關重要。二是完善內部治理結構，有力支持村鎮銀行反洗錢工作。主發起行要依托內部治理制度和管理經驗，幫助村鎮銀行細化風險預警指標，健全內控制度，增強系統建設維護，有效提升村鎮銀行識別、應對、化解洗錢風險能力。三是加強溝通交流，提供培訓指導服務。作為出資人和大股東，主發起行在認真履行審計管理職責的同時，應當同村鎮銀行多交流常溝通，定期不定期通過現場、非現場等方式對村鎮銀行進行政策培訓與業務指導，在系統運用、風險把控、合規履職等方面提供全方位指導，實現多方共贏。

（三）村鎮銀行自身層面

一是落實“風險為本”原則，增強反洗錢工作有效性。通過豐富宣傳手段、強化培訓頻次等方式，提升村鎮銀行全員參與反洗錢工作、全面履行反洗錢義務、切實防范洗錢和恐怖融資風險的責任意識；提升高管人員重視程度，進一步完善董事會、監事會和高級管理者的反洗錢職責，落實好對反洗錢工作組織、領導、監督，全系統樹立“風險為本”的工作理念，確保反洗錢工作履職到位。二是完善內控制度與機制建設，真正發揮基礎性指導作用。建立一套完整有效、操作性強的內控制度，探索構建適用于村鎮銀行的異常交易篩選提取指標，夯實制度基礎，健全工作機制，并注意及時更新修訂制度，確保新政策按時落地執行。三是提供資源保障，增加反洗錢信息系統建設投入。完善的信息系統是反洗錢工作提質增效的重要保障，隨著業務種類多樣化、數據信息復雜化，加之洗錢手段翻新升級，給反洗錢工作帶來巨大挑戰，村鎮銀行應結合自身業務特點，建設適應性更強的信息系統，探索建立可疑交易監測指標和模型，確保客戶身份信息采集完整、客戶身份資料和交易記錄影像收集全面、可疑交易數據分析質量有所提升。四是落實核心義務履行，強化反洗錢基礎工作。按照相關規定扎實開展客戶身份識別、客戶盡職調查、資料保存等工作，充分發揮金融機構反洗錢“第一道關口”作用。針對自身的高風險業務和高風險產品，分析可能存在的洗錢風險點，制定相應的風險控制措施，有效預防洗錢風險。五是增強洗錢風險警惕性，有效提升分析甄別能力。村鎮銀行應正視當前洗錢和恐怖融資形勢，針對洗錢犯罪向小型銀行機構蔓延、受害人向農村邊遠地區人群擴張的趨勢，建立適合本地區本機構的洗錢類型分析模型，培養一支業務精、能力強的分析研判隊伍，提升可疑交易分析質量，發現高價值的洗錢犯罪線索，推動提升洗錢線索成案率。六是優化反洗錢人員配置，切實提升業務素質。建立科學有效的反洗錢工作業績考核評價體系，鼓勵員工積極參與反洗錢工作，增強員工歸屬感、責任感和使命感，降低反洗錢專兼職人員流動率，減少專業人員缺口。進一步強化風險合規意識，強化“風險為本”理念，向反洗錢部門輸入人力資源的同時，更注重對其能力的塑造，培養一支高素質人才隊伍充實到各業務條線，構筑起全面抵御洗錢風險和恐怖融資風險的堅強“堤壩”。七是提升反洗錢宣傳培訓質效，增強洗錢風險防范能力。通過組織豐富多彩的宣傳活動、參加反洗錢業務培訓班、邀請主發起行指導檢查、組織召開同行業交流會、向先進單位學習觀摩等多重途徑，鼓勵工作人員規范履職、提高警惕性，切實增強洗錢風險防控能力。