事業單位內控管理的短板與改進

王 宏 屠慧彬

事業單位內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。事業單位應根據全面性、重要性、制衡性和適應性原則建立與實施內部控制。

一、我國單位內控制度建設推進情況

內控是企事業單位對自身進行管理的一個系統過程，我國內控管理的發展歷史并不長，2008年頒布了第一部內部控制制度——《企業內部控制基本規范》；而事業單位的內控管理制度出臺則更晚，直到2012年11月，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范(試行)》，從2014年1月1日起施行。為切實做好內部控制，財政部又陸續發布了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》《行政事業單位內部控制報告管理制度(試行)》等。經過幾年實施，各級行政事業單位積極推進內部控制建設，加強財務內部控制管理，取得了一定成效。大多數事業單位基本上完成了內部控制合規性建設，制定了相對完整的內控制度、內控流程圖、內控手冊等，但依然存在對內部控制不夠重視、機制不夠合理、監督不夠到位、人員隊伍不夠匹配等短板，需要加大力度持續推動內控建設從立規矩向見成效的新階段轉變。

二、事業單位內控管理存在的主要短板

（一）內控管理工作重視度不夠

事業單位一般是國家設置的帶有一定公益性質的機構，主要是從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位不以盈利為目的，財政及其他單位撥入的資金不以經濟利益的獲取作為主要回報。正因為事業單位這些特征，所以沒有像企業那樣重視內控管理。實踐過程中筆者了解到，在過去一段時間內，事業單位工作人員沒有具備較強的內部控制意識，不能正確認識內部控制工作的重要性，導致內部控制工作水平普遍偏低。管理人員及工作人員認為內部控制工作與自身并無關系，財務部門在開展內部控制工作時，只是按照已有的財務管理體系進行管理，工作的針對性較差，難以滿足現階段事業單位發展的需求。事業單位雖然經過幾年的努力，基本上已按要求建立了內控制度，但對此項工作的了解和掌握僅僅局限于具體經辦的內控管理人員，事業單位負責人對內控管理機理知之甚少，對其重要性也缺乏足夠認識，淡化了自己在其中的關鍵作用，造成此項工作只落實到了財務部門，推動的進度和力度不夠理想。

（二）內控管理應用場景過窄

由于事業單位內控規范及相關文件是財政部頒布的，由上而下內控管理都是由財政部門牽頭，基層事業單位內控管理職能部門或牽頭部門順理成章歸在財務部門，其內控建設停留在業務層面，甚至只局限于財務層面。許多事業單位負責人認為內控管理是財務部門統籌把控的，與其他部門或人員關系不大，甚至沒有關系，認為事業單位內控管理就是財務內控。其實內控管理是對單位整個經濟活動的內部控制，不僅是財務事項的內控，更是整個單位運行管理的內控，包括單位重大決策、人員崗位設置、建設項目和合同管理等內容，財務內控只是內控管理中的其中一小部分，但目前談及事業單位內控管理，更大程度上只是對財務內控的關注。

（三）內控管理監督不到位

據筆者了解，多數事業單位在發展中不能正視監督機構的重要性，無法根據事業單位發展需求設置監督機構，很多事業單位雖然設立了內控監督機構，但受到人力、物力、財力等因素的影響，設立的內控機構級別不高，缺乏獨立性，通常是由財務人員兼任內控管理人員，這樣既容易出現職責不清晰、自己檢查自己、自己監督自己的情況，也無法有效監督管理層的行為，對內控管理具體的執行、檢查和監督多流于形式。如有的事業單位對崗位職責清單、部門職責清單和領導權力清單內控監督依次減弱，其內控管理僅停留在業務層面，大都未能將內部控制建立到單位權力運行層面，對權力制約和監督力度遠遠不夠。另外，對事業單位的監督還存在著外部監督，主要是由財政部門、審計部門、第三方機構及社會公眾組成。但是外部監管機構不能在事業單位工作中深入對其進行監管，導致外部監管工作無法發揮其效用，這種情況下，監管工作無法為提高事業單位內部控制奠定堅實的基礎，也會在一定程度上影響事業單位的發展。

（四）內控管理隊伍力量不足

目前事業單位內控職能基本放在財務部門，財務人員就是單位內控工作的具體執行者。財務人員有一定的財務專業知識，能勝任財務工作，但如果沒有對內控知識進行系統性培訓學習，對各部門，特別是業務部門的業務知識不夠了解，僅憑自身以往的財務經驗是無法開展本單位內控管理的。近年來各事業單位財務改革工作不斷加碼，財務人員只能馬不停蹄地應付不時增加的事務性工作，基層財務人員配備不足較為普遍，現有人員無法拿出精力勝任內部控制管理工作，直接影響了內部控制的效果。

三、改進事業單位內控管理的建議

（一）加大內控管理宣傳力度，提高內控責任意識

首先，對全員應加強宣傳教育學習培訓，使單位員工了解內控、參與內控，并有效執行內控。如組織事業單位管理層及職工學習內控管理制度，通過單位內網宣傳欄、微信群、QQ群宣傳內控知識，舉辦專題講座等辦法，讓單位干部職工都能對內控管理工作內容有所了解并意識到內控管理的重要性，熟悉相關流程，樹立內控管理理念，清楚自己在內控管理中所承擔的責任，從而使人人都參與到日常內控管理中來。

其次，強化一把手“第一責任人”意識。財政部門可直接向各單位負責人傳達事業單位內部控制建設的目標、要求，讓其學深悟透內涵，讓單位負責人親自參與內控建設、帶頭遵守內控制度。事業單位管理層，特別是單位一把手要意識到內控管理的重要性，認識到內控管理建設在有效防范舞弊和預防腐敗中的重要作用。

再次，單位需要重視文化建設，積極倡導遵章守紀行風，在單位營造主動合規的良好文化氛圍，夯實內部控制建設管理基礎。

（二）調整內控管理組織機構，健全內控管理監督機制

當下，絕大多數事業單位內控管理職能部門或牽頭部門是財務部門，財務部門專業性強，而綜合性不夠。內控管理應當是貫穿事業單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，涉及到事業單位的方方面面，牽涉范圍廣，事業單位辦公室綜合性和協調性強，作為內控管理職能部門或牽頭部門更為合理，更有利于內控工作的開展。

事業單位要設立獨立的內控管理監督部門，建立健全內部監督制度，明確各部門或各崗位在內部監督中的職責權限以及相關程序和要求，對本單位內控管理進行定期或不定期的內部監督檢查和自我評價。有條件的事業單位可成立專門的內審部門對內部控制建設進行監督，確保內審部門的獨立性和權威性，實現客觀真實的內部監督評價；沒有成立內審部門的單位，可以委托專業的審計機構定期進行監督評價。

（三）引入考核激勵機制，提高內控隊伍業務能力

內控管理涉及面廣，不僅需要財務專業知識，還需要了解梳理本單位各類經濟活動的業務流程，能系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略等，所以內控專業人員應該是復合型人才。因此，事業單位在設立內控機構后，首先應該配備合格的內控管理人員，這些人不僅須具備必要的專業知識和技能，熟悉內部控制理論知識，熟悉國家有關法律法規和統一會計制度，同時還應具備良好的職業道德。事業單位應建立一支應變能力強且專業技能扎實的人才隊伍，并對其進行定期業務培訓或者專業進修，加強他們對風險的分析預判，以及面對全新業務時的分析和應用能力，提高內部控制人員專業素質和道德意識，成為又紅又專的合格人才。其次要學習其他業務層面專業知識，能與業務部門一起全面梳理出可能存在的重點經濟風險，能熟練綜合運用七大內部控制措施應對風險。再次要提升內控人員綜合素質，特別是社會主義核心價值觀教育，避免出現以權謀私等問題的發生，有效防范舞弊和預防腐敗。

筆者認為，各級單位需建起一套科學規范、操作可行的內部控制評價考核體系，并將內部控制考核評價結果納入績效考評機制，通過績效考核激勵和約束，助推內部控制建設積極性高漲。2016年財政部要求事業單位內控管理需要做基礎性評價，明確單位內控管理的基本要求和重點內容。2017、2018年要求事業單位編制內控報告，對各事業單位編制的內控報告打分評價。為進一步完善事業單位內控管理工作，上級政府可以有效運用事業單位編制內控報告打分評價結果，計入對事業單位綜合考評之中，這樣才能促使事業單位管理層真正重視內控管理工作。

總之，內控管理作為事業單位管理工作中不可或缺的組成部分，直接影響事業單位健康發展。只有加大力度克服短板、改進完善工作，才能有效防范舞弊和預防腐敗，提高事業單位服務質量和效率，推進國家治理體系和治理能力現代化。