基于財政視角的基本公共服務均等化研究

■聶麗清 李穎

自改革開放以來，我國經濟快速發展，各方面綜合水平快速提升，在國際上被成為“中國奇跡”。盡管如此，我們仍存在一些不足之處，如在基本公共服務領域卻表現不那么出色，基本公共服務呈現出長期供給不足的態勢。近年來，中央對提高基本公共服務均等化水平進行了一系列的部署，也不斷提出新的要求。早在十九大報告中就曾指出，2035 年時，我國基本公共服務均等化這一目標要基本實現。此外，在“十四五”綱要中也明確提出，在十四五末，要顯著提升基本公共服務均等化水平。而就在今年4 月，國家發改委又聯合20 個部門印發了新版的《國家基本公共服務標準》，這足以見得政府對實現基本公共服務均等化這一目標的重視程度。基本公共服務涉及到經濟社會的各個方面，關乎我國每位公民的切身利益，按照我國最新劃分的基本公共服務主要包含幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、優軍服務保障、文體服務保障這九大類。基本公共服務均等化不僅是共同富裕的內在要求，也是全面建成小康的應有之義，均等化不僅僅是保障人民群眾獲得基本公共服務的機會均等，還要保障人民得到服務的質量和結果均等。基本公共服務均等化的實現不但可以消除貧困，縮小貧富差距，促進民生改善，也是實現社會公平正義、保持國家繁榮昌盛的重要手段。因此，如何通過政府財政支出政策的優化以及財政制度的創新發展來實現基本公共服務均等化這一目標已經成為我國的當務之急。

目前，我國基本公共服務均等化最突出的問題是就是在廣大的農村地區。首先，我國大部分農村存在地廣人稀的現象，要實現基本公共服務均等化就要求加大對農村的財政投入，但當前的情況是，不僅農村基本公共服務的投入不如城鎮，基本公共服務質量也遠不如城鎮，尤其是義務教育和基本醫療領域的政府公共財政投入嚴重不足，導致農民享受到的基本公共服務數量最少、層次最低、種類最不齊全，出現了明顯的城鄉公共品供給失衡。此外，基層財政困難也同樣限制了基本公共服務均等化的實現，這主要體現在縣、鄉兩級政府財政困難，突出表現為收不抵支，存在高額赤字，債務負擔沉重，提供公共產品和服務的能力嚴重不足。最后，財政轉移支付制度不夠規范化，比例結構不合理，高專項轉移支付，低一般轉移支付的現狀使得大量得轉移支付資金不能直接由地方政府支配，也同樣限制了地方政府在地區上提供公共產品的自主性，對基層財政困難的情況感到束手無策。

那么，針對上述我國農村實現基本公共服務均等化所出現的問題，提出以下幾點建議：

第一，建立全方位的城鄉統一的公共制度服務。建立城鄉統一的公共服務體制，就要通過體制改革和政策調整，改變長期形成的城鄉公共服務二元結構，實現城鄉公共服務的均衡發展。首先，逐步擴大公共財政覆蓋農村的范圍。對于農村公共服務的財政投入更要重視高層次需求，不能局限于解決溫飽的基本公共服務，重點關注義務教育、基本醫療、就業困難、社會保障和環境服務等與民生密切相關的領域。新增的教育、衛生、文化支出主要用于農村，解決城鄉在義務教育和基本醫療方面的嚴重差距。其次，建立城鄉統一的義務教育體制。促進城鄉義務教育的均衡發展，使城鄉孩子享有均等的受教育機會。持續加大對農村地區義務教育的財政投入和政策傾斜，強化鄉村教師的薪酬待遇，鼓勵廣大青年深入農村開展教育工作。結合農村“五通”工程合理布局鄉村義務教育學校按照國家標準開展義務教學內容，并結合農村居民生活特點適當開展托管式、集體化的教學方式，提高農村教學質量。再次，加強醫療衛生服務體系建設。實現醫療機構和衛生資源在城鄉合理配置，著眼于實現人人享有基本衛生保健服務的目標，加快全面推行新型農村合作醫療制度，持續保證新農合全覆蓋，不斷提高新農合基金的比例，降低自費比例，減輕農民“看病難、看病貴”問題。通過推行新型農村合作醫療制度、建設以社區為基礎的新型城市衛生服務體系、啟動以大病統籌為主的城鎮居民基本醫療保險試點，提高人民健康水平。最后，加快農村社會保障事業發展。全面落實農村最低生活保障，鼓勵地方政府不斷優化農村低保制度，完善養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、婦女生育保險，逐步建立社會保險、社會救助、社會福利相互銜接的覆蓋城鄉的社會保障體系。

第二，完善財政轉移支付制度，優化轉移支付結構，加大轉移支付力度。首先，清理整合專項轉移項目，減少轉移支付項目支出。將與宏觀調控政策目的不相關或聯系不清晰緊密的專項轉移支付項目取消，取消判定為無足輕重的零散項目，存在重復和交叉現象的項目進行合并處理，逐步降低專項轉移支付比重，規范相關制度，嚴格控制專項轉移支付的設置。同時，對排查清理后存在的專項轉移支付項目進行及時監管和評價和更新，將項目進行情況、分配的專項撥款的流動去向等細則定期上報，嚴格監管項目實施過程，確保項目進行真實性和項目質量，提高中央財政轉移的實施效果，減少“跑部錢進”的腐敗現象。其次，增加一般性轉移支付的規模和比例。對確定的一般性轉移支付項目不得限定項目資金的用途，賦予地方財政統籌安排權力，提高地方政府提供公共產品的自主性。堅持共享發展，進一步完善一般性轉移支付增長機制，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付，確保資金流向中西部地區的薄弱環節，促進區域經濟協調發展，提高這些地區的基本公共服務能力，支持這些地區加快改革開放、增強發展能力、改善人民生活。最后，完善財政轉移支付制度。平衡區域間人均財力，逐步縮小稅收返還規模，將其與當前的財力性轉移支付進行整合，建立規范、透明的轉移支付制度。同時，可以考慮將稅收返還規模縮小部分補充進一般性轉移支付，不斷加大一般性轉移支付比例，重點幫助中西部地區解決財力不足問題，促進地區協調發展。每項轉移支付應制定管理制度，實現轉移支付辦法的透明化、公式化和制度化，提高分配透明度。對一般轉移支付項目分配資金要有標準的測算方式，測算過程結構公開透明，對專項轉移支付項目資金要有明確的申報和審批過程，對成立的專項轉移項目要有定期資金使用去向和成果報告，同時要嚴格管控報告的真實性。

第三，建立完整透明的財政預算制度。現有的研究已經表明，政府財政透明度的水平越高，能夠更好的提高一國或地區的經濟績效。財政預算制度的公開透明，不僅可以促進建立廉潔高效的政府，對提升政府的治理能力有重大幫助，同時也可以體現政府依法執政的能力，提高政府公信力。因此，建立一套真正的透明財政體系對實現基本公共服務均等化有重大促進作用。首先，建立透明公開的政府預算體系。通過積極推進財政預算管理公開化、程序化和法制化建設，建立完備的法律體系，適時出臺類似《財政轉移支付法》，建立完善有關的激勵、約束與評價機制。其次，實現全民監督。在出臺財政預算前的編制、審議、執行、績效評價等每個環節，積極為社會公眾、媒體和各類民間組織等參與主體創造相應條件，讓群眾真正全方位了解制定財政預算的全過程，打通全民參與監督政府權力的這條路。最后，健全建立權力制衡機制。完善財政預算各方權力的制衡機制，增強人大機關和國家審計機關對政府財政預算的動態監管力度。

第四，重點解決基層財政困難。財政困難在我國基層政府長期存在，這對我國實現基本公共服務均等化是一個巨大的挑戰。本文認為可以從以下幾個方面來解決基層財政困難的問題：首先，堅持發揮市場的決定性作用。政府需要合理界定與市場的界限，減少對市場不必要的干預，充分發揮市場的資源配置作用，同時增強創新理念，合理利用財政資金激活市場潛力，吸引民間資金投入；其次，逐步完善地方稅制體系。中央稅收收入偏高以及2016 年實行的“營改增”政策使得地方財政收入吃緊，地方政府必須早日進行地方稅改革，通過征收財產稅和環境稅來增加地方政府收入。最后，提升財政資金利用率。政府各個部門之間要通力合作，做到的稅收資金的應收盡收，同時也要樹立節約的理念，建立節約型政府。