多元共治視閾下農村公共服務發(fā)展路徑研究

□何政蓄

（四川大學馬克思主義學院 四川 成都 610207）

向居民提供公共服務是農村治理的核心環(huán)節(jié)，是促進農村地區(qū)和諧、快速發(fā)展的重要保障，同時也是保障公眾參與社會經濟、政治、文化活動的重要舉措。公共服務的有效供給對完善農村治理、保障公民權利、維護社會穩(wěn)定、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有著重要意義[1]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農村建設如火如荼，但公共服務水平與農村建設呈現(xiàn)出了分軌趨勢。我國的農村基層治理雖然經歷了從行政主導、基層自治到以三社聯(lián)動為代表的多元共治的多方探索，但政府仍然占據(jù)主導地位[2]。

自上而下的行政滲透影響著農村的發(fā)展，農村社區(qū)的公共性不足，各主體普遍缺乏主動參與治理、維護共同家園的意識和動力[3]，當前的農村治理權力也存在著結構性失衡。

農村公共服務的良性發(fā)展不能僅依靠政策制定者與執(zhí)行者，需要自下而上充分聯(lián)動各方主體，形成“共同體”意識和共建共治共享的基本格局。在此基礎上，以鄉(xiāng)賢會為切入點，探索共建共治共享理念指引下的農村公共服務創(chuàng)新路徑，對促進農村公共服務供給本土化具有現(xiàn)實意義[4]。

1 錯位與缺位：農村公共服務的運行困境

1.1 經濟困境：財權與事權相分離——力不從心

農村公共服務項目的核心困境便是經濟困境，事權與財權的嚴重不對稱影響著農村本級公共服務的運作，將有限的財權匹配擴大化的事權，直接導致基層政府組織及其派出機構對公共服務項目運作力不從心。

公共服務是農村的核心治理環(huán)節(jié)，具有強公共性，隨之而來的弱營利性與持續(xù)性對供給主體的供給能力提出了更高的要求。在調查中發(fā)現(xiàn)，對于農村而言，多數(shù)公共服務主要以項目制在運行，且背后多見行政指令。

基層政府組織與政府派出機構在社區(qū)公共服務的實際運行中多采用項目外包的形式，正是基于此種運營模式，政府財政資金的持續(xù)性有了更高的要求，政府項目資金是這些公共項目得以平穩(wěn)運行的保障。而對于基層政府組織與政府派出機構而言，資金持續(xù)性恰恰是最大的不確定性因素。

如果資金出現(xiàn)斷層，公共服務也將停止，公共服務周期和資金供給的非對稱性成為農村公共服務項目運行的難題。對于一個農村社區(qū)而言，其所需的公共服務普遍為13～25 項，其中種類復雜多樣且具體要求各不同。財權與事權相分離的基層政府組織及派出機構所擁有的資金和能調動的資金極其有限。在這種情況下，實現(xiàn)所需公共服務全覆蓋與持續(xù)良性運轉非常困難[5]。

1.2 政治困境：政府機構主導，指令式管理——角色失靈

長期以來，農村公共服務項目的供給與運行都處于政府主導之下，并且大部分是在上級政府的指令下開展。在此情況下，基層政府的能力有限，項目監(jiān)管與運營的效率及效益無法得到保障，其持續(xù)性與有效性困境急需解決。

農村公共服務主要以項目制的形式在基層運行，基層政府組織及派出機構為主導力量。“政府+社會”雖然在表面上形成了“多元共治”的合理分治模式，但事實上卻形成了強政府下的政府主導模式。上級政府發(fā)布指令或者政策建議，下級政府與社會主體負責實施，在這一過程中，社會主體并沒有與政府形成同級聯(lián)系，反而成為這一等級鏈條的第三級，下級政府外包給社會主體運營。簡單來說，公共服務在鏈條末端的下沉路徑不明晰，政府在這一過程中占據(jù)主導地位，雖然出臺了相關政策，但無法保證末端鏈條的實施效果。

目前，無論何種運行形式的公共服務，實際上都是以政府組織及其派出機構作為主導力量，產生了行政指令式治理與公共服務需求之間相背離的矛盾，結果是直接導致農村公共服務項目效率低下、效果較差。上級主管部門會根據(jù)本級需求發(fā)布指令、下達文件，下級部門按照文件精神展開本級公共服務。

在這樣的供給模式下，基層政府組織及派出機構僅對上級政府以及文件負責，實際效率與效果和行政指令之間的鏈接形成了實施閉環(huán)，當基層政府及其派出機構對上級命令負責時，本級農村公共服務的實施效果與效率處于不可控的狀態(tài)，難以保證實施的效果與效率。

在此情況下，上級政府制定公共服務項目與基層群眾對公共服務的需求相分離。公共服務項目制定權掌握在上級政府手中，社會主體僅充當了執(zhí)行合作者，基層政府組織及其派出機構和社會主體并無自主立項與開展的能力，導致農村公共服務的供給效果不明顯。

1.3 社會困境：民主意識缺失，公眾參與度低——互動低頻

民主意識缺失導致出現(xiàn)了農村公共服務的社會困境。作為公共服務項目的主要享用者和參與者，村民的民主意識缺失，將會直接導致農村公共服務的效果大打折扣。

由于長期實行政府責任制，“有問題找政府”的觀念在廣大農村地區(qū)根深蒂固，使農民逐漸喪失了在這一領域的自主意識，在潛意識中形成了處于從屬地位或者順從的觀念。而“事不關己，高高掛起”的觀念更是產生了極其惡劣的后果，“不管閑事”成為部分農民的處事原則。

在農民意識不到自己為農村公共服務受益主體和“不管閑事”觀念的共同作用下，漠視公共服務現(xiàn)象十分嚴重，而基層農民“主人翁”意識缺失，進一步導致農村公共服務項目的運行陷入了惡性循環(huán)。

在農村，底層監(jiān)督機構缺失，農村公共服務的底層反饋持續(xù)缺少。缺少底層監(jiān)督間接給農村公共服務項目的直接運營主體進行了“松綁”，公共服務的供給有效性難以得到保證。

2 路徑再造：農村公共服務發(fā)展的“政府-社會”合作范式

農村公共服務項目的“政府-社會”合作范式是政社合作的新路徑，其不僅是簡單的“政府+社會”，而是二者在農村本級實現(xiàn)職能交互、行為交融，在共同運作的過程中互相補充、共同受益、多方共贏。

2.1 利益共享，民資反哺，培育鄉(xiāng)土居民共建共治共享意識

鄉(xiāng)賢會的主要成員是鄉(xiāng)村社區(qū)的精英，解決了信任問題與準入問題，同時由鄉(xiāng)情維系的鄉(xiāng)賢會與農村的關系十分復雜，在最大程度上確保了鄉(xiāng)賢會的公共性。潛移默化中所形成的共建共治共享的農村共同體的格局，是最適合也最有效的農村公共服務供給模式。

鄉(xiāng)賢會致力于本土鄉(xiāng)村的建設，為所在農村提供公共服務項目運行所需的基本條件，以實現(xiàn)本地農村的綜合發(fā)展，而鄉(xiāng)賢會成員則在這個過程中履了自己的社會義務，實現(xiàn)了自己的社會價值。

在這一過程中，鄉(xiāng)賢會、村民、農村、基層政府之間實現(xiàn)了良性互動，鄉(xiāng)賢會雖然無償參與了公共服務供給，但在無形中提高了自己與企業(yè)的聲望；村民享受到了滿意、合適的農村公共服務；農村公共服務供給難題得到了解決，農村也因此發(fā)展得更加美好。

2.2 改變公共服務項目供給方式，推動下沉路徑多元化發(fā)展

政府指導下的多主體合作開展本地區(qū)公共服務必須要由政府牽頭，構建本地區(qū)公共服務與共建框架，實現(xiàn)各主體職能邊界明確、職能運行程序透明、合作互動良性規(guī)范。政府公共服務框架的搭建使鄉(xiāng)賢會能夠開展?jié)M足需求的公共服務，在明確邊界的同時極大增強了自主性，使鄉(xiāng)賢會可以合理分配資源、拓寬廣度、加深深度，以實現(xiàn)更有效的服務供給。在這一模式下，政府有為、社會作為、人民滿意、共建共享，摒棄了“全能政府”的弊端，彌補了“偽多元共治”的不足，推動了農村共同體的形成。

鄉(xiāng)賢會能夠深入農村，所提供的公共服務可以有效滿足農村公共需求，根據(jù)農村需求所開展的公共服務也更加符合當?shù)卮迕竦囊蟆Ｉ嫘孕枨蟮玫綕M足后，鄉(xiāng)賢會致力于滿足合理的發(fā)展性需求，以彌補政府服務的不足，為農村公共服務的發(fā)展提供更多可能。

2.3 豐富村民公共服務項目，實現(xiàn)因需定服

鄉(xiāng)賢會自籌資金，在政府框架內自主運營，關注村民需求。在此情況下，農村公共服務項目類型將得到豐富，本土化敘事的鄉(xiāng)賢會也可以實現(xiàn)因需定服，根據(jù)實際需求提供公共服務，提高服務的效果。豐富的公共服務項目的運營成本由鄉(xiāng)賢會負擔，這樣可以減少政府的財政壓力，同時能夠給鄉(xiāng)賢會更大的運營自主權。從一定程度上來看，農民的需求已然成為公共服務最重要的衡量維度。