新時代發展背景下城鄉接合部融合發展問題探究

□孟照光

（新疆警察學院政治部 新疆 烏魯木齊 830013）

法國著名經濟學家弗朗索瓦·佩魯的經濟增長擴散階段理論認為，經濟增長并非同時出現在所有地區，而是按照不同強度，首先出現在大城市或中心區域，然后再由大城市或中心區域向周邊區域擴散。由于大城市或中心區域不是孤立地居于“沙漠中的綠洲”，往往與鄉村地區相毗連，因而生產要素的擴散，首先會向與之相鄰的廣大農村地區擴散。于是，就產生了一種新的經濟地理單元——城鄉接合部。城鄉接合部并非純粹的城市區域，又有別于單一的農村區域，而是兼顧城市繁華風景而又具有鄉村特點的區域。

1 新時代城鄉接合部產生的原因

受我國城鄉二元結構的影響，隨著城市化發展，城市的功能區域不斷向郊區農村延伸，以及農村地區逐步實現工業化、城鎮化，這兩方面是我國城鄉接合部產生的源頭，具體表現在以下3 個方面[1]。

1.1 城市功能區域向郊區農村地區延伸

在我國以往的城市規劃中，規劃設計通常采用圈層式模式。隨著城市經濟高速發展，土地價格不斷上漲，導致許多城市將制造業、大型房地產開發項目、廠房、工業、集散中心以及占地面積較大的高等教育機構逐漸向郊區遷移，在帶動郊區經濟發展的同時，直接推動了城鄉接合部的發展。

1.2 農村地區工業化和城鎮化

城鄉接合部的產生不僅依靠城市擴張，農村地區工業化和城鎮化進程的加速也是其產生的重要原因，尤其是在我國東部經濟發達地區，這些地區的城市郊區農村、鄉鎮企業蓬勃發展，直接推動了農村城鎮化的進程，使農村地區實現產業轉型，農村地區第二、第三產業發展直接推動了城鄉接合部的產生。

1.3 城鄉二元社會經濟體制

我國特殊的城鄉二元社會經濟體制為城鄉接合部形成提供了經濟基礎。由于現實情況，大量在大中型城市尋求就業機會的流動人口并不能快速成為真正意義上的城市市民，為了在城市中謀求發展，在強大的現實需求和嚴格的制度約束夾縫之中，城鄉接合部為這部分流動人口提供了相對低廉的生活、居住成本，為他們在城市發展提供了便利條件，同時為城鄉接合部原住居民增加收入創造了有利條件。

2 新時期城鄉接合部的特點

城鄉接合部介于城市與農村之間，其與城市、農村社區均存在差異，是兼具城鄉二元屬性的特殊社區，因此，現階段城鄉接合部具有社區成員差異化明顯、社區管理困難、公共需求多元化等特點[2]。

2.1 社區成員差異化明顯

現階段，我國城鄉接合部的社區居民主要分為以下3 種，即城鄉接合部的原住農民、搬遷或向往郊區生活的城市居民以及外來流動人口。受生活習慣、行為觀念、戶籍制度、社會保障制度等方面因素的影響，造成城鄉接合部社區居民中階層分化現象異常明顯，而這3 種城鄉接合部社區的階層分化互相疊加，就會造成更為明顯的社區成員差異化。

2.2 社區管理困難

盡管我國城鄉接合部地區的基層管理組織十分健全，但由于城鄉接合部社區居民成分復雜，社區管理者只熟悉原住居民，對城市搬遷居民和流動人口的熟悉程度不夠，這就造成在進行社區管理時，只能對原住居民進行有效管理，對其他居民尤其是大量流動人口缺乏必要的聯系方式，增加了社區管理的難度。

2.3 多元化的公共需求

由于城鄉接合部的社區居民結構復雜，因此造成多元化的公共需求。原住居民的需求主要體現在謀求更高的福利水平和經濟收入，流動人口或外地購房者的需求主要體現在子女教育、醫療等公共服務方面，搬遷的城市居民需求主要體現在養老、醫療、公共衛生等服務方面。

3 新時期城鄉接合部存在的主要問題

3.1 城鄉治理存在二元交叉管理

原有農村集體土地經過大規模開發后，造成社區居民結構復雜，在社區管理過程中，形成街道辦事處與鄉鎮基層政府交叉管理的模式，尤其是在工商、稅務、城管、社會治安管理等方面形成重復治理，不僅浪費了公共資源，社區治理效率也不能得到有效提高。當前單一的農村、城鎮、城市街道辦事處管理體制已經不能滿足城鄉接合部社區治理的需要。由于我國城鎮化的進程不斷加速，為滿足社區治理的需要，部分城市在其郊區的鄉鎮成立街道辦事處，并在社區治理中投入大量公共資源，這會降低鄉鎮政府部門在城鄉接合部治理中的工作積極性。

同時，在城鎮化進程中，通常采用“成熟一批、劃轉一批”的模式[3]，導致一些已經發展成熟的居民委員會以就近的方式劃歸街道辦事處管理，該地區的土地所有權又歸屬于鄉鎮，這就直接造成在城鄉接合部的社區管理中存在鄉鎮、街道辦事處交叉管理的問題。

3.2 居民缺乏社會治理參與度

城鄉接合部社區成員結構復雜，在人員素質、責權意識方面存在明顯的差異。在城鄉接合部的社會治理中，提升社區居民參與社會治理的熱情十分必要，尤其要充分發揮黨員干部的模范帶頭作用。然而，在一部分地區城鄉接合部的社會治理中，由于基層黨組織建設不健全，缺乏高素質的黨員干部，工作渙散缺乏效率，使社會治理工作十分被動。

在城鄉接合部的社區治理中，社區居民參與社區治理的基礎是具有暢通的參與渠道和完善的民主制度。根據對某城市的相關調查，在城鄉接合部民主生態環境建設方面，有24.9%的受訪者認為欠缺民主的生態環境，降低了社區居民參與社會治理的熱情[4]。同時，居民參與社區治理的渠道也不完善，缺乏網絡、新媒體技術的應用。

3.3 社會治安問題

隨著我國社會經濟的高速發展，人均居民收入不斷提高，社會整體逐步進入小康社會，但是還存在社會收入差距大、貧富差距大等嚴峻問題。根據國家統計局統計數據可知，2012—2016 年，我國社會基尼系數一直保持在0.4 以上，雖然呈逐漸降低趨勢，但依然超過警戒線。而在我國城鄉接合部地區，受拆遷等社會資金流動的影響，導致更為嚴峻的收入差距大等問題，在這種貧富差距影響下，大量流動人口容易滋生不滿情緒，無形中增加了社會治安問題發生的隱患。由于城鄉接合部存在大量流動人口，因素質較差、缺乏法律意識，使這部分人成為社會不穩定因素之一，增加了管理流動人口的難度。

此外，基層政府在城鄉接合部社會治理中缺乏足夠的警力、治安人員以及資金投入，導致面對突發社會治安事件時不能及時應對，無法妥善處置。

4 解決新時期城鄉接合部社會問題的主要措施

4.1 完善相關法律法規

城鄉接合部面對的各種社會問題，均受我國特殊城鄉二元結構的影響，導致在城市化進程中產生各種社會、經濟矛盾。要想徹底解決這些社會問題，國家應制定相應的法律法規，加強國家的宏觀調控。在我國廣大城鄉接合部地區，存在流動人口、土地、農民身份轉換、征地補償、環境衛生、教育、醫療等一系列問題，為構建和諧、穩定的城鄉接合部，處理這些問題時，要充分發揮政府的宏觀調控職能，完善相關法律法規、惠民政策，做到有法可依。行政執法部門應在法律規定的基礎上開展相關工作，推動城鄉一體化建設，實現和諧、協調發展。

4.2 創新社會管理體制

現階段，城鄉接合部一直存在城市與農村二元管理體制的問題。為進一步完善城鄉接合部的社會管理體制，促進我國城鄉一體化戰略的實現，應對現有的二元治理體制進行改革，在社會管理體制方面進行創新。社會管理體制的創新，應采取城市管理與屬地管理相結合的原則，施行“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理體制，充分協調各職能部門的關系，成立居民委員會，建立具有現代特色的社區管理模式[5]。在此基礎上，實行街道、鄉鎮統一規劃、聯動，從整體上切實推動城鄉接合部的一體化建設。

在政府層面，應改變現有的管理方式，有效整合行政資源、降低行政成本，進一步提高管理效率和服務水平。各職能部門應明確自身職責，相互協調，在社區治理時加強配合。同時，應積極推進政務、財務公開制度建設，使政府工作增加透明度，并充分利用網絡、新媒體技術，通過微博、微信群等方式將社會管理推向更加民主、便民、透明、法制的方向，建立更加科學化、人性化、現代化的社會管理體制[6]。

4.3 加強公眾的社會治理參與度

在現階段城鄉接合部的社會治理中，普遍存在政府主導的管理方式，亟須轉變這種管理理念，打破政府與居民之間管理與被管理的關系。在現代社會治理理念中，強調多主體治理模式，實現政府、社會組織、公眾共同參與的公共事務管理。因此，城鄉接合部的各級行政管理部門應構建公開、公正、民主的社會治理的生態環境，使公眾提高社會治理的參與度，成為社會管理體系中的一員[7]。

一方面，政府管理部門應鼓勵和倡導公眾成立各種符合法律規定的社會組織，通過規范、有序的社會組織投身到社會治理中。同時，提高公眾社會治理的意識和思想覺悟，提高公眾的“主人翁”意識。

另一方面，要充分發揮基層黨組織的作用，加強教育、宣傳、引導力度，讓公眾深刻體會到參與社會治理不僅是公眾的權利也是義務，提高維護自身權益的意識，吸引更多公眾參與到社會治理中。

4.4 進一步完善社會治安防控體系

為了實現城鄉接合部的穩步發展、長治久安，需要進一步完善社會治安防控體系，基層黨組織要與政府相關職能部門密切配合，采用條塊結合的綜合治理手段。城鄉接合部處于城市與農村的交界地帶，人口結構復雜，存在大量流動人口，社會治安問題多，應充分發揮各職能部門的職責、協調配合。在屬地管理的前提下，建立縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）相結合的協調體系，嘗試成立城鄉接合部協調管理委員會，使政府各職能部門的協調更加完善，使城市綜合管理與行政執法進一步統一。我國目前施行居住證制度，但在城鄉接合部流動人口管理中該制度沒有得到充分發揮，對此，應充分發揮“以房管人”的作用，對城鄉接合部的出租房加強管理，施行定期檢查，健全登記制度，實現對流動人口的有效管理。

5 結束語

城市化是實現現代化的必由之路，也是我國消除城鄉二元結構、促進城鄉協調發展的基本途徑。為妥善解決城鄉接合部存在的矛盾，應進一步完善相關法律法規、創新社會管理體制、提高公眾在社會治理中的參與度、進一步完善社會治安防控體系，以實現我國城鄉一體化發展的良性治理，推動我國社會經濟的健康發展。