建設工程設計方案審查工作機制優化的研究

張莉霞，劉 柳，蔡沈維

(1.鎮江市丹徒自然資源發展服務中心，江蘇 鎮江 212000； 2.鎮江市規劃編制研究中心，江蘇 鎮江 212000； 3.鎮江市自然資源和規劃局丹徒分局，江蘇 鎮江 212000)

1 概述

2016年，中共中央、國務院印發了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，指出“積極適應和引領經濟發展新常態，把城市規劃好、建設好、管理好，對促進以人為核心的新型城鎮化發展，建設美麗中國，實現‘兩個一百年’奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢具有重要現實意義和深遠歷史意義。”《中華人民共和國城鄉規劃法》規定：在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證；申請辦理建設工程規劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。在城鄉規劃建設管理工作中，建設工程設計方案的審查是重要的環節之一，關系到城市品質、建筑安全質量和群眾切身利益。

建設工程設計方案審查，主要是對規劃條件、技術規定、建筑設計等內容是否符合國家相關標準和要求進行核查。在此過程中，規劃部門會征求專家、有關部門、利害相關人等的建議和意見，對方案是否符合城市國土空間規劃、色彩是否與周邊協調、是否符合相關規范規定等提出專業建議。這些工作在一定程度上能減少后期重大變更，同時提升建筑設計水平和城市建設品質。此外，大部分建設項目還將通過咨詢會的形式，對方案是否滿足生態環境、水利、人防、消防、抗震、節能等方面的規范，征求相關主管部門及專家的意見。

為推進政府職能轉變，深化“放管服”改革、優化營商環境，國務院辦公廳于2019年印發了《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，要求“精簡審批環節、規范審批事項、合理劃分審批階段”。在城鄉規劃建設管理的實際工作中，建設工程設計方案審查存在審批周期較長、方案變動時有發生等現象。針對建設工程設計方案審查過程中的不足，結合相關工作實踐，本文對審查工作的現狀進行了詳細分析，提出了審查工作機制優化的初步方案[1-5]。

2 建設工程設計方案審查工作現狀分析

新中國成立以來，我國社會經濟不斷發展，城鎮化水平大幅提高，至2019年末常住人口城鎮化率達60.6%，見圖1(數據來自國家統計局[6])。隨之而來的是城市建設需求的不斷增加，建設工程設計方案審查工作量的相應提高，相關部門的責任和壓力逐步增大。為進一步優化建設工程設計方案審查的工作機制，進而精簡審批環節、提高工作效率，本文從審查內容、工作流程方面對審查工作現狀進行了梳理分析，并總結了存在的不足。

2.1 審查內容

為有效指導建(構)筑物的施工圖設計，建設工程設計方案需詳盡清晰，其內容包括：設計單位資質、效果圖篇、設計說明篇、項目概況篇、設計分析篇、技術圖紙篇(含總平面圖)等。建設工程設計方案規劃審查，主要核查建(構)筑物的性質、容積率、建筑密度、建筑高度、建筑間距、建筑退讓用地紅線和規劃道路邊線的距離、日照條件、交通組織、豎向設計、管線綜合、建筑體量、外觀造型、建筑風格、立面效果等方面，是否符合規劃條件及相關規范的要求。

2.2 工作流程

建設單位或個人提出申請，并提供相應的材料和意向性建設工程設計方案，主管部門工作人員將對相關材料進行初步審核。之后，按照規委會工作規程進行審定：首先，對建設項目進行分類，需要專家論證的項目，按照要求組織專家論證，建設單位根據規委會和專家論證的要求進行修改完善；其次，主管部門對建設工程設計方案進行審查，然后對總平面進行公示；再次，公示期間若利害相關人要求聽證的，按照程序組織聽證，若利害相關人無異議或異議不成立的，對建設工程設計方案進行審批(見圖2)。

2.3 不足之處

基于工作的多年經驗，結合相關單位和人員對審查工作意見的調研，發現審查工作機制仍有改進余地，其不足之處主要表現在以下方面：

1)周期長。對建設工程設計方案審查工作，建設單位或個人詬病最多的是周期較長。通過認真梳理過往各類建設項目審查工作的細節，本文對可能導致審查周期長的原因，總結如下：

a.因項目位置和類別不同，需征求意見的部門及申報的流程也有所差異，如：重大基礎項目，按照程序需上報規委會進行審查，如有需要由其組織專家進行論證。b.由于設計單位資質存在差異，設計人員水平參差不齊，設計方案很難一次性修改到位，且每次修改都需要一定的時間，延緩了項目進程。c.為廣泛征求相關利害關系人的意見，需對總平面圖進行公示，期間如相關利害人要求組織聽證，則啟動聽證程序，這在一定程度上也將增加方案審查的時間。

2)方案變動時有發生。隨著社會經濟的快速發展，建設項目需求會發生變化，建設單位或個人為追求利益，有時會擅自修改方案，不僅對城鄉規劃的法定地位缺乏足夠的重視，而且影響了項目進程。通過分析，發現引起方案變動的可能原因如下：

a.建設單位因社會需求的變化，申請修改建設工程設計方案。如以前商業價值較高，開發單位就會要求多建商業，少建住宅；但是，經過一段時間的市場調查，開發單位發現住宅銷售較快，則要求少建商業多建住宅。b.對規劃剛性重視不夠，認為配套設施是項目內部工程，可以隨意變化其位置、高度等，其中配電房、垃圾房、水泵房等變化最容易引發矛盾。

3 建設工程設計方案審查工作機制優化

近年來，為推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，鎮江市推行了多項舉措，從解放思想、改革創新、依法行政、公開辦事、簡化手續、強化服務等方面入手，不斷提高行政效能，以滿足公共服務和公共產品的高質量要求。針對建設工程設計方案審查工作中的不足，相關業務科室就工作機制的優化，進行了多次討論，初步建立了一套切實可行的解決方案。

3.1 建立重大項目綠色通道

在項目引進前，積極配合政府及相關部門，做好項目預評估選址工作，擬定出選址紅線及規劃要求。將符合區域產業發展、規劃布局和生態環境要求，且被列為省、市重點項目的列入綠色通道。按照“優先辦理、提前介入、主動服務、專人負責”的原則，對項目全過程進行跟蹤，提供優質服務。

1)引入預審制度。引入項目預審制度，提供事前指導服務。在土地掛牌摘牌后，派專人為建設單位或個人提供事前指導服務，協助建設單位根據審查流程準備資料，在設計單位設計建設工程設計方案過程中，進行全程跟蹤指導，提出相關的要求，為后續工作做好充足的準備。

2)引導公眾參與。在項目實施前，提前將建設工程設計方案的總平面圖進行公示，向利害相關人、專家及相關部門征求意見或建議，收集利害相關人的合理訴求、專家及相關部門的專業意見后，優化建設工程設計方案，力求滿足公眾合理訴求。

3.2 改進審查流程、提供專業服務

對現有工作流程進行優化改進，細化辦事指南，使指南具體詳實、一目了然，讓申辦人員能夠快速了解審查工作的全過程；同時，針對建設項目的具體情況，提供相應的個性化服務。

1)加強“首問負責制”。嚴格首問負責制，作為第一個直接面對企業群眾的工作人員，其服務態度很大程度上決定了企業群眾的第一印象；同時，也是對項目情況較為了解的人，要根據實際情況及業務需求，主動提供個性化服務，想企業所想，急企業所急，并對項目的進展情況及時了解并反饋，當好“店小二”，營造良好的服務氛圍。

2)建立“承諾備案制”。對部分建設項目，在充分保證質量的前提下，與社會誠信體系掛鉤，建設單位、設計單位、施工單位的主要負責人對承諾事項確認后，建立“承諾備案制”。對于已備案的項目不定期進行抽查，建立企業紅黑榜。一經發現與承諾事項不符，將相關單位列入失信名單，且其相關項目不再實行“承諾備案制”，并在江蘇政務服務網、審批單位官網、公眾號等平臺進行公告。

3.3 強化規劃剛性、加強動態監管

建設工程設計方案一經審批即具有法定效應，必須嚴格按照法律法規的要求實施，這就需要工作人員加大宣傳，強化規劃剛性，加強事后動態監管。

1)強化規劃剛性。建設工程設計方案審查是建設項目實施的事前工作，相關工作人員需要不斷向建設單位或個人宣傳建設工程設計方案的重要性，以及擅自修改建設工程設計方案需要承擔的法律責任；建設項目實施期間，建立工作群或臨時黨小組，宣傳規劃引領，提升規劃成效。

2)強化動態監管。建設項目通過審批后，會在項目主要出入口懸掛“建設工程規劃許可公告牌”，一方面為了讓社會公眾了解項目的大致情況，另一方面是為方便公眾和相關部門對項目實施情況進行監督。在后續監管中，相關工作人員還要對是否懸掛公告牌、工程關鍵節點(放線、驗線、正負零復線、首層、標準層、頂層、外立面等)進行現場查驗，并將結果公示，既對建設單位進行監督，也對相關工作人員進行督促。

4 結語

通過對建設工程設計方案審查工作現狀的詳細梳理分析，總結了其中的不足，結合相關工作實踐，本文提出了建設工程設計方案審查工作機制優化的解決方案。目前，優化后的工作機制在實際工作中發揮了較好的效果，提升了工作效率、優化了營商環境，但仍存在一些不足，如“承諾備案制”實際實施效果不理想等，這些都需要在后期的工作中長效持續推進，不斷改進完善。