土地經營權流轉問題研究

□ 張 瑾 張逸凡（廣西師范大學法學院，廣西 桂林 541006）

天、地、人是萬物之本。天生、地養、人成是人類社會不可或缺的三要素。農，天下之大本也。土地是農民賴以生存的基礎，土地資源在經濟發展中發揮著重要功能。農業生產資料來源于土地，發展農村經濟的基礎是土地要素。改革開放前，我國集體經濟組織土地所有權的實現方式是由公社、鄉、村集體所有、集體行使、集體經營。改革開放以來，農村集體經濟組織施行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度。這一制度賦予農民生產經營長期穩定的自主權。土地的所有權歸組織所有，土地的使用權歸農戶所有。農民作為獨立經濟主體的地位不斷增強。進入新時代后，隨著物質生活條件的改善，大量農村勞動力離土離鄉轉移就業，農技裝備水平大幅度提高，農地承包經營權流通周轉速度顯著加快，農民對財產安全保護的需求進一步提升，《民法典》關于土地經營權流轉和發展適度規模經營的規定體現了農民的意志，使農民在占有土地的情況下能夠通過促進農地積極流轉的方式切實得到紅利。《民法典》在土地承包經營權領域發揮著重要的功能，保障農民享受耕地福利。為繼續充分發揮《民法典》的福利作用，目前仍有必要對該領域某些尚不明確的具體問題進一步作出確定。這些問題主要包括了三個方面的內容：首先，流轉后的土地經營權能否再次流轉；其次，假使能夠再次流轉，土地經營權能否進行無限次數的流轉；最后，再流轉后的土地經營權是什么性質的權利。以下將針對這三個問題進行逐一分析。

一、土地經營權流轉后能否再次流轉

農業是國民經濟建設和發展的支柱產業。傳統農業主要依靠勞動者自身生產力滿足消費需求，現代化農業以科學技術為基礎，將農民經濟活動納入市場化經營。相對于傳統農業，現代農業擺脫了自然法則對農業的制約，其優勢主要表現為：充分、合理地利用資源，以實現產量最大化。推行集約經營促進現代農業發展，土地流轉是基礎工作。這項基本工作，就廣義而言，指依法引起土地物權變動關系發生的行為。就狹義而言，指依法引起農村土地承包經營權主體變更的行為。《農村土地承包法》專節規定了土地經營權流轉制度，明確土地承包經營權的轉讓、互換與土地經營權流轉的區別。《農村土地經營權流轉管理辦法》專門規范了流轉行為，對工商企業等社會資本流轉土地經營權作了特別規定。由此可以看出，土地經營權的存在釋放了土地這一生產要素的活力。一方面促進具備經營資格的權利受讓人進一步獨立發展農業生產經營，提高土地利用效率。另一方面促進具備流轉資格的權利出讓人突破以往限制條件間接行使權利，增加土地流轉收入。關于土地經營權流轉后能否再流轉，《民法典》沒有給出明確的答案，《農村土地承包法》規定了土地經營權流轉所依據的準則、價款、方式，土地經營權一經設定，在合同規定的期間，新權利人有權占有農村土地，對集體土地進行農業生產以獲取收益。土地經營權受讓人可以再次轉讓其土地經營權，但這種再流轉并不是無限制的，為保護原土地承包關系當事人的合法權益，土地經營權再流轉既要得到承包方的書面同意，又要向集體經濟組織備案。為防范當事人的道德風險，土地經營權再流轉的權利和義務不能超出原合同規定的權利范圍。可見，土地經營權流轉后具備再次流轉的能力，但是這種流轉需要滿足相關條件。

二、土地經營權流轉次數是否有限制

農村經濟與土地流轉一直是政府關注的焦點，新時期土地經營權的流轉速度隨區域經濟發達程度的上升而加快。根據流轉方式的不同，受讓人可以通過家庭承包獲得土地經營權，或者通過土地流轉交易市場獲得土地經營權，土地經營權流轉有利農民自主經營、規模經營，但是能否無限次流轉，以此推動大規模社會化生產，答案是否定的，國家應當限制轉讓次數的理由如下：首先，受讓人再次轉讓土地經營權時，土地承包合同的承包者難以準確把握二級受讓人對土地的利用情況，其承包范圍內的土地利用復雜程度受到土地經營權流轉數量的影響，而隨著土地流轉次數的增加，土地利用的復雜性增加，承包人的掌控難度越來越大。土地經營權流轉后再次轉讓的，其轉讓價款往往超過轉讓前支付的價款，而加價的幅度和次數缺乏法律規范，容易引發市場經濟秩序問題。在實踐中，一些企業以土地流轉的名義大量占用農民土地，并非法改變土地用途，國家對種糧大戶給予扶持政策，鼓勵農業規模經營，一些不法個人企圖騙取國家補貼。其次，根據其他方式的承包規定，承包人死亡后應得的合同收益（如林地承包經營權、未收割的作物、收獲的糧食等）均可按照繼承法的規定繼承，繼承人有權對承包土地進行繼承或者繼續承包。以一般方式取得者與以繼承方式取得者在一定程度上對轉讓土地經營權的限制應當有所區別，前者通常比較側重經營的效率，后者與土地承包經營權人之間存在情理關系。以林地為例，受制于地理條件的影響，林地承包期和林木生長周期較長，需要投入更多的時間與精力，大多數農戶都有較重的樹木情結，因此比較側重林地經營的質量，而非流轉次數。綜上所述，法律應當規定土地經營權流轉次數的最大數值，杜絕對土地資源的不合理利用，防止流轉偏離立法目的，保證承包土地始終用于農業規劃。由于不同地區土地利用程度、農業現代化水平各不相同，對土地經營權流轉頻次的要求也應該有所不同，可以根據農業經濟發展狀況選定部分地區試點先行，按照試點的實施情況，授權國務院先制定行政法規進行規定，一定期限屆滿前提出完善法律的意見。總而言之，為減少土地經營權流轉中的投機行為，應當規定經營權轉讓方在取得土地使用權后不能自行轉讓的次數，具體次數要結合實際情況綜合確定。

三、再流轉后的土地經營權是什么性質的權利

土地經營權建立的前提和基礎是土地承包經營權，而后通過正當程序，經過現行立法確認。土地經營權的主體是承包人和受讓人，土地經營權人對農用地行使土地經營權來獲得實際收益，該權利不能既是物權又是債權。關于再流轉后的土地經營權是什么性質的權利，目前在法律規定和理論研究上尚未形成共識。土地經營權權利的轉出與轉入具有相對性，出讓人應當在取得土地承包權的前提下，將其土地經營權過渡給其他經營者。《農村土地承包法》規定其余形式承包而來的經營權價格和期限由雙方協商確定。其他承包方式不涉及家庭承包的社會保障因素，其形式條件比家庭承包更加多樣化，更注重體現效率，是農村集體土地在資源配置中發揮關鍵影響的重要手段。一般認為土地經營權是債權，土地經營權類似于租賃期，其具有物權特征但并非物權，可參照適用租賃權物權化的相關法律規定。盡管按照物權法定原則，土地經營權目前還未被法定為物權。但是《民法典》規定土地經營權轉讓期限超過規定年限，有權申請土地經營權登記。就本條規定而言，土地承包經營權設立方式的登記效力，與地役權的公示對抗是一致的，因為其是以土地的占有、使用、收益為內容，故應理解為用益物權。用益物權自誕生于羅馬法以來，在漫長的歷史演進中逐漸被完善發展，其客體演變成能夠實現商品交換價值的物直至權利。從物權法律邏輯以及外國立法來看，例如德國民法的次地上權之規定，地上權設定后也可再設次級地上權，兩者不存在權能行使沖突的問題，用益物權能夠設定次用益物權。用益物權人可以經已設定用益物權之人再次設定，用益物權的客體可以經二次處分的方式繼續流轉，這符合物權最佳利用原則以及便利化中保護物的交易安全原則。由于我國農民土地承包經營權的長期性，在法律規定的土地承包經營權的基礎上，建立新型用益物權并不存在制度障礙，而且將其納入土地登記制度更有保障。就土地經營權而言，一旦受讓人在轉讓的承包地上登記了土地經營權，其他人就不能再在同一土地上申請土地經營權登記，包括土地承包經營權人本人。與債權相比，登記的土地經營權具有同等的優先權效力。這些都體現了物權的排他性和優先權效應。物權的穩定性比債權的相對性，更容易激發受讓方投入自營地生產成本。“有恒產者有恒心，無恒產者無恒心”。土地經營者期望將土地經營權物權化，以增強對土地的主導作用，使之真正作為生產要素發揮市場價值。發包方與承包方不可隨意對土地進行調換干擾與收回干擾，在土地所有權變更時，原土地經營權的效力優先于其他權利。土地經營者依法獲得享有土地經營權，發掘土地生產力，對土地按自己的意愿進行合理利用，單獨享有從事農業生產活動所得的收益。物權化的土地經營權具有依法登記后的全面流轉能力，通過簽訂流轉合同，取得土地經營權的一方可以依法單獨轉讓或者設定為物權抵押，其融資功能遠強于債權質押。堅持土地經營權的物權屬性相較于債權屬性更具優勢，應當在《民法典》物權編的逐漸修正中獲得明確規定。

“法者，國之權衡，時之準繩也。”綜合分析土地經營權流轉相關制度，針對以上三個問題逐一進行解答：其一，土地經營權流轉后，在滿足規定條件的情況下能夠再次流轉；其二，土地經營權流轉次數應當有所限制；其三，土地流轉后的經營權是在土地承包經營權的基礎上形成的一種新型次級用益物權。《民法典》促使土地經營權的法定與物權化得以實現，體現了時代的要求。農村土地改革成果及時轉化為民法典的法律規范，有利于農村土地改革的進一步深入。現行土地經營權流轉制度還有完善的空間，要繼續完善《農村土地承包法》和《民法典》中關于土地經營權流轉的相關規定。物權登記制度是指國家對物權變動進行干預和管理的制度，登記信息公開，保護了權利人和相關利益人的經濟利益，有利于穩定交易秩序、維護交易安全，有利于國家對土地流轉經營活動進行必要的監督和管控。應當完善土地經營權登記制度，當事人一方希望獲得長期穩定的保障，可以申請土地經營權登記，土地經營權屬于物權性質。由于實踐中不同類型土地經營權的需要不同，當前法律不應直接規定土地經營權轉讓的性質，而應通過土地登記制度強化土地經營權的物權屬性，如果一方不希望獲得長期土地經營權，雙方應根據協議行使其權利和義務，未登記的土地經營權屬于債權，將土地經營權制度作為一項選擇性權利。切實保障土地經營權流轉當事人的合法權益，加快農業和農村現代化建設，促進農業生產的長期穩定、健康發展，保障國家糧食安全。