談?wù)劜块T預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)

王 錦

黨的十六屆三中全會(huì)首次提出了“建立預(yù)算績效評價(jià)體系”。此后，中央和地方財(cái)政部門相繼出臺若干辦法，逐步探索形成了“事前績效評估管理、事中績效目標(biāo)及運(yùn)行監(jiān)控、事后績效評價(jià)及結(jié)果應(yīng)用管理”的預(yù)算績效全過程管理模式。2020年財(cái)政部頒布的《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》，對項(xiàng)目支出績效評價(jià)的含義、基本原則、依據(jù)、評價(jià)對象和內(nèi)容、績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法、評價(jià)組織管理和實(shí)施、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用及公開等作出了明確規(guī)定。與此同時(shí)，中央第一次將“績效評價(jià)信息隨決算公開”納入年度各省份高質(zhì)量發(fā)展考核，績效評價(jià)信息將隨當(dāng)年決算一并公開。由此可見，績效評價(jià)工作越來越重要。但是，不可否認(rèn)，在實(shí)際操作中，部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)仍存在著一些問題。本文以某行政事業(yè)單位2019年績效評價(jià)為例，分析其過程中存在的主要問題，并提出相應(yīng)對策。

一、部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)實(shí)踐管理存在問題

本次績效評價(jià)主要為2019年財(cái)政撥款項(xiàng)目，按業(yè)務(wù)類和投資發(fā)展類項(xiàng)目分別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，評價(jià)項(xiàng)目151個(gè)，項(xiàng)目內(nèi)容涉及科學(xué)技術(shù)支出、節(jié)能環(huán)保支出、農(nóng)林水支出、自然資源海洋氣象支出等。在部門績效自評的基礎(chǔ)上，省級預(yù)算績效評價(jià)中心預(yù)算又進(jìn)行了績效評價(jià)復(fù)核，主要存在以下問題。

（一）對績效評價(jià)工作重視程度較低

預(yù)算績效評價(jià)體系建立初期，預(yù)算單位認(rèn)為編制預(yù)算就是申請資金，對預(yù)算編制要求不聞不問，更不了解績效評價(jià)體系和內(nèi)容。在建立績效指標(biāo)體系和進(jìn)行考評工作時(shí)，也多由財(cái)務(wù)部門代編，財(cái)務(wù)人員側(cè)重的主要是資金管理和會(huì)計(jì)核算，對整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容和過程缺乏了解，這就導(dǎo)致編出的績效目標(biāo)較為粗略，缺乏針對性，致使財(cái)務(wù)指標(biāo)與業(yè)務(wù)指標(biāo)不匹配，不能很好地反映項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容，更不能根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容把控資金支付進(jìn)度。這樣一來，績效目標(biāo)的編制不僅沒有助推項(xiàng)目實(shí)施成效，反而成了預(yù)算編制的“負(fù)擔(dān)”，后續(xù)績效評價(jià)管理也僅僅被動(dòng)地浮于制度層面，并未將其真正落實(shí)到實(shí)際應(yīng)用中去。

（二）績效目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)

一是績效目標(biāo)指標(biāo)值設(shè)定不規(guī)范。預(yù)算編報(bào)時(shí)確定的績效指標(biāo)，由預(yù)算執(zhí)行情況和年度績效目標(biāo)完成情況兩部分構(gòu)成，其中預(yù)算執(zhí)行情況是考察資金支付進(jìn)度，年度績效指標(biāo)主要考核指標(biāo)完成情況，包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)三類，每類指標(biāo)又分別設(shè)立四級指標(biāo)。2019年省級預(yù)算編制要求業(yè)務(wù)類項(xiàng)目只編制產(chǎn)出指標(biāo)，投資發(fā)展類項(xiàng)目編制產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，且所有項(xiàng)目可量化指標(biāo)達(dá)到50%以上。但在2019年績效評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別項(xiàng)目指標(biāo)值設(shè)置不全，可量化指標(biāo)不足50%，且許多單位使用“有效提升”、“基本保障”、“效果顯著”等詞匯作為指標(biāo)值內(nèi)容，在進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)沒有客觀的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如如何考核項(xiàng)目的效益，達(dá)到什么數(shù)值可稱為基本保障，主觀評價(jià)因素較大，難以有效評價(jià)。二是績效目標(biāo)權(quán)重設(shè)置不合理。原則上預(yù)算績效目標(biāo)權(quán)重統(tǒng)一設(shè)置為預(yù)算執(zhí)行率10%、產(chǎn)出指標(biāo)50%、效益指標(biāo)30%、服務(wù)對象滿意度指標(biāo)10%。如有特殊情況，除預(yù)算執(zhí)行率權(quán)重不得變動(dòng)外，其余指標(biāo)權(quán)重可做適當(dāng)調(diào)整。在評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)，有些單位修改指標(biāo)權(quán)重，增加容易達(dá)標(biāo)的指標(biāo)賦分，減少不容易達(dá)標(biāo)的指標(biāo)賦分。比如在評價(jià)滿意度指標(biāo)時(shí)，需要通過網(wǎng)絡(luò)問卷、電話回訪等方式測評，工作量大、整理時(shí)間長，因此在績效評價(jià)賦分時(shí)就對此指標(biāo)分配較低分?jǐn)?shù)，即使工作未完成，此項(xiàng)指標(biāo)得分不高，也不會(huì)對總的評價(jià)結(jié)果造成太大影響。這樣就會(huì)弱化關(guān)鍵性指標(biāo)，以“利于得分”為主，而不以客觀重要程度設(shè)置相關(guān)指標(biāo)。

（三）項(xiàng)目執(zhí)行與績效指標(biāo)不匹配

在績效評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)，參與評價(jià)的項(xiàng)目中有21個(gè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行率低于60%，但是11個(gè)項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果為“優(yōu)”，10個(gè)項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果為“良”。之所以出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行率偏低，評價(jià)結(jié)果卻為較好的原因：一是在項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)未充分考慮項(xiàng)目資金運(yùn)行與績效目標(biāo)的關(guān)系，使資金支付進(jìn)度與績效目標(biāo)完成情況不匹配；二是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，出現(xiàn)了某些不可知因素導(dǎo)致不能完成預(yù)期設(shè)定指標(biāo)，或者用較少的資金即可完成年初設(shè)定目標(biāo)值時(shí)，未能及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目支出預(yù)算和相應(yīng)績效目標(biāo)。這都反映出預(yù)算單位在對預(yù)算編制和績效評價(jià)體系設(shè)計(jì)時(shí)，理解過于片面化，造成預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)脫節(jié)，項(xiàng)目實(shí)施效果大打折扣，評價(jià)結(jié)果失真，從而失去績效目標(biāo)設(shè)置的基本作用。

（四）績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

績效評價(jià)的目的，是通過評價(jià)發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制和項(xiàng)目實(shí)施過程中的問題，并對問題進(jìn)行反饋及整改。評價(jià)工作結(jié)束后，項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)對當(dāng)年未完成績效目標(biāo)或者得分較低原因進(jìn)行仔細(xì)分析和歸納梳理，找出預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度慢、評價(jià)效果不好的具體原因，并對績效評價(jià)中發(fā)現(xiàn)的績效目標(biāo)執(zhí)行偏差和管理漏洞，及時(shí)采取措施分類加以糾正，以此作為完善下年績效管理工作的依據(jù)。但是在實(shí)際工作中，預(yù)算單位完成本年度績效評價(jià)后，并未進(jìn)行相應(yīng)的總結(jié)和改進(jìn)，致使同樣問題反復(fù)出現(xiàn)。

二、提高部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)質(zhì)量對策

開展預(yù)算支出績效評價(jià)，是落實(shí)《中華人民共和國預(yù)算法》和《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》的具體舉措。針對上述存在的主要問題，應(yīng)對績效評價(jià)制度進(jìn)行認(rèn)真分析、明確責(zé)任、仔細(xì)研究，按要求考核項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的完成情況，提高部門整體績效管理水平。筆者結(jié)合實(shí)踐，建議從以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)。

（一）加強(qiáng)績效評價(jià)組織制度建設(shè)

完善本部門績效管理和評價(jià)制度，為資金資產(chǎn)合理配置提供有效依據(jù)。一是堅(jiān)持實(shí)事求是原則，做到誰申請資金誰編制目標(biāo)，單位要組成績效評價(jià)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)重視程度，保證預(yù)算工作的客觀性和真實(shí)性。設(shè)立財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)專家組成的績效評價(jià)小組，財(cái)務(wù)人員主要負(fù)責(zé)評價(jià)方案的解讀，組織實(shí)施績效評價(jià)工作；業(yè)務(wù)專家主要負(fù)責(zé)指標(biāo)體系的建立、指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置和績效評價(jià)的核實(shí)工作。二是根據(jù)實(shí)際情況，制定部門財(cái)政預(yù)算資金績效管理辦法，對財(cái)務(wù)人員進(jìn)行相關(guān)知識培訓(xùn)，提高各單位對績效管理的認(rèn)識，深化績效管理理念，落實(shí)評價(jià)工作主體責(zé)任，抓好績效評價(jià)管理隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（二）制定績效目標(biāo)考核標(biāo)準(zhǔn)

部門要從績效目標(biāo)設(shè)置的源頭抓好績效管理工作，根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)具體要求，建立統(tǒng)一的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系。完善考核標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)⒏鞑块T職能進(jìn)行明確劃分，并具體落實(shí)到崗位職責(zé)，有利于對預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的真實(shí)性進(jìn)行合理監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)明確考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化量化績效目標(biāo)，以便于定量考核績效目標(biāo)完成情況。比如如何考量是否產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，對于受益對象滿意度具體怎么衡量等，以避免考核人員避重就輕、為得高分隨意改變權(quán)重的現(xiàn)象，使其能夠?qū)︻A(yù)算績效評價(jià)結(jié)果信息作出精確判斷和精準(zhǔn)核算處理，提高自身績效管理工作的合理性、準(zhǔn)確性。

（三）建立績效結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行與績效監(jiān)控的銜接，重點(diǎn)監(jiān)督資金使用與績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，對照年初設(shè)定的績效目標(biāo)，分析目前收集到的有關(guān)信息，對偏離年初績效目標(biāo)的問題進(jìn)行糾正，對特殊原因造成的偏差進(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)問題、找出管理的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)調(diào)整績效目標(biāo)。結(jié)合績效監(jiān)控和本年收支變化因素，在編制下年預(yù)算時(shí)，優(yōu)先保障績效管理較好的政策和項(xiàng)目，壓減績效較差的政策和項(xiàng)目。通過此種方式，進(jìn)一步加強(qiáng)績效管理責(zé)任約束，積極改善資金使用與管理偏差滯后的狀況，使預(yù)算執(zhí)行與績效運(yùn)行“雙監(jiān)控”成為預(yù)算管理常態(tài)。

（四）提升績效結(jié)果應(yīng)用水平

部門應(yīng)進(jìn)一步完善項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系，嚴(yán)格執(zhí)行績效評價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，對績效評價(jià)發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)查找原因，采取有效措施進(jìn)行整改，提高資金使用合理性和科學(xué)性，提升績效評價(jià)工作效率。研究、關(guān)注績效管理理論與實(shí)踐發(fā)展的新思路、新動(dòng)向，增強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的可比性、可信度，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益，形成事前有規(guī)劃、事中有監(jiān)控、事后有反饋的工作機(jī)制，做到績效管理貫穿資金管理全過程，逐漸實(shí)現(xiàn)績效管理的規(guī)范化、常態(tài)化。

（五）將績效評價(jià)工作作為部門內(nèi)部審計(jì)重點(diǎn)

以往的內(nèi)部審計(jì)主要是針對預(yù)算執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，今后要將績效評價(jià)審計(jì)列為內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)。針對績效評價(jià)，部門內(nèi)部擇優(yōu)成立績效評價(jià)復(fù)核小組，對照財(cái)政部門績效評價(jià)復(fù)核工作的要求，主要對績效評價(jià)基本理論和知識，實(shí)施預(yù)算績效管理主要任務(wù)、路徑和方法，績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)定、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)報(bào)告的撰寫要求等進(jìn)行審計(jì)，倒逼單位提高對績效管理的認(rèn)識，設(shè)定內(nèi)容完整、權(quán)重合理、數(shù)據(jù)真實(shí)、結(jié)果客觀的績效指標(biāo)，落實(shí)評價(jià)工作主體責(zé)任，抓好績效評價(jià)管理隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

綜上所述，加強(qiáng)部門績效管理，加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制定、溝通交流、評價(jià)結(jié)果等全過程的良性循環(huán)。只有在績效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過程中，才能有效提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，提升部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價(jià)水平，從而強(qiáng)化部門績效管理政策的實(shí)施效果。