鄉村振興背景下農村基層治理思考
——以浙江麗水為例

南 婷

一、引言

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略的重大決策。農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，其發展與振興一直是大家普遍關注的熱點。

目前，我國處在改革創新的關鍵時期，作為國家治理體系的重要一環，鄉村治理與鄉村振興戰略的成敗緊緊相連。現代國家建構是一個動態的過程，任何國家在現代化進程中都可能面臨制度無法適應變化的情況。農村地區作為改革的短板，其變革刻不容緩。當下，農村治理面臨的主要是治理有效問題，實現農村善治才能更好地實現鄉村振興，有利于促進農村經濟發展、社會進步。

二、農村基層治理研究現狀

從世界范圍來看，農村治理現代化是大國崛起的重要內容，決定了治理的可行性與高度（劉祖鋒，2018）。因此，國外在農村建設中充分發揮激勵作用，鼓勵多元主體參與農村治理。政府和基層組織通過信息連接機制充分互動，運用多種方式給予支持，引導基層利用自身優勢參與治理。從我國發展來看，中國始終是一個農村人口占絕大多數的國家，現代化過程就是在這種環境下進行的，農村的作用可見一斑（羅榮渠，1993）。然而，隨著城市的快速發展，高速城鎮化的盲目追求不僅導致了城市病出現，也使得鄉村問題暴露無遺（吳敬璉，2018；劉彥隨，2009）。

在鄉村振興戰略的倡導下，農村逐漸開始了基層治理的嘗試，但普遍注重治理而輕視民主，這使得農民參與鄉村治理的興致普遍不濃，且國家與農民之間處于阻隔狀態，進而引發鄉政介入疲軟的問題，治理難以長期延續，也給基層組織帶來了新的挑戰（張善根，2019；魏晨和李華胤，2020）。在這種情況下，我們更需要農村基層黨組織發揮先鋒模范作用，充分調動黨員和農民的積極性，推進農村地區可持續發展，建立服務型政府，努力形成國家與社會協同治理的良好局面（楊華，2020；何瀟，2020）。

現有文獻大多是從國家和社會兩者關系的角度研究農村基層治理，學者們對何為基層治理最重要的主體也各執一詞。王麗惠（2015）認為，國家的力量推動了鄉村振興戰略的實施，國家政權應當成為農村基層治理的主導性力量。而季麗新（2020）則認為，村民自治是鄉村治理體系中的核心內容，社會權力應該在農村基層治理中發揮最大的作用。面對這樣的情況，我們應針對不同現代化程度、不同經濟發展水平的農村，采用不同的方法，最終形成多頭治理、相互促進的局面。

三、農村基層治理的探索

麗水是浙江鄉村振興的代表，麗水偏遠鄉鎮較多，山高路遠，條件相對艱苦。而經過多年奮斗，麗水從欠發達地區到農民人均收入增幅連續八年位列浙江省第一名，成功地實現了逆襲，則得益于基層黨組織的規劃和帶動引領。

（一）“四保四優”留人才

麗水地處偏遠，為了留住人才，對外來的特派員全面推行“四保四優”政策，保留特派員在原單位的編制、職務、職稱、工資福利，優先提任職務、評選先進、評審成果。充分落實人才政策，在全省推行特派員擔任鄉鎮領導職務，并對優秀的特派員公開通報表彰。這樣既解決了他們的后顧之憂，也充分調動了其工作積極性。

（二）內趨外引齊發力

麗水設立了“三農”監督團隊，團隊中有精英干部、專家領導，這是支撐麗水走好鄉村振興之路的中堅力量。麗水對“內”每季度都會召開會議，由各縣區主管領導匯報工作，并針對各地工作進展和成果進行排名，激發各縣區工作動力。同時，麗水向“外”借力，每年公開招募鄉村振興合伙人，通過投資、合作、招商、技術服務、入股等方式，不定期組織開展招引活動。鄉村治理的困境之一就是資金不夠，鄉村振興合伙人的引入，給治理帶來了可觀的資金，從而為治理提供了巨大的支持。

（三）“1+1+N”自治下移

麗水大力推行黨組織、村集體和新型農業主體相結合的“1+1+N”經濟組織形式，設立村民委員會，實現多元主體共同治理。將村民自治組織設置，在體制上進行單位下沉，縮小自治單元的規模，以便在黨組織的領導下，方便群眾更好地開展自治。

（四）生態環境保護

麗水結合自身環境優勢，更加注重環境保護，重視歷史文化和原生態保留，嚴格劃定紅線，從根本上保證了麗水的內在文化特色。他們先后開發了旅游業、休閑農業等，并結合農村電商、民宿等產業，吸引人才回流，重新演繹了田園牧歌生活。

四、農村基層治理的案例分析

農村基層治理的組合和方法可以進行移植，這在某種程度上決定著基層治理的成效。麗水蛻變這個案例，從黨組織建設、人才引進、資金引流、優勢利用等多個方面改進，值得我們學習借鑒。

（一）促進多元主體治理

麗水采取并改進了劉金海（2016）提出的“1+N”的模式，“1+N”模式是將村級治理與各個村民小組的治理相結合，他認為，鄉村治理的趨勢就是農村基層治理需要進行“橫向的權力分割”。麗水“1+1+N”的組織形式，就是在此基礎上進行了改進。

1.領導主體：基層黨組織。目前人才流動趨勢是向大城市轉移。基層黨組織建設在黨員、黨組織、黨群關系三個方面都存在難處。在黨員方面，農村人口流動速度加快，導致人才流失，農村黨員數量減少。加上農村人口老齡化嚴重，黨組織人員比例更為失衡（方亮，2020；王同昌，2019）。黨組織對于黨員教育也存在問題，管理松散、黨員干部思想認識滯后，原因在于農村的教育方式相對單一，且制度執行不嚴，黨員積極性很難被調動，組織也就很難將新的思想帶給黨員。且農村黨群關系疏離，組織沒有太好的群眾基礎，很難帶動群眾共同治理。因此，搞好黨組織建設是實現基層治理重要且艱巨的一環。

2.合作主體：非政府組織。農村存在集體經濟基礎薄弱、辦公經費不足、工資待遇偏低的問題，使得很多勞動力外流，形成惡性循環，加上農村人的娛樂生活太少，更難以引進優秀人才。在這種情況下，麗水通過招商、投資、合作等方式吸引合作者、引進資本，不僅能促進經濟發展，而且實現了除政府以外的其他主體的參與，實現了資源的合理分配。

（二）實現人才引進

麗水“四保四優”的政策適應農業技術需求，到科研單位精準引進急需人才，并尊重人才意愿、實行雙向選擇，使科技特派員制度實施更加深入。這個政策不僅給了外來特派員可進可退的選擇，而且在一定程度上也吸引了更多人員的回流。現在農村本身就存在著嚴重的村莊“空心化”問題，完善人才引進政策將會給居民以更多的歸屬感。

（三）良好生態促進發展

麗水結合自身優勢，促進旅游業發展。在生態保護的過程中，進一步補齊科技短板，用科技保護綠水青山，并切實轉化為“金山銀山”。麗水市腳踏實地，積極探索有麗水特色的創新發展之路，得到了科技創新能力和社會發展能力的雙重反饋，發揮了科技創新在促進經濟社會發展中的決定性作用，推動了麗水向現代農業發展的進程。

五、進一步的思考

（一）精準引入人才，實現雙向發展

我國農村問題復雜，需要一大批具有農業專業知識的人才來幫助村民發展經濟，從而脫貧致富。要因地制宜吸引高校畢業生，特別是生源地高校畢業生回鄉就業、創業，充實鄉村人才儲備。這就需要保障好人才薪資福利待遇，消除其后顧之憂，使其全身心投入農村社會發展。同時還要通過制度驅動與激勵，吸引各種人才入村發展。

（二）建設基層黨組織，完善領導團隊

對于黨組織建設，首先要注重基層人才資源的開發、提高黨員干部思想站位，處理好與群眾的關系，才能搞好基層各項建設。黨組織也要運用多種形式組織黨員活動，吸引更多黨員參與，提升黨員干部的凝聚力。另外要構筑黨組織工作新模式，提升基層黨組織能力，強化黨組織政治引領功能，創新流動黨員管理機制。如今科技發展迅速，5G時代來臨，可以運用新技術建立追蹤匯報制，實現全過程捆綁，追蹤更多優秀人才發展其入黨，實現黨員管理電子化、科學化。

（三）利用自身優勢，促進良好發展

在深入挖掘地方特色自然資源的同時，許多地區還沒有形成利用自然資源發展經濟的意識，而僅僅依靠犧牲資源來發展經濟。發掘地方特色才是有效配置資源的關鍵，才能喚醒人們對“綠水青山”的追求。特色民俗文化的引入也有助于經濟發展，各地區形成了具有各自特色的民俗文化活動，這是使該地區具有獨特魅力的核心所在。區域經濟要得到快速發展，就必須與民間文化相結合，帶動區域經濟發展，更好地實現經濟振興和基層有效治理。