北京政策性農業保險的成效與問題

曹曉蘭 林子果

2021年作為“十四五”開局之年，做好政策性農業保險工作對于全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化具有特殊重要性。筆者通過采取對接有關領導、邀請專家研討、走訪保險公司、深入基層調研等方式，并在梳理相關政策文件的基礎上，以北京市為調研對象，結合新時期“三農”發展面臨的機遇和挑戰，探討如何進一步完善政策性農業保險制度，有效滿足農業經營主體的風險保障需求，更好地推動農業保險高質量發展。

一、北京市政策性農業保險的基本情況

（一）保險范圍及險種。2007年4月，北京市政府出臺《關于建立北京市政策性農業保險制度的方案（試行）》，重點開辦果品、蔬菜、糧食、肉禽、奶牛5類12個險種，保險范圍覆蓋全市13個涉農區。2019年政策性農業保險品種增至52個。其中，種植業險種26個，占50%；養殖業險種14個，占27%；財產險種4個，占8%；價格險種8個，占15%。在傳統種植業和養殖業保險外，試點推廣的生豬價格指數、生鮮牛乳價格保險、玉米期貨價格保險、溫室草莓光照指數等創新險種以及將農業保險向信貸市場拓展和延伸的支農融資還款保證保險，有利于農業經營主體應對復雜多變的市場風險，對穩定農業收入發揮了重要作用。

（二）參保戶次及保額。2019年全市參保農戶為71608戶次、保險金額達到115.6億元。從參保戶次看，2009—2012年每年的參保戶次均超過20萬戶次；從保險金額看，2011—2019年每年的保險金額都在百億元以上，其中2013年最高，接近144億元。2007—2019年累計為186.4萬戶次農戶提供保險服務，實現風險覆蓋1378億元。

（三）保費及實際賠付。北京市政策性農業保險的保費采取由政府和農戶共同負擔。2007—2019年累計保費總額為56.7億元，賠付總額為47億元，涉及農戶140.7萬戶次，賠付率達到83.8%。13年來，僅在2014年出現了賠付金額高于保費金額的情況。同時，農業保險發展的區域結構、市場結構和險種結構也得到進一步調整和優化。首先，在區域結構上，截至2019年底，北京市政策性農業保險已覆蓋全市13個涉農區和首農集團、直屬分部等國有涉農企業。其次，在市場結構上，按照適度競爭的原則，北京市經營政策性農業保險的保險公司由2007年的3家增加到2019年的7家。從市場占有份額看，人保、太保和中華聯合位列前三名。第三，在險種結構上，從2019年52個險種的保費規模看，養殖業占比最高，為33.4%，種植業、財產險、價格險分列其后。

（四）保費補貼。保費財政補貼是農業保險發展的重要財政支持。2007—2008年，北京市政策性農業保險保費補貼主要來源于市、區、鄉鎮三級財政補貼，2009年以后取消了鄉鎮級補貼，從2012年開始增加了中央財政補貼，至此形成中央、市和區三級財政補貼。2007—2019年各級財政補貼累計金額41.3億元，占保費總額的72.8%。在補貼數額上，市級財政補貼最多，其次分別是區級財政補貼和中央財政補貼。

（五）農業再保險。北京市自2009年開始實施再保險業務，基本實現了用相對穩定的財政支出應對化解不確定性大災風險發生后的巨額財政支出壓力。根據歷年再保險協議數據得出，2009—2019年再保險保費支出規模整體穩定，平均每年再保險保費支出為2785.4萬元。

二、北京市政策性農業保險的主要特點和成效

（一）主要特點

1.農業保險搭建起政府與農戶穩定且直接的支持渠道。北京市區兩級財政保費補貼之和最高比例達80%，其中市級財政補貼50%、區級財政累加補貼20%—30%。2007—2019年農戶累計負擔保費15.4億元，占農業保險保費總額的27.2%。讓農民繳納部分保費的主要目的是在市場環境下培養農民的風險意識、保險意識和責任意識。北京市在2007—2016年按照政策性農險業務保費收入總額10%給予保險公司經營管理費用補貼，該項補貼制度類似于美國對私營農險公司的補貼做法，極大地激發了保險公司的經營熱情。

2.政府出資購買再保險并在發展過程中調整變化。北京市率先建立政府直接購買再保險的巨災風險分散機制，是“北京模式”的一個創舉，在建立初期得到原保監會的肯定和特別批準，并且不斷調整優化，為直保公司提供更大的超賠區間。同時，按照上年農業增加值1‰的比例每年提取農業巨災風險準備金，承擔賠付率超過300%的損失部分。

3.建立鼓勵農業保險產品創新機制。隨著政府支持力度不斷加大和都市型現代農業結構調整，北京市建立起由參保公司根據基層保險實踐和農民保險需求向政策性農業保險協調小組辦公室提出農業保險創新品種申請的機制。產品設計完成后，參保公司享有申請項目“特權”，在一定的時間段內、在特定地區開展保險服務試驗，完善保險新產品各項內容，待產品成熟后再推廣到其他參保公司和京郊其他地區。

4.率先在全國實現農業保險信息化管理。北京市率先打造農業保險信息化管理平臺，通過實行保險公司業務數據與政府主管部門的實時連接，對每一筆農險業務進行監測校準，杜絕農戶重復投保現象，防止虛假投保或夸大損失騙保等行為發生。推動“農險e采集”，運用信息化技術輔助保險公司精準采集查勘。率先全面啟動政策性農業保險承保全流程電子化改革試點，為北京廣大農戶提供便捷高效的農險承保服務，為全國農險服務提供“北京樣本”。

5.持續頒布全市政策性農業保險統頒條款。以政府部門名義頒布全市農業保險統頒條款，是北京市政策性農業保險的另一大特色。北京農業較其他農業大省，農業資源相對較少，而經營農險業務的保險公司相對較多，為規范參保公司行為，避免參保公司之間出現惡意競爭，北京市連續多年頒布《北京市政策性農業保險統頒條款》，用通俗易懂的語言規定保險標的、保險責任、責任免除等事項。

6.高度重視專家咨詢和農業保險科學決策。北京市依托首都高校和科研院所眾多的優勢，建立政策性農業保險專家庫，為農業保險政策制定、制度建設和承保理賠相關技術升級提供智力支持，并在政策性農業保險的實踐中取得明顯成效。

7.堅持第三方審計機制避免農業保險出現重大問題。北京市主動建立“第三方審計”機制，一方面保證政策性農業保險制度落實，防止出現重大紕漏，另一方面監督參保公司依法合規經營農險業務，保證財政資金發放安全。同時，審計公司對北京市政策性農業保險制度建設提出建設性意見，進一步完善了北京市政策性農業保險機制。

（二）主要成效

1.農業保險發展水平提高，保險服務能力提升。北京市農業保險發展水平基本上實現穩中有升，農業保險深度由2007年的0.6%增加到2019年的4.3%，農業保險密度由2007年的105.3元/人增加到2018年的1486.7元/人，均超過財政部、農業農村部、銀保監會、林草局《關于印發〈關于加快農業保險高質量發展的指導意見〉的通知》提出的“我國到2022年農業保險深度達到1%，農業保險密度達到500元/人”的要求。

2.政府出資購買再保險，風險保障程度增強。北京市政府通過購買再保險的方式為農業保險提供大災風險保障，并及時簽署再保險協議，實現政府與市場的協同聯動。保險公司承擔150%封頂的有限風險，保證保險公司的經營穩定性，同時也相應地限制了保險公司的直保費率水平，使政府和投保農戶能夠以較低的保費支出獲得所需的保險保障，得到相應的價格實惠。按照150%—300%的風險區間購買再保險，基本可滿足50年一遇的農業巨災風險防范需求，財政資金支出效率最優。

3.保障范圍穩步擴大，保障功能明顯發揮。北京市結合農產品價格形成機制和農業補貼政策改革方向，創新保險產品不斷從保成本向保價格、保收入轉變，從覆蓋自然風險向市場風險轉變，保障范圍進一步擴展到溫室蔬菜、農機綜合險、支農融資還款保證等領域。

4.運行制度設計合理，財政杠桿效應強大。北京市通過政策性農業保險制度的合理設計，財政資金杠桿作用日益顯現。2007—2019年，中央、市級財政補貼資金累計30億元，農民自籌資金15.4億元，累計獲得1378億元風險保障，相當于政府出資1元便買到46元的風險保障，農民支付1元就可獲得89元的風險保障；農業再保險方面，2019年政府出資1元購買再保險，可為保險公司直保業務提供33元的風險保障。

5.保險產品標準統一，業務經營更加規范。通過不斷調整修訂政策性農業保險統頒條款，明確統一了政策性農業保險產品和標準。參保公司以此為基本依據開展農險業務，政府以此為考核保險公司工作和發放政府補貼的重要標準，促進了農險業務的規范化。

6.探索“農業保險+”模式，社會管理功能顯現。利用保險公司服務網絡、資金管理、風險管控等方面的優勢，與農村社會治理創新相結合，有力提高社會管理效率。

三、北京市政策性農業保險發展存在的問題

（一）政府扶持政策和方式仍需完善。北京市的政策性農業保險始于2007年。2017年取消對保險公司的經營管理費用補貼后，對農戶提供保費補貼成為農業保險財政補貼的主要方式。據調研，保險公司對經營管理費用補貼一直持較高評價，并希望恢復此項政策。由于部分信息的保密性較強，出于數據安全考慮，農業保險相關信息一直難以共享和利用，保險公司無法精準掌握農產品價格、氣象數據分析等信息，不得不高成本采購相關數據，導致農險產品開發費用支出過高，影響到農業保險評估定價和承保理賠的有效開展。

（二）創新產品不能滿足產業保障需求。隨著北京市涌現出休閑觀光、鄉村旅游等新產業新業態，農業發展的內外部風險環境因而發生變化，而作為重要風險管理工具之一的農業保險，其創新步伐明顯滯后于相關產業結構的調整。

（三）農戶的保險意識和參保率仍然較低。北京市第三次全國農業普查數據顯示，截至2016年底，北京市農業經營戶達到42.4萬戶，而當年參保農戶為10.6萬戶次，粗略計算參保率僅為25%。

（四）高保障水平的保險服務仍有差距。當前北京市農業保險的保障水平基本上是廣覆蓋、低保障，確定保障水平的基本依據是農作物的直接物化成本。在實踐中，由于生產成本特別是人工成本的不斷上升，農業保險所提供的風險保障水平通常明顯低于直接物化成本，這種較低的保障水平很難吸引農戶的保險需求，進而影響農戶農業生產的積極性。保險公司科技應用水平仍不夠高，整體服務能力提升緩慢，大數據、云計算等技術在查勘定損方面支撐不足，使賠付在科學精準方面還有提升空間。北京市農業風險區劃基礎尚未形成，未具備向完全成本、收入保險等實施差異化費率厘定邁進的環境和條件，距高質量發展要求還有一定差距。

四、推動北京市政策性農業保險高質量發展的政策建議

（一）繼續加大政府扶持力度。建議市財政恢復對保險公司的經營管理費用補貼或者采取以獎代補等方式，繼續實行保險公司和農戶的雙向財政補貼制度。進一步整合涉農相關部門的數據和信息，打造集價格、氣象等各類涉農數據于一體的大數據平臺，全面強化政策性農業保險的數字化和科學化管理水平，為農業保險提供信息支撐和服務。

（二）有效保障產業發展需要。隨著北京市都市型現代農業轉型升級、產業結構調整以及傳統業務規模逐漸萎縮，積極拓展傳統農業保險向“三農”保險業務轉型，創新農產品質量安全保險、設施農業保險、現代種業保險等險種。政策性農業保險要覆蓋到產業各環節，發展全產業鏈保險，運用“大農險”思維探索開展一攬子涉農綜合險。結合農業生產成本變動情況，加快推進完全成本保險和收入保險試點工作，發揮農業保險在產業保障上的特殊功能，助力建立健全現代農業產業體系。

（三）不斷培養農戶保險意識。通過政府有關部門以及保險公司，設立農戶保險教育培訓計劃或項目，加大對農戶風險意識的培訓力度，宣傳農業保險的基本功能和補貼政策，提高農戶對農業保險的正確認識水平，確保農戶參保的主動性和連續性。通過發揮協保員作用，讓農戶隨時了解農業保險產品，也可以在已經建立“三農”服務站的村，為農戶提供農業保險信息以及投保、續保的一站式服務，方便農戶投保。

（四）切實提升保險服務水平。保險公司應根據農業經營主體的風險防范需求，完善現有產品，確保保險期與農業生產周期相吻合；開發創新產品，不斷提高保障水平。結合政府支持和招投標制度，完善保險公司服務考評制度，使其遵循市場規則適度有序競爭。充分運用5G、云計算、大數據、區塊鏈和AI智能等技術，注重提高保險公司質量、專業程度和經營能力。