“三權分置”下農村土地經營權流轉的法律問題研究

牟 樂

（河海大學法學院，南京 211100）

“三權分置”改革是一次重大的農村土地制度的改革，是新型農地制度改革前進的方向。今后的改革會在保護農戶基本利益的基礎上，進一步強調農村土地經營權流轉，促進其穩定有序流轉，推動適度規模經營，促進農業現代化，實現鄉村振興。與過去“兩權分離”背景下的土地承包經營權流轉不同，“三權分置”背景下的農村土地經營權流轉客體、實踐模式都發生了重大變化。因此，應從研究土地經營權的權利性質入手，發現土地流轉中存在的缺陷，找出法律與國家政策規定不相適應的地方，從優化法律的角度促進國家政策的落實，最大化地促進農村土地資源優化配置，盤活農村土地經濟，加快城鎮化進程。

農村土地“三權分置”是繼“兩權分離”改革后的又一次重大變革。“三權分置”是在農戶擁有土地承包經營權的基礎上，賦予通過農地流轉而獲得農地經營權的農業經營者獲得獨立土地經營權的法律地位，實現土地經營權自由流轉和抵押融資功能。重新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）可以看出“三權分置”的權利結構是對“兩權分離”的發展，明確了“三權分置”是指以集體土地所有權為基礎，農戶土地承包經營權為核心，土地經營權為重點的新型農地權利體系。“三權分置”能引導土地有序流轉，保障集體土地所有者、農戶、經營者的合法權益，優化土地資源配置；讓農村剩余勞動力安心轉移就業，調整農民的就業結構，加快城鎮化步伐。加快農村土地經營權流轉，發展規模經營，是當前“三權分置”改革的重中之重。

1 農村土地經營權的權利性質

1.1 農村土地經營權的內涵

土地經營權是指土地承包人將其對土地享有的經營權通過合同流轉給土地經營者，使其在一定期限內對該土地依法享有占有、使用和收益的權利。具體而言，該權利具有以下特點：從主體來看，其主體既包括土地承包人和流轉土地的受讓人，即該權利的取得將不再受身份的限制，可以自由流轉。從目前實踐來看，農戶、家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體都可以是土地經營權的主體。從客體來看，其客體僅限于用于農業生產的農村土地。具體而言，在土地未流轉的情況下，其客體是承包地；若該土地發生流轉，則流轉土地也是該權利的客體。從權利成立來看，當事人之間的合意是該權利取得的必要前提。集體經濟組織要與農戶達成農地承包的合意，農戶才取得土地經營權；而流轉方要與受讓方達成農地流轉的合意，受讓方才能享有土地經營權［1］。

土地經營權與土地承包經營權相比，更加強調獨立于農戶承包權而存在，突出了土地的流轉功能，弱化了農戶承包權的成員權色彩。與土地承包經營權相比，土地經營權的開放性和交易性更明顯，即使不具有集體經濟組織成員這個身份，也能流轉農戶的承包地，成為土地經營權人；但在權能設置上，該經營者僅享有在一定期限內對該土地進行經營、使用和收益的權利，并非是該土地的產權所有者。

1.2 農村土地經營權的性質

在新修訂的《農村土地承包法》中，土地經營權的性質仍然沒有明確的規定。對該權利性質的認定主要有以下2種觀點：①用益物權說［2-4］。劉俊［4］認為，分離出來的土地經營權是獨立的、物權性的權利。從登記角度來講，要對其進行自物權性質的登記，否則，進行他物權登記流轉的價值目標就難以實現。陳小君［5］認為，對該問題的討論應回到法律研究的問題意識上，土地經營權的分離主要解決抵押問題。孫憲忠［6］認為，土地經營權是土地承包經營權人在其權利上為第三人設定的一個具有物權效力和抵押功能的權利用益物權，實質上也是權利人行使并實現土地承包經營權的方式。②債權說。高圣平［7］提出，主導《農村土地承包法》修改的農業農村部的主流意見是將其認定為一項債權。宋宗宇等［8］認為，在物權法定原則下，土地經營權肯定就是債權性質，不是物權性質，但將來修法的方向宜將其確定為一項用益物權。高海［9］認為，土地經營權是承包方基于土地流轉合同為第三人設定的一種債權。定性為債權更有助于促進農用地所有權、承包權與經營權之間的權利平衡及規模經營主體的培育。

本研究認為，為了順應土地經營權流轉的需要，實現土地經濟價值最大化，土地經營權應為用益物權。第一，根據《中華人民共和國物權法》的相關規定，可以在用益物權之上再設立用益物權，即在土地承包經營權上設立用益物權——土地經營權［10］，此種設立方式符合“一物一權”原則。第二，相較于認為是債權，具有物權性質的土地經營權便于流轉且能向第三人主張合法權利，更有利于維護當事人的合法權益，推動土地流轉。

2 農村土地經營權流轉的現狀考量

2.1 農村土地經營權流轉的實踐模式

2.1.1 家庭農場經營模式 家庭農場經營模式在中國農村越來越普遍，它是指家庭成員在自己承包地的基礎上，同時承包他人或者集體經濟組織閑置分散的土地，從事較大規模種植養殖等農業生產活動。家庭農場是新型農業經營主體中的一種，該經營模式在2013年中央一號文件中被明確指出，隨后在各地試點并逐步發展起來。目前，在廣大農村地區更多的家庭農場經營會把觀光游覽、生態農業相結合，將農業與旅游業相結合，在保障基本農田的前提下帶動周邊旅游經濟發展，這種經營模式能夠緩解因農民外出務工帶來的農村土地荒廢的問題，還能增加家庭收入，獲得規模效益。

2.1.2 以農民專業合作社為主導的經營模式 農民專業合作社是農戶自愿聯合組建的大規模的專業化農業經營主體，能享受國家財政、稅收補貼優惠，為農戶提供農業技術、工具的支撐，以提高農業生產質量和產量，并把農戶的產品集中起來對外銷售，用專業技術將其加工成農副產品，以取得價格優勢。此外，還有部分合作社直接把農戶閑置的土地集中起來，并雇傭專業工人（多為當地農民）進行集中耕種、養殖，采用機械化生產，降低了農業生產成本［11］。

2.1.3 以農業龍頭企業為主體的經營模式 目前，在鄉村振興戰略的背景下，農業龍頭企業正在如火如荼地發展農村經濟。農業龍頭企業利用其品牌優勢生產標準化、健康化的農副產品，并運用線下銷售和互聯網電商平臺相結合的方式進行產品營銷。同時，農業龍頭企業在運用政策紅利的前提下，肩負著扶貧的社會責任，有規劃、有組織地流轉農戶閑置土地，發展高效農業，逐步實現農業現代化。

2.1.4 土地股份合作經營模式 土地股份合作模式在中國農村的具體實踐中主要包括以下3種方式：第一，在城市遠郊區、旅游資源豐富的農區，由部分集體經濟組織成員自行組建的土地股份合作社；第二，在城鄉結合部，由集體經濟組織整體改制而發展的村股份合作社；第三，在某些城中村地區，按照《中華人民共和國公司法》組建的土地股份有限公司，此種方式在全國也是零星分布。為了維護農民的土地權益，土地股份合作通過創新土地經營權的流轉機制，在農戶自愿協商的基礎上，鼓勵村民以土地經營權入股組建合作社，實現土地流轉規范化，實現農民增收，促進農業發展方式轉變，推動現代農業發展。

2.2 農村土地經營權流轉存在的問題

2.2.1 農村土地經營權的相關立法不完善 新修訂的《農村土地承包法》雖然從法律的角度明確提出了土地經營權的概念，但其權利性質仍模糊不清，導致其流轉方式比較混亂。《中華人民共和國民法典物權編》規定了土地承包經營權人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權；《農村土地承包法》規定了農村土地可以通過出租（轉包）、入股或者其他方式流轉。除了上述法律明確規定的流轉方式之外，還有代耕、信托等方式；現實中的流轉方式還有以家庭農場、農民專業合作社、龍頭企業為主體的經營模式以及土地入股模式等。但是這些新的流轉方式缺少配套的法規政策，某些流轉方式的存在甚至不具備合法性，相關立法不完善造成了中國農村土地流轉方式混亂的局面。《農村土地承包法》盡管采用了兜底性條款對流轉方式進行了規定，但對實踐中其他流轉方式未作相關規定，這在一定程度上不利于保障農戶權益不受流入方的侵犯。

2.2.2 農村土地經營權流轉監管不力 某些地方政府為了政績或者吸引資本，降低對工商資本的準入標準，在進行經營資質資格審查時放寬條件，這樣在引入大量工商資本加快土地規模流轉的同時，也產生了一些新問題。第一，許多土地經營者不能清楚地認識土地經營的風險，合理預估自身的經營能力。在這種情況下，如果政府還一味地放寬審查標準，那些不符合資格的土地經營者可能會因經營不善而無法正常支付農民的土地流轉費用，更有甚者會“撂挑子跑路”。第二，某些土地經營者租賃土地只是為了騙取國家政策補貼，在牟利后便“跑路”，最后受損的還是農民。第三，某些經營者為了謀取其他經濟利益，不顧社會效益，擅自改變流轉土地用途，許多用來進行糧食生產的耕地都被用來進行工業、農村旅游業經營場所等非糧生產，導致“非糧化”現象日趨嚴重。

此外，新修訂的《農村土地承包法》只規定了土地經營權流轉合同的一般條款，但在大量的實踐中，流入方在經濟實力、智力實力上占據優勢地位，流入方聘請律師團隊擬定的合同文本在很大程度上維護了流入方的各項權益，而對流出方當事人的合法權益全然不顧，更有甚者，流入方口頭承諾的內容與合同內容大相徑庭。作為弱勢方的農民，忽視書面流轉合同的內容，一味地相信律師擬定的“格式合同”，又相信“熟人社會”［12］，直接在合同文本上簽字，以致于訂立的合同出現了顯失公平的情況，嚴重損害了農民的利益。若未來發生糾紛，對農民不利的“格式合同”使農民的合法利益得不到保護，很容易激起民憤，發生集體性事件，影響農村社會和諧，也將影響農民對法律權威的信任。

2.2.3 農村土地經營權流轉登記制度尚不完善 目前，土地確權頒證登記工作沒有全部推進，缺乏權利保障。“三權分置”改革后，經營權人可以直接支配特定物，同時其流轉不再受到身份因素的限制，使其流轉對象擴大，涉及的利益更廣，因而經營權的設立、轉移等必須通過法定的公示程序登記，才能向第三人公示農村土地經營權的權利狀態，最終保護交易安全。實踐中，農村土地經營權登記制度在部分地區已經開展試點，但并沒有完全實現，導致土地經營權流轉的權利屬性來源不明確，經營權人的權利無法得到合法保障，流轉雙方心理預期不穩定，不利于土地經營權流轉工作的展開。

2.2.4 農村土地經營權糾紛解決機制不健全 隨著農村土地流轉規模的逐步擴大，流轉糾紛也逐漸增多。流轉行為不規范使得舉證困難，糾紛調解難度較大，糾紛難以及時解決。而農村基層調解組織扮演著融合農村人際關系、維系農村穩定的重要角色，在建設和諧穩定的農村社會環境中發揮著第一道防線作用。因此，健全土地經營權糾紛化解機制必須利用好農村基層調解組織，及時緩和化解基層矛盾，但基層組織往往為了避免麻煩，鼓勵糾紛雙方選擇訴訟，使得農民利益也得不到及時的保護。然而，土地流轉糾紛舉證困難、矛盾涉及利益廣，且司法資源有限，因此法院在調查取證、糾紛調解時困難重重；同時司法裁判常常很難兼顧雙方利益，從而致使雙方不服判決繼續上訴、執行判決難度加大，當事人還可能暴力抗法；加上訴訟期限長，導致案件堆積如山，執行困難，有損司法公信力。

與訴訟相比，仲裁程序更簡便，一裁終局能及時地解決糾紛，彌補訴訟程序的缺點。因此，農村土地經營權流轉糾紛較好的解決方式是仲裁程序。但實踐中，大部分地區沒有建立農村土地流轉糾紛仲裁機構，即使建立了仲裁機構，缺少具有專業素養的工作人員，也缺少政府財政專項經費支持，使仲裁機構形同虛設，不能充分發揮仲裁程序的優勢。此外，農村土地經營權糾紛調解運用不多、訴訟困難、仲裁程序不健全，使得農村土地經營權流轉糾紛更難解決，更容易引起民怨［13］。

2.2.5 土地流轉市場的管理服務滯后 土地流轉雖然早已在各地試點展開，但土地經營權流轉市場依然比較混亂，政府部門對土地流轉市場的管理服務明顯滯后于土地流轉市場的發展。主要表現在以下兩個方面：一是缺乏專業化的中介服務組織和信息網絡服務平臺。在大量實踐中土地流轉主要還是自發性流轉，要想實現高效率的集中流轉，需要建立土地流轉中介服務組織和信息網絡服務平臺，為其提供土地流轉市場供需信息，這樣能化解流轉雙方土地需求與供給信息不對稱的問題，降低交易成本，促進土地流轉市場的健康發展。二是政府的公共服務體系不健全。主要體現在政府為農業發展、農村土地流轉中提供的服務不到位，在土地流轉的引導、審查和監督等方面還需要改進。

2.2.6 農村社會保障體系不健全 長期以來，中國農村與城市之間在經濟發展和基本服務保障等方面存在一定的差距。基于土地流轉的特殊性，農村社會保障體系的不健全嚴重影響到土地流轉的規模和效益。受長期的歷史文化心理因素影響，農民對土地高度依賴。有研究表明，在中國農村，土地承擔了約50%的社會保障功能［14］。所以，在農民對土地流轉不完全相信和基本生活保障無法達到預期的情況下，農民很難將土地流轉給他人，由此導致土地流轉難以實施。

3 完善土地經營權流轉的建議

3.1 完善相關立法

3.1.1 完善土地經營權流轉配套法律法規《中華人民共和國民法典物權編》已經正式落地，在物權編土地承包經營權中，明確將土地經營權納入其中，并認可土地承包經營權人以出租、入股等形式流轉土地經營權，同時對土地經營權流轉登記等事項做了規定。但是《中華人民共和國民法典》關于土地經營權流轉的規定過于籠統，無法適應土地經營權流轉實踐的需要，為此，在今后的實踐中需要不斷完善配套法律法規，為土地經營權流轉設置完善的規則指引，以規范土地經營權流轉實踐，保障各方主體利益。

3.1.2 規范農村土地經營權流轉方式 農村土地“三權分置”之后，土地經營權因其獨特的屬性，流轉更加自由。目前，土地經營權流轉方式主要包括轉包、出租、互換、轉讓等法律、國家政策允許的方式，而在中國農村實踐中，土地經營權流轉以轉包和出租為主，還存在方式單一、效果不明顯等突出問題，沒有充分發揮經營權流轉帶來的規模效益和實踐價值。為此，應當規范和發揮多種方式流轉的積極作用，更大程度地引入土地經營權信托流轉和股份合作等流轉形式。第一，完善信托流轉在農村土地經營權中的積極作用。信托相對于傳統的流轉方式有其獨特的制度優勢，能最大程度地解決中國農村土地的權屬問題；同時，信托方式在受益人保護和融資方面具有明顯優勢，能更好地保障農民利益和促進農村發展。第二，鼓勵以股份合作方式進行流轉。鼓勵農村集體經濟組織組建土地股份合作社，更好地發揮農民在合作社的積極作用，積極宣傳經營政策和法治政策，更多地吸收分散農戶加入產業化經營。第三，規范其他土地經營權流轉方式，加強立法，以法律保障流轉秩序和主體權利，依法打擊各種在流轉過程中侵犯土地權屬和侵害農民權利的違法行為［15］。

3.2 加強農村土地經營權流轉監管

3.2.1 加大對農村土地經營者資格審查的力度 在農村土地流轉過程中，存在流轉受讓方主體資格模糊的問題，為此，應當建立受讓方主體資格審查標準，加強對受讓方的資格審查。農村土地作為農民的生產生活來源和保障，對農民有著重要的意義，當土地受讓給合格且有能力的受讓方時，農民可以獲得更大收益，土地流轉效果更加明顯。加強對受讓方主體資格的審查，可以將不符合法律要求或者沒有能力管理經營的主體排除在外，從而降低土地流轉帶來的風險。

加強對土地流轉受讓方的資格審查，首先，應當建立完善且合理的資格審查標準。依據《農村土地承包法》的相關規定，土地經營權流轉的受讓方須有農業經營能力或資質。其次，應當明確主體的資金能力、管理能力和履約能力，做到對受讓方主體的全面實質審查。各地區應當根據實際情況確定更加明確具體的審查方案，做到審查主體明確、審查標準完善、保障機制到位，更好地為土地流轉服務。

3.2.2 規范農村土地經營權流轉行為 從規范流轉合同、流轉期限、流轉價格方面規范土地經營權流轉行為，防止行政權力對土地流轉行為的不當干預，充分尊重農民的自主意愿。

1）規范流轉合同。針對實踐中沒有書面流轉合同或者流轉合同存在內容過于簡單、約定不明確等一系列缺失，基層政府應結合當地土地流轉實踐的需要，提供統一的、相對固定的合同文本。對于合同的基本內容、雙方的權利義務關系、違約責任和爭端解決等提供基本的框架和結構，以供流轉雙方參考。對于工商企業方提供的明顯不利于農民利益的帶有格式條款性質的流轉合同，應予以規范。流轉合同必須要經正規的政府合同管理機構審查、見證、備案或者公證機構公證。

2）規范流轉期限。《農村土地承包法》對土地經營權流轉的期限未作具體規定，僅規定在承包期限內，為此，在流轉實踐中，需要結合具體情況作出具體的流轉期限限制。農業經營周期性長，短時間的經營很難發揮集約化經營的優勢，因此，流轉期限應當相對較長，但是，由于農民的預期和對土地的依賴，長期不變的流轉期限既不利于農民，也不利于受讓方改進經營管理、增強競爭力，因此應當設計合理的流轉期限或者設計期限的終止與變更制度。

3）規范流轉價格。對于土地經營權流轉的價格，各地可能由于經濟社會發展的差別而不同。為了保護農民的基本權益，各地政府應結合本地流轉市場的基本情況對土地流轉市場的價格進行適當調控，實行最低流轉價格制度，保護農民的基本權益。此外，還應建立系統科學的土地資產評估體系，充分發揮市場機制在土地流轉中的決定性作用，避免人為操縱流轉價格而對農民不利。

3.2.3 強化對流轉農村土地用途的監管 農村土地在保障“三農”方面具有重要的意義，在土地流轉過程中，應當嚴加防范流轉出現的“非農化”問題，對土地流轉受讓方在獲得流轉土地和經營管理流轉土地的全過程進行有效的監管。具體應從以下3個方面著手：第一，建立嚴格的準入制度，對規模化經營者長時間、大面積流轉農民的承包土地要有明確適度的規模控制。第二，建立風險的動態監督機制，政府部門要及時監督土地的利用情況、合同履行情況，避免土地用途演化為非農化、非糧化。第三，建立流轉風險保障金制度，以防承包地農戶因流入方違約或經營不善而使其利益受到損害。

為避免現實中出現“種糧的拿不到種糧補貼，不種糧的反而領種糧補貼”的不合理現象，可以新增農機具購置的補貼，開展農業生產者補貼試點、農產品最低價格保障制度等，引導、規范農村土地的流轉市場價格，降低糧食生產成本，鼓勵農地實際經營人進行糧食規模化生產。

3.3 完善農村土地經營權流轉登記制度

《農村土地承包法》中對經營權流轉登記未作強制性要求，僅規定土地轉讓的可以向登記機關登記，未登記的不得對抗善意第三人。對于土地經營權的流轉，短期限的可以由當事人自由選擇是否登記，便于土地流轉，提高效率；長時間的應當要求當事人完成登記，并且規定登記的具體事項。同時，土地經營權變更登記可以借鑒土地承包經營權登記的相關規定，在登記程序和事項上做到明確具體。農村土地經營權登記應當包括經營土地的具體情況、土地受讓雙方信息、流轉面積和流轉期限等。

3.4 健全農村土地經營權糾紛解決機制

3.4.1 加強普法宣傳工作 在土地經營權流轉之前，要加強對農民的普法宣傳工作，在流轉之前將可能出現的風險、流程等都告知農民，讓農民有心理預期，也能讓農民對處理、解決糾紛的途徑、流程、取證等問題了然于胸，合理有序地解決糾紛，避免發生集體性糾紛事件。

3.4.2 充分發揮基層組織調解作用 基層組織對土地流轉糾紛更加了解，處理方式更加靈活，處理結果也更容易被雙方接受。因此，必須利用好基層組織的調解功能，高效地解決農村土地流轉糾紛。在面臨土地糾紛日益增多和專業化程度不斷提升的現狀時，首先應當提升基層組織人員的專業化能力和法治能力；其次，讓基層組織人員積極聯系群眾，更好地發現問題，更熱情主動地解決問題；最后，協調村委會、人民調解委員會、司法所等基層法律服務機構在調解和爭端解決中的重要作用，賦予農民更多的調解維權通道，保障糾紛及時、公平、徹底得到解決。

3.4.3 完善農村土地經營權流轉糾紛仲裁制度 首先，要建立農村土地經營權流轉糾紛仲裁前置程序。仲裁前置程序的設立，能夠充分發揮仲裁機構的作用，及時地解決糾紛，同時還能減輕法院的辦案壓力，避免司法資源的浪費。其次，要為仲裁機構提供專項經費支持。與商事仲裁不同，為避免加重農民的負擔，農村土地經營權流轉糾紛仲裁不能向農民收取仲裁費用，所以政府必須為仲裁機構正常運作提供專項經費支持。

3.4.4 完善農村的司法救濟體制 首先，應多角度考慮各種相關情況，做出合理合法裁決。農村土地經營權流轉糾紛具有特殊性，相關法律與政策存在一定差異，且各地政策不同，因此，法院裁決要結合案件具體情況，還要考慮本地的實際情況，在適用法律時要具體情況具體分析，做到合法性與靈活性的統一。其次，采取各種策略對雙方當事人進行調解。農村土地經營權糾紛案件涉及的是農民的根本利益，一旦裁決結果不合農民意愿，服判息訴的可能性就很小，但調解能夠很好地化解矛盾，讓雙方當事人都接受最后的結果，防止矛盾進一步激化。最后，運用多種合法合理手段盡可能地解決執行難的問題，將案件的具體情況和當地的實際情況相結合來確保執行的效果。

3.5 完善土地流轉市場的管理服務

3.5.1 大力扶持土地流轉中介服務組織 中介服務機構在土地流轉過程中的作用十分明顯。目前，中國已相繼出現土地流轉中介機構，但是這些機構目前還不能滿足土地流轉的現實和未來需求，應當大力扶持土地流轉中介機構發展。隨著市場化的不斷深入，中介機構的市場性應當更加明顯和突出，減少目前政府干涉中介機構的現實問題，充分發揮市場的主體作用，發揮中介機構在信息互通、促進交易甚至其他專業服務的能力和水平；其次，中國遼闊的區域環境對中介機構的數量和層次有更高要求，可以建立村-鎮-縣三級中介服務機構體系，在提供服務的檔次和專業性上有所區別，職責統一、分工明確，協調發揮作用。

3.5.2 健全農村土地經營權流轉市場的公共服務體系 除中介服務機構以外，還可以建立完善的信息服務網絡平臺和一站式的政策法律學習平臺。通過網絡平臺發布土地流轉信息，提供土地流轉輔助服務。同時，通過學習平臺和服務平臺，農民可以獲得更多的政策法律知識，提高自身在土地流轉中的主動性和專業性，為土地流轉提供更好的外部環境。

3.6 完善農村社會保障體系

農村土地流轉的關鍵在于農民，要促進土地流轉，必須要解決農民的生活保障問題。為此需要建立完善的社會保障體系。首先，應當完善農村最低生活保障制度，完善農村養老保險制度和新型農村合作醫療制度，讓農民生活有最基本的保障；其次，全方位、多層次地建設現代化農業，充分發揮各地區的優勢，全面實施鄉村振興戰略，完善農村基礎設施建設，發展農業相關產業，讓農民的收入穩定和多樣，更好地促進土地流轉。

4 結語

“三農”問題的根本在于農業問題，土地流轉對解決農業問題具有十分關鍵的作用。隨著社會的不斷發展，土地集約化、專業化經營已經成為新的方向。目前，農村土地經營權流轉已經初步展現了制度的作用，但土地經營權流轉過程中也出現了一系列問題亟待解決，實踐中出現的相關立法不完善、流轉方式混亂、合同欠缺規范性、監管不力、流轉登記制度不完善、土地流轉市場的管理服務滯后、農村社會保障體系不健全等問題，需要在實踐中不斷改進。現實條件下，需要不斷完善中國農村土地經營權的立法，加強土地流轉監管，完善糾紛解決機制，提高土地流轉管理服務水平，健全農村社會保障體系，促進農村土地經營權的流轉，盤活農村土地經濟。