區域鄉村建設行動有效銜接的機制創新
——以萬達開川渝統籌發展示范區為例

陳伯仁 吳紀樹

(中共重慶市萬州區委黨校，重慶 404100)

黨的十九屆五中全會明確提出，要實施鄉村建設行動，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。萬達開區域地處川渝陜結合部，是成渝地區雙城經濟圈、長江經濟帶、三峽庫區的重要組成部分，地理區位十分重要。推進成渝地區雙城經濟圈建設，建好“萬達開川渝統籌發展示范區”，是國家賦予萬達開區域協同發展的重大政治使命，也是萬達開面臨的戰略機遇和現實考驗。推動區域農業農村協同發展，必須在戰略中實施鄉村建設行動的有效銜接，在戰略中認識脫貧攻堅和鄉村振興的基礎地位。

1 萬達開鄉村建設行動有效銜接機制的多重困難

目前，萬達開區域推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接在機制上還面臨諸多現實挑戰，客觀認識當前鄉村建設行動的形勢任務，有利于明晰鄉村振興的發展思路。

1.1 減貧治理機制“平衡難”

從減貧治理機制的類型來看，一般分為特惠型減貧治理和普惠型減貧治理2種。脫貧攻堅屬于前者，而鄉村振興則屬于后者。因此，脫貧攻堅政策具有明顯的福利性特征，最終形成了建檔立卡貧困人口的特惠型政策，客觀上出現了建檔立卡貧困戶與貧困戶之間一定程度的“福利懸崖”效應。而鄉村振興政策則與之有別，其政策范圍將突破鄉村的界限，一些貧困邊緣人口一旦沒有了系統的支持政策，極易可能返貧，出現新的“福利懸崖”效應。

萬達開區域實施鄉村建設行動，推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實踐中，如何將脫貧攻堅階段的特惠政策予以選擇性保留，如何抑制不同群體之間的“懸崖效應”，如何實現政策兼顧激發貧困人口的內生發展動力等，都是解決“精準”濟困幫扶與“普惠”共享發展這一矛盾所必須面對的現實挑戰。

1.2 社會動員機制“轉型難”

脫貧攻堅與鄉村振興各自仰賴的社會動員機制存在較為明顯的差異性。脫貧攻堅廣泛、迅速、高效地動員全黨全國全社會力量，聚焦貧困村、貧困戶，以實現“兩不愁、三保障”為目標合力攻堅。這種“超常規”的社會動員機制深刻彰顯我國集中力量辦大事的社會主義制度優勢。與之有別，鄉村振興戰略的社會動員機制則是以鄉村集體成員的集體行為能力為基礎，其內生性、常態化特性較為明顯。

伴隨我國經濟社會轉型以及農村社會結構和管理制度變遷，農村基層組織動員能力下降，出現了普遍的農村集體行動困境[1]。脫貧攻堅的“超常規”社會動員機制調動整合了全社會的力量，很大程度上掩蓋了農村集體行動能力不足的窘境。萬達開區域實施鄉村建設行動，推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，必須攻克“超常規”社會動員轉型帶來的陣痛，重構農村基層社會動員機制，增強農村集體行動能力。

1.3 投入保障機制“兼顧難”

資金投入是脫貧攻堅最重要的保障因素，僅就中央財政專項扶貧資金投入來看，2012—2020年財政部累計安排中央財政專項扶貧資金6896億元[2]。但要將脫貧攻堅的資金投入機制完美復制到推進鄉村振興的實踐中難度很大。特別是在當前宏觀經濟增速下行、地方債務普遍較重的背景下，能夠籌措和撬動的資金更加有限，而“三農”領域需要補上的短板又太多，有限的資金投入在已脫貧村、已脫貧人口持續減貧和廣大鄉村地區發展之間進行平衡的挑戰加大[3]。

萬達開區域實施鄉村建設行動，推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實踐中，必須有效兼顧減貧投入的持續性和振興投入的均衡性，必須切實提高投向鄉村振興財政資金的使用效率，必須積極引導金融和社會資本多樣化投向扶貧和鄉村振興事業。

2 萬達開鄉村建設行動有效銜接的經驗傳遞

脫貧攻堅是我國減貧史乃至世界減貧史上絕無僅有的壯舉。現階段，在實施鄉村建設行動推進全面鄉村振興過程中，萬達開區域脫貧攻堅探索形成總結的一些成功經驗能夠為地方實現鄉村振興提供支持。

2.1 建立強有力的組織領導

萬達開區域能夠如期完成脫貧攻堅的各項任務要求，離不開強有力組織領導體系的構建。堅持黨的領導與責任落實，充分發揮高質量黨建引領高質量脫貧的作用。如，開州區細化了黨建促脫貧攻堅20條措施，通過責任體系分解、嚴格考核問效、村干部區級備案管理等制度落實，實現了黨建引領與責任壓實[4]。強化干部隊伍建設，充分發揮農村基層作為鍛煉培養干部大熔爐的作用。如，達州市先后共選派828個工作組、11.4萬名干部進行全覆蓋幫扶，鍛煉了一大批尤其是年輕黨員干部，為全面推進鄉村振興戰略準備了人才力量[5]。建立全社會共同參與機制，充分發揮社會各方力量協調參與攻堅幫扶的作用。如，萬州區利用國有企業在人才、資金、技術、管理、市場等方面的優勢開展了“國企進村”活動，支持培育貧困地區發展特色產業[6]。

2.2 貫徹精而準的實施方略

脫貧攻堅的實施方略是“精準”，即精準扶貧、精準脫貧。為貫徹落實這一基本方略，萬達開區域在括產業扶貧、生態扶貧、志智雙扶、黨建扶貧等精準實施方面都積累了大量的實踐經驗。如，萬州區在脫貧攻堅中著力開展“志智雙扶”補齊貧困群眾“精神短板”方面成效明顯，其中尤以龍駒鎮為典型代表，其“志智雙扶”的成功探索在重慶得到廣泛推廣。此外，萬達開區域在產業扶貧中重視種養殖業、手工加工、鄉村旅游、電商服務等方面的經驗，在生態扶貧中形成打造綠色農村、生態農村、人居環境整治等方面的經驗，在黨建扶貧中積累的黨建引領、派駐第一書記、保障“兩委干部”經費等方面經驗，都可以在鄉村振興中繼續傳遞利用。

2.3 夯實全方位的要素保障

資金、科技、人才等要素的缺乏一直是制約農村發展的普遍問題，萬達開區域如期順利完成脫貧攻堅任務，得益于資金、人才、科技等要素投入得到了充分保障。在資金要素保障方面，已經通過實踐形成了財政資金優先保障、金融投入重點傾斜、社會資金積極參與的資金統籌體系。在科技要素保障方面，脫貧攻堅過程中發展農村電子商務、設立科技支撐專項資金、組織科技特派員提供技術服務、建立農村地區與科研機構技術合作等實踐經驗。在人才要素保障方面，積累了扶持培養鄉村匠人、文化能人、非遺傳人等各類人才的成功經驗，構建了黨政干部、企業家、專家學者等多渠道人才共同參與的成功機制，制定了有效培養本土人才、留住外地人才的成功政策。如，萬州區組建了由教師、醫師、農業技師構成的“入戶三師”，達州市涌現了由復員退伍軍人擔任駐村扶貧干部的“扶貧鐵軍”，開州區培養了一批熟悉熱愛農村的原籍“回引人才”。

3 萬達開鄉村建設行動有效銜接的機制創新

實施萬達開區域鄉村建設行動，推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，統籌發展是總體原則，機制創新是重要推動力。這意味萬達開三地要打破省際行政區劃障礙，探索行政區劃和經濟區域的適度分離，探索創新“政策共商”、“人才共育”、“產業共促”、“生態共護”等機制。

3.1 建立“政策共商”機制，提高萬達開區域風險防范化解能力

實施區域鄉村建設行動，政策是前提。萬達開川渝統籌發展示范區應當建立“政策共商”機制，共同提高防范化解風險的能力。這就要求萬達開三地必須通過一定的形式(如召開“聯席會議”)共同協商脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的相關政策。特別是要打破地方壁壘，制定壁壘清除方案，不僅要破除妨礙有效銜接的市場統一壁壘，同時還包括社會生活壁壘(如地方保護政策、差異化技術標準、地域隱性慣例、不平等待遇、歧視性措施等)，為萬達開協同實施鄉村建設行動奠定基礎。

3.1.1 建立政策協同制定機制

萬達開區域應當盡早建立制定前會商、制定中協商的鄉村建設政策生成機制。經過三方共同制定的政策，應當在區域得到統一執行，區域內的實施標準應當互采互信，執法結果也應當互通互認。

3.1.2 強化重點領域政策支撐

三地政府要著力加快推進鄉村建設重點領域的合作事宜落地落實。尤其是農業農村委(局)、鄉村振興局要積極展開會商，強化重點領域政策支撐，加快區域農業農村協同發展，共同打造川渝鄉村振興示范樣板區。

3.1.3 協同推進風險防范化解

三地要匯聚智慧協同提升區域應對脫貧攻堅中可能潛藏的風險，協同強化風險來源研判、動態監測和實時預警。防范化解經濟風險，要協同優化區域營商環境，推進產業政策由差異化向普惠化轉變；防范化解社會風險，要協同完善社會保障和公共服務，推進特定性扶貧政策向長期性民生政策轉變。

3.2 建立“人才共育”機制，促進萬達開區域人力資源交流合作

實施區域鄉村建設行動，人才是關鍵。萬達開川渝統籌發展示范區應當協同完善人才政策、搭建平臺載體、優化服務保障，形成三地人才共育工作大格局，助力推進區域協同的脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。要加強調查研究、重視頂層設計，可以通過舉辦萬達開區域人才協同聯席會議，簽署“戰略合作框架協議”，明確具體發展舉措進行系統推進。

3.2.1 協同開展引才育才

此項工作的重點是萬達開互派干部到鄉村建設相關部門(尤其是鄉村振興局)進行掛職交流，為區域協同鄉村振興提供干部保障。此外，還要加強優秀人才的協同招攬，共同舉辦人才發展峰會、洽談會等多種形式的引智活動；加強實用性人才的交流學習，組織基層黨政領導干部參加脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接專題培訓班。

3.2.2 協同搭建平臺載體

此項工作旨在整合三地人才資源優勢，激發人才創造活力。在政府的支持下，可以由三地科技團體、行業學會和相關企事業單位組建的助力鄉村振興的政產學研合作平臺，推進區域企業協同發展，加快促進區域科技成果轉化。具體可以開展三地校地跨區域合作、三地共同出資開展學術創新研究、舉辦創業就業技能比賽等。

3.2.3 協同優化服務保障

要推動實現服務共享，如建立萬達開社保、公積金等服務項目的綠色辦理通道，解決“來回跑”的現實不便；要推動實現人才互認，簽訂“專家資源共享協議”；要推動實現市場互通，三地應當實行統一的人力資源市場準入制度，協同推進人事檔案統一共享互認具體工作。

3.3 建立“產業共促”機制，構建萬達開區域產業振興發展格局

實施區域鄉村建設行動，產業是重點。萬達開川渝統籌發展示范區應當堅持把“產業興旺”作為脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的重點，實現產業扶貧向產業振興的有效轉變。這需要萬達開區域通過加強資源要素保障、創新利益聯結模式、強化社會化服務支持等手段提升產業發展質量。

3.3.1 優化頂層設計，增強產業項目的持續性

產業發展是“慢變量”，產業興旺要打“持久戰”。萬州、達州、開州地理位置相依、資源稟賦相當、市場條件相似、政策環境相近，因此，要實現區域產業振興尤其要重視頂層設計，協同做好區域產業發展的整體規劃，立足自身條件發展優勢特色產業，認真選擇產業目錄，切忌盲目跟風，出現同質性產業競爭。

3.3.2 促進產業融合，拓展扶貧產業的價值鏈

拓展扶貧產業鏈的廣度，推動萬達開區域山地特色高效農業轉型升級，積極協同推進農旅融合、農文結合，扶持發展觀光休閑農業、智慧農業、數字農業等新業態；拓展扶貧產業的深度，發展農產品深加工，增加產品附加值，發展電子商務，著力圍繞“老川東”、“大三峽”打造特色產品品牌。

3.3.3 完善利益聯結，增強多種模式的向心力

可以適度推動產業化聯合體建設，引導龍頭企業和協會、農業合作社、家庭農場等組建農業產業化聯合體，實行產銷一體化經營；應當完善利益聯結的要素分配，鼓勵新型經營主體與低收入戶建立入股分紅等合作方式，引導低收入戶以“主人翁”身份積極參與產業發展；應當完善個人和企業征信體系，嚴格“獎誠懲失”監督管理，優化農業產業發展的信用環境[7]。

3.4 建立“生態共護”機制，筑牢萬達開區域綠色發展安全屏障

實施鄉村建設行動，生態是支撐。萬達開區域在脫貧攻堅中統籌兼顧了生態保護和發展的問題，實施脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接同樣可以延續這一經驗，探索生態友好型鄉村振興新模式。萬達開川渝統籌發展示范區應當建立“生態共護”機制，構建生態環境領域一體化治理戰略格局，這是踐行習近平總書記生態文明思想生動的地方實踐，對筑牢長江上游生態安全屏障、維護長江中下游乃至更大范圍區域生態安全意義重大。

3.4.1 建立生態文明協同發展聯動機制

具體包括區域聯席會機制、跨界流域聯防聯治機制、區域生態環境預警監控平臺、聯合監管執法機制、區域監測數據共享機制、行政審批聯動共享平臺、大氣污染聯防聯控工作機制、固危廢管理信息互通機制、協同處置機制、生態環保督察反饋問題跨界聯動整改機制、生態環境安全及污染事故處置聯動機制等[8]。萬達開三地相關部門要通過預警監測、督促執法、通報反饋等手段推動落實生態文明協同發展各項具體事宜。

3.4.2 持續推進農村人居環境整治

在脫貧攻堅中，以解決貧困村的環境問題為工作重點，通過垃圾清理、污水治理、廁所改造、村容村貌等具體措施的落實，極大改善了貧困村的環境面貌。萬達開區域在推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的過程中，可以加大農村人居環境整治的經驗交流，協同推進區域內農村繼續實行人居環境整治，開展環境保護教育，創建彰顯富有川東特色的美麗庭院，促進農村人居環境整治與美麗鄉村建設的有機結合，提高農村居民的生態福祉。