探析自然保護地整合優化中存在的問題及建議
——以甘南州迭部縣為例

陳三梅，馬蘇富

（1.甘肅白龍江阿夏省級自然保護區管理局，甘肅 舟曲 746300；2.甘肅省白龍江林業管理局生態監測和林業調查規劃院，甘肅 迭部 747400）

迭部縣地處甘肅省甘南藏族自治州南部、白龍江上游，地理坐標為北緯 33°39′00″～34°20′00″，東經 102°55′00″～104°05′00″，縣域面積為5 108.30 km2。迭部地處西南高山峽谷區，其地形顯著特點是山高谷深，峰銳坡陡，境內海拔1 600～4 900 m。白龍江干流自西向東從中橫貫全境。氣候屬白龍江上游北亞熱帶與青藏高原東部邊緣高寒氣候的過渡性類型，氣候水平與垂直變化顯著。溫度晝夜變化大，降水年際變化明顯，無霜期短，有明顯的干濕季，季風特點突出。植被主要由森林、草地兩部分組成，屬青藏高原植被區的森林草原地帶。得天獨厚的的地理條件造就了迭部地區豐富的動植物資源。長期以來，迭部縣縣域內先后成立了臘子口國家森林公園等5個自然保護地，見表1。

表1 迭部縣自然保護地現狀統計Tab.1 The statistics of current situation of Diebu County Nature Reserve

1 迭部縣自然保護地整合優化現狀

自然保護地整合優化工作開展以來，迭部縣主要完成了自然保護地調查摸底、評估論證、整合優化預案編制等工作。

1.1 調查摸底工作

根據有關文件和技術規范要求，結合各自然保護地實際，全面掌握各自然保護地基本情況。一是調查縣域內保護地的數量、類型、級別、主管部門、規模與分布現狀、機構編制與人員隊伍以及晉升與調整情況；第二是查清各自然保護地之間交叉重疊問題；第三是查清各保護地內土地利用現狀以及保護地內村鎮、人口、耕地（永久基本農田）、林地、草地、濕地、動植物資源、景觀資源、礦產資源、空缺地等情況；第四是梳理各保護地內規劃實施的國家省州重大項目、保護地沖突現狀以及中央環保督察和綠盾行動問題整改情況。

1.2 整合優化預案編制

整合優化工作和評估論證工作二者緊密銜接，反復進行。在解決保護地交叉重疊問題和完成“三區變兩區”的基礎上，各自然保護地做到應劃盡劃，應保盡保，將原核心區和原緩沖區內的歷史文化名村等調整至一般控制區，為國家和省州項目預留空間；將保護地邊界處的鄉鎮、村莊、農田調整出保護地；將自然保護區周邊生態保護價值高、生物多樣性豐富以及保持生態系統完整性的區域，調入保護地范圍；將一般控制區內鄉鎮、集中連片的永久基本農田、礦業權和人工商品林調整出自然保護區范圍。

在預案編制過程中，各自然保護地按照“科學評估，合理調整”和“統籌協調，做好銜接”的原則，優化完善功能分區，科學調整范圍，力爭做到合理安排生產、生活、生態空間。

1.3 成效分析

通過自然保護地整合優化工作的開展，各保護地邊界范圍和功能區界線進一步清晰，保護地管理單位進一步明確，達到了“保護強度不降低、保護性質不改變”的總體要求。銜接三條控制線劃定和生態保護紅線評估，調出了白龍江沿岸人為活動聚集區以及各鄉鎮政府駐地，一定程度上解決了歷史遺留問題、緩和了地方經濟發展和生態保護之間關系，還為鞏固全縣脫貧攻堅成果打下基礎。

2 存在的問題

2.1 技術方面

參與保護地整合優化工作有原林業技術人員、測繪技術人員和自然資源局管理人員，都各有所長但是不能全局考慮，各保護地管理機構技術力量和技術資料保存程度參差不齊，影響整合優化進度和質量。此外，林業工作近幾年經歷了由 Beijing 1954、Xian 1980 和 CGCS 2000 坐標系轉換，而轉換過程不夠精準，現有矢量數據普遍存在偏差，影響整合優化效果和后期自然保護地的管理。缺乏自然保護地整合優化評估論證等方面規程標準，評估論證工作缺乏技術支撐。

2.2 管理方面

從表1可以看出，縣域內5個自然保護地由4個單位具體管理，各單位管理力度和尺度不盡相同。在摸底調查和預案編制過程中存在資料搜集難、準確度不高的問題，缺乏林草方面專職領導統一協調相關工作。

2.3 理念方面

長期以來，迭部地區干部群眾形成“納入自然保護地就是不能進行工程項目建設和生產生活”的觀念，忽略細化管控要求和差別化管控措施，在整合優化過程中一味強調“為發展讓路”和“人進地退”；部分保護地管理機構為了“一勞永逸”和“一次性解決歷史遺留問題”而存在能調出全部調出的工作思路，導致保護地“千瘡百孔”。

3 對策和建議

3.1 加大培訓力度，統一技術尺度

在國家和省級培訓的基礎上，加大市縣級培訓力度，尤其是縣級培訓，既抓住了縣情的特殊性又提高了具體參與人員的業務水平，做到各技術支撐單位技術尺度的統一，進而提高自然保護地整合優化工作的質量。

3.2 做好頂層設計，制定條例標準

雖然《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》和《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》中對以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統和核心保護區與一般控制區管控要求進行了介紹，社會和公眾對此項工作了解不深，容易產生抵觸情緒。建議從法律條例和國家標準角度為保護地整合優化公眾提供保障例如修訂《中華人民共和國自然保護區條例》、制定自然保護地整合優化評估論證細則和自然保護地生態移民制度等。

3.3 加大宣傳力度，堅持科學優化

要深刻把握“山水林田湖草是一個生命共同體”的科學內涵，積極宣傳自然保護地在維護國家生態安全中的首要地位，辯證分析生態保護與人類活動的關系，避免“全部調”和“全不調”等一刀切思維，堅持科學客觀整合優化。

3.4 科學設置機構，合理配備人員

迭部縣森林覆蓋率達60%以上，植被覆蓋率達88%，林草資源豐富。但是國家機構改革以來，迭部縣成立了迭部縣自然資源局加掛迭部縣林業和草原局牌子，實際上沒有專門領導和專職辦公人員。建議根據林草資源稟賦狀況和工作實際，科學設置機構，合理配備人員。