甘肅省新型城鎮化建設路徑探析

徐寧

自《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》出臺以來，甘肅省各級地方政府開展大量新型城鎮化建設試點工作，改革創新地方特色發展模式，為城鎮化發展積累實踐經驗。甘肅省在遵循城鄉關系發展規律的基礎上，以形成全面融合、共同繁榮的城鄉關系為目標，構建一條統籌城鄉經濟體系、多元化參與的產業協作模式框架。

甘肅省城鎮化發展現狀

順應城鎮化發展趨勢，首先要依據地方城鎮化發展現狀與各地區經濟發展程度對癥下藥，選擇一條貼合甘肅省城鄉關系脈絡與機制體制建設的城鎮化道路，是探析甘肅省新型城鎮化發展路徑的首要工作。

（一）甘肅省城鎮化進程緩慢

2019年甘肅省城鎮常住人口城鎮化率為48.49%，較上年增長0.8%，其中鄉村人口占常住人口比重51.51%，全國城鎮人口83137萬人，城鎮化率為59.58%，除了因城鎮化慣性致使流入城鎮的部分農村勞動力未納入城鎮人口統計范圍，總體低于全國11.09個百分點，在全國各省的城鎮化率排名中位居中下游。作為城鎮化水平的指標，較低的城鎮化率會制約農業轉移人口的轉移。

（二）甘肅省地方政府財政面臨財政收支困境

甘肅省位于我國經濟欠發達的西部地區，經濟發展水平遠遠落后于其他省份。2019年甘肅省地方財政預算850.23億元，在全國各省的預算排名中僅排倒數第五，地方財政一般預算支出3956.72億元，落后于全國各省支出水平;從財政收支差額看，2010-2019年，甘肅省一般預算支出約為一般預算收入的四倍，2010年財政收支差額為1115億元，2019年差額為3107億元，財政收支比值從2010年的4.15倍增加到2019年的4.65倍，甘肅省長期面臨財政增收與支出雙重困境。

（三）就業與產業結構調整空間巨大

城鎮經濟增長與新增就業人數間的彈性變大，此時產業結構轉型將提供大量就業機會。2010年甘肅省生產總值每增長1個百分點，城鎮新增就業在78萬人左右。到2019年這一數值就已超過600萬人。甘肅省2018年第一產業就業比例54%，相較2010年減少近一百萬勞動人口;第三產業就業比例30.6%，第二產業就業比重15.5%;較2010年數據，第二產業就業比重基本保持不變，第一產業就業人數下降明顯，第三產業就業比例增加了近7%。第三產業的發展使得勞動力需求上升，第二產業勞動力正在向高附加值的第三產業轉移，第三產業作為就業人口的主要吸納渠道，仍有挖掘空間。

目前甘肅省城鎮化率較低，縣城為載體的城鎮化建設還在起步階段，短期內政府財政投入無法全面支持城鄉建設，隨著甘肅省經濟總量與就業水平之間的彈性加大，當前保證經濟增長態勢、改善就業環境依舊是甘肅省城鎮化發展的首要工作。而就產業結構而言，第一產業結構調整緩慢，第二產業發展面臨飽和狀態，第三產業與就業結構也尚未達到最優。根據鄉村轉型發展階段的理論，甘肅省目前處于以滿足居民公共物品需求為目標的產業結構調整與城鄉融合下以城鄉等值為目標的公共服務基礎設施均等化中間階段。

定西市城鎮建設經驗

由于我國東西部地區存在工業基礎、要素資源與政策實施方面的差異，西部地區立足于當地經濟實際發展狀況，總結出兩種城鎮建設模式：一種是資源開發型。中西部地區有著豐富的資源優勢條件，政府通過資金與技術支持發展基礎工業與特色產業，通過工業產業鏈的上下游延伸，帶動周邊地區勞動力人口遷移、沿海內地工廠遷入與資本轉移。另一種是旅游開發型，西部地區大都擁有開發價值較高的文化景觀和民族宗教等旅游資源。通過以旅游業代表的第三產業主導城鄉經濟發展，可帶動地方貿易往來，加速農村勞動力人口市民化轉移。

（一）推動產業配套基礎設施建設，規劃城鎮化布局

城鎮化發展依附于工業化，工業園區可以推動要素資源整合發揮規模效益。首陽鎮政府于2017年委托中國市政工程華北設計研究總院完成城鎮設計規劃：計劃城鄉建設通過以鎮政府駐地為中心，統籌布局道路、水電供應、物流信息等設施，明確鄉村基礎設施的公共產品定位、產權與管護制度，注重培育民營經濟，扶持龍頭企業等新型經營主體推進城鎮走向規模化生產經營，構建商品產銷基地和專業市場。

圍繞黨參、黃芪中藥材資源優勢，首陽鎮大力開發中藥材飲片及中間物提取加工園、中草藥種植園等藥材加工業產業園，投資32.565億元引進中藥材市場、現代倉儲物流云倉、飲片加工基地、飲片產業園等9個入園企業，打造“企業+生產基地+農戶”模式，有效銜接市場銷售與農戶生產。為保證城鎮產業供應鏈水平，首陽鎮建造現代倉儲物流中心，總建筑面積71845.06平方米，其中包括中藥飲片孵化區、質檢中心、中藥材常溫庫。依托倉儲庫為中藥材交易商提供的倉儲環境，并配有管網、排水、污水中轉處理、集中供熱等配套基礎設施;此外建設管網工程與城鎮集中供熱、天然氣供氣站，完善了供應鏈上游配套設施，加強了工商資本吸引力與勞動力人口吸納能力。

（二）加大公共服務均等化力度，推進以人為本的新型城鎮化

在城鎮化進程中，產業結構與就業結構的變化會導致社會結構不穩定，首陽鎮政府考慮到農民工的生活成本與工作訴求，以及目前城鄉間流動人口結構老齡化趨勢，一是建立了統籌選拔補充機制，提高基層教師以及醫務人員的待遇，健全城鄉最低生活保障調整機制;二是擴大城鄉居民醫療保障與養老保險覆蓋面，確保各類涉農、惠農財政補貼資金發放到戶;三是落實鎮村脫貧規劃任務，辦好扶貧車間，保障一二類低保戶及特困戶就業難題，改善貧困群眾生產生活條件;四是健全鄉村金融服務體系，為城鄉企業提供金融服務平臺，出臺小額貸款管理條例與激勵措施，擴大金融服務在縣鄉的覆蓋面，為農民提供融貸服務。四項措施的并舉提高了城鄉公共服務聯動性，實現城鄉教育、醫療、金融、社會保障均等化。

（三）打造首陽鎮“企業+生產基地+農戶”模式

“企業+生產基地+農戶”模式將城市企業部分產業鏈加工下放延伸至鄉鎮，有效銜接市場銷售與農戶生產。首陽鎮的中藥材飲片及中間物提取加工園與中草藥種植園規劃中，已引進江能中藥材市場、江能倉儲、飲片加工基地、飲片產業園等入園企業，項目計劃投資32.565億元。首陽鎮把城鎮周圍分散的農戶、加工戶集中到產業園區，采取統一標準加工包裝，而后統一平臺銷售，項目包括中藥材初加工，科研創新與產品技術開發、檢測，醫藥綜合研發，實現了產業鏈上下游全覆蓋。這種“企業+生產基地+農戶”產業組織模式能夠實現產業鏈上中下游信息共享及質量溯源，形成規模化、標準化的隴藥加工銷售產業集群。項目建成后，中藥材交易-加工-倉儲配送產業鏈年加工中藥材45萬噸，產值10億元以上，交易額50億元，提供2000多個就業崗位，上繳稅金1億元以上，有力助推中藥材產業轉型升級。最終建立起一種利益共享、風險共擔的產業組織，鄉鎮提供土地、勞動力等資源，產業園提供市場、資金與經營，農民供給企業符合要求和質量保障的產品，而企業分擔生產方向、技術信息、操作規范以及銷售等方面的風險，最終形成在各自經營基礎上的聯合。

首陽鎮城鎮建設經驗帶來的啟示

（一）產業是城鎮化發展的動力

1、保證非農產業的發展空間

甘肅省新型城鎮化發展的關鍵便在于產業融合，突破口在于如何帶動第二、三產業發展，使城鎮建設依附于第二、三產業帶來的集聚效應，而政府推動生產性基礎設施建設與入學養老醫療方面的公共服務保障，機理在于推進鄉村物流倉、冷庫等生產性基礎設施建設，完善鄉鎮金融服務體系，能夠保障引導工商資本與企業部分工廠入鄉，從而撬動社會資金投入，有效吸納勞動力等生產要素，資金與資源要素的涌入加快了城鎮化建設進程。

2、產業組織模式保證了產業有序發展

“企業+生產基地+農戶”產業組織模式將農戶、企業、生產基地三者作為基本單元融合在一起，以企業主導的生產基地為核心，一是通過其生產、加工、銷售環節調整，按照市場需求變化調整產業生產方式。二是企業可發揮對生產基地的帶動效應，通過專業技術知識和先進設備展現新品種產品的產量和質量，通過職業化、專業化的培訓，引導農戶標準化與規范化生產。

（二）公共服務均等化是城鎮化建設的穩定劑

此外針對產業結構與就業結構變動引起的社會問題，一方面需要考慮鄉村養老問題以及流動人口結構老齡化趨勢，另一方面須著眼于轉移人群市民化過程中的城市落戶、住房保障、公共服務等實質性問題，解決農民工生活成本、市民化成本問題，以實現公共服務和發展機會全面均等化供給作為新型城鎮化目標，為此保證城鄉公共服務的持續財政投入是必不可少的一環。

（三）城鎮是城鎮化發展的載體

縣城鄉鎮則是主要著力點，首陽鎮與碧口鎮是各自城市和村鎮在地域空間上的重要節點，承擔著吸納城鎮化人口與產業發展的重任。在實施以縣城為載體的城鎮化建設布局基礎上，保證鄉村勞動力人口收入增長，緩解家庭養老問題與地區政府財政投入壓力。最終構建一條上中下游完整的、統籌城鄉經濟社會發展的多元化參與產業協作體系。

（四）政府主導城鎮化發展總規劃

甘肅省目前達不到城鄉產業自行融合的經濟發展水平，那么拔樹工作便交予了政府，讓政府引導城市資本入鄉培育項目，深化土地制度改革，掃清阻礙城鄉生產要素特別是人力資源的流動障礙，解放生產力支撐三大產業的產業結構調整與優化。最終形成承載城鄉生產力要素載體，保證甘肅省經濟持續增長與城鄉就業機會充足，促使城鄉經濟產業的下一輪深度融合。

結 語

大樹的根錯綜復雜，每條皆與樹干連結，如果將甘肅省新型城鎮化發展困境比作樹根，那么產業便可稱為樹干。將問題連根拔起的關鍵在于產業融合，鄉鎮是主要著力點，首要工作則是掃清阻礙城鄉人力資源的流動障礙，引導產業融合，解放生產力支撐三大產業的產業結構調整與優化。最終形成承載城鄉生產力要素載體，保證甘肅省經濟持續增長與城鄉就業機會充足。

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作者簡介

徐 寧 蘭州財經大學在讀碩士研究生，主要從事經濟與管理研究