如何防洪減災？

劉黎

遺憾的是，城鎮總是要在真正遭遇一場暴洪災難后，才會采取防護措施。本文中的這些例子顯示出，“水敏感城市”的發展在實踐中會是什么樣子，哪些因素對成功采取防護措施起著決定性作用。所有這些城鎮面臨的初始條件幾乎一樣：除了漢堡，沒有一個城鎮那之前曾遭遇暴洪或出現極端的河流高水位，無論是民眾還是城市基礎設施，都沒有準備好應對這樣的災難，因此遭受了極大的損失。此外，還有一個共同點：在各地的洪災發生后，人們便開始加強這方面的研究，啟動各種應對項目，其中部分至今仍在進行。

| 典型案例：降水豐富的伍珀塔爾 |

伍珀塔爾是德國降水最豐富的城市之一，賜予其名的伍珀河在該市綿延20公里，此外還有約850條小溪。雖然伍珀塔爾一直通過蓄水壩防范百年一遇的洪災，但由于發達水系和城市下水道相連，洪水威脅仍然持續存在。而當地丘陵和洼地之間的海拔差異最多達到250米，市區約500個樓梯和街道有高達20%的斜度，也讓洪水更易形成。2008年7月26日，伍珀塔爾的卡滕貝格地區暴風雨肆虐，對基礎設施造成了巨大的損害，下水道極度超負荷。由于缺乏防護資金和工程技術資源，伍珀塔爾在風險管理方面發展出了各種策略來應對這種具有不可預見性的災難，以便長遠有效地防范高水位和暴洪危險。

首先，是不能以“自然的主人”自居，要認識到沒有人能給出100%的安全承諾。在防洪舉措中，接受風險和主動行動是第一步。然后，是調查有洪災隱患的洼地，繪制土地數字模型，找出風險地區，重點關注中小學和醫院等脆弱的基礎設施，確定可能造成的損害。此外，還要進行階梯式洪水審查，通過實地查看或（在危險等級更高或復雜地形區）建立數字地形模型來調查特大暴雨災害發生時河水的流動情況，尤其是與下水道相連的水體造成洪水的潛力。然后，在電腦模擬中表現出氣候變化對暴洪的影響，在此基礎上確定行動指導原則。最后，在信息政策和公共關系方面，協調包括洪災受害者在內的各行為主體，解釋說明由公共和個人實施的措施和承擔的責任，盡可能全面地說明極端天氣帶來的風險和問題，激發各階層市民的興趣。

目前，降低強降雨災害的后果、廣泛獲取防洪參與者和受災者的信息、建設性價比高的基礎設施等基本目標已部分達成。真正囊括所有參與者的融合方案讓人們深刻地認識到，強降雨防護是組織機構和個人的共同任務，每個人都能而且應該為此作出自己的貢獻。2012年，因其適應氣候變化的防護措施，伍珀塔爾市獲得了德國聯邦環境署頒發的“藍羅盤獎”。

這些措施主要分為兩個方面：一是城市排水系統的適應性，二是消防部門的用車理念。對此，環境署的新聞公告中是這樣說的：“為預估洪水風險，伍珀塔爾制成了一個城市數字地圖模型，在此基礎上計算出強降雨期的地表排水情況，并在電腦上實現可視化，還可定位特別危險的地區和洼地，讓居民和同樣受災的鄰居協同采取防護措施。”這一舉措的特別之處在于，在數字模型的幫助下，市民可以清楚地看到洪水對自家建筑造成的損害，因此他們的風險意識和合作意愿大幅提升。

在漢堡，洪災越來越頻發。

而消防部門應對極端天氣的措施非常簡單實用。兩輛功能良好的舊車被改裝為儀器車，裝備有鏈鋸、一個發電機組和一個高功率的潛水泵。此外，還置辦一個配有防滲水沙袋和其他支撐材料的滾動式集裝箱。在特大暴雪天氣時，全輪驅動的緊急任務車還會配備救援擔架，以便將急救病人運往救護車。特別之處在于，這一簡單、實用、廉價的策略無需啟動一個大項目，因此也避免了政策阻礙，尤其是在應對預警時間很短的特大暴雨上非常有效，因為裝備了相應救助資源的汽車可以立刻投入使用。

| 暴洪十年來襲三次：瓦赫特貝格 |

波恩附近的瓦赫特貝格鎮十年遭遇了三次暴洪災難，盡管該地并非傳統的洪水高發區。2004年，一次強降雨引發了洪水，然后在2010年7月3日，這里的降雨量在兩小時內就超過了每平方米93升，2013年7月20日甚至在短短45分鐘內就超過了85升。

“極端天氣增加了，我們有必要適應。由于暴洪不存在預警時間，所以尤其要強調預防。理想情況是要持續為災難的發生作好準備。”當地報紙的這段引文不僅反映了瓦赫特貝格從過去強降雨事件中吸取的痛苦教訓，也展現出上文提及的前瞻性風險管理策略，而且以實踐證明了這些理論的正確性。

為使民眾第一時間了解災害情況，瓦赫特貝格鎮制作出一種風險卡，形成了洪水風險管理方案的基礎。風險卡雖然沒有提升預測暴洪的能力，但可以讓民眾清楚地看到強降雨事件的規模和發生頻率，這樣可喚醒民眾和機構的風險意識，由此邁出采取預防措施的第一步。瓦赫特貝格鎮實施防洪方案的出發點在于，由于氣候變化，強降雨天氣頻發，因此長期適應這種情況絕對必要。安全思維轉變為風險思維，這就有了那句口號——“與水共生，共同預防。”

根據極端天氣預報和以往經歷，瓦赫特貝格在防洪策略中將暴洪災難放在突出地位，在分析迄今為止的洪水后提出了以下方案：在民眾對防洪保護措施是否必要持懷疑態度的地區，就壅水頻率給出數據證明;壅水對洪災損失的規模影響極大，向民眾解釋壅水倒流的安全隱患;記錄災難造成的損失，指導民眾在下次洪災中的行為;定期進行水域維護，以便在不可預見的暴洪之前行動，讓不可避免的損失最小化;根據危險等級對河段進行分類;消除下水道缺陷;讓權限和責任管理最優化;強調房主自身的責任。

柏林勃蘭登堡門前的水坑：強降雨天氣增加，大城市要作好應對準備。

要達成有效防護，每個防洪參與者都必須知道自己的任務，并在極端天氣災難中履行自己的職責。

| 30分鐘后，如畫風光變為災難景象：拜爾斯多夫 |

拜爾斯多夫的例子告訴我們，一次強降雨能如何殘忍地將一個城鎮突然毀掉。2007年7月21日夜間，拜爾斯多夫約7000個居民遭遇了毫無預警的暴洪災難。由于當地不是暴洪高發區，以往從未有過受災經歷，不管是居民還是當地管理部門都對此毫無準備。“暴風雨在15分鐘內就已變得十分可怕。”一名消防志愿者說。在將近4小時內，降水量達到每平方米超過200升。這場災難中有一位82歲的老人死亡，被潛水員從淹沒的地下室營救出來時，她已經沒了呼吸。洪水造成的經濟損失達1億歐元，對于這樣一個小城來說實在不少。超過1000個地下室被淹，約500棟房子受損嚴重，超過兩萬升化學制劑和燃料油溢出。多條街道被淹，拜爾斯多夫火車站也被泡在了水下，一輛火車上的乘客不得不緊急撤離。A73高速公路也被淹沒了，水深達1.5米。幾個月后，城際快車慕尼黑—紐倫堡—柏林段的一座鐵路橋才恢復通車。

拜爾斯多夫的消防人員必須奔赴1100多個任務執行點。為更加清楚地展示災難的規模，可以看看為此投入的人力：50個志愿消防隊，共900人的3個職業消防隊，30個當地技術援助協會，140名急救服務人員，約100個警察，以及山區救援服務、溺水救援服務、德國紅十字會和醫療援助組織的成員。

消防志愿者們的主要工作是疏散人員、滅掉濕電線引發的火災、處理水中的油和化學制劑。超過兩萬升（即20噸）化學制劑和燃料油的泄漏本可通過相應的預防措施來避免，比如提升燃油罐在洪水來襲時的安全性。被污染的水使得居民身上很小的劃傷和抓傷也會發炎，有的必須住院治療數周，有的甚至差點就不得不截掉被感染的身體部位。

拜爾斯多夫的例子讓我們進一步意識到要全面管理風險，反面實例可激發其他城鎮提前發現并應對問題，以免重蹈覆轍。但是，到目前為止，仍無法成立一個由拜爾斯多夫和臨近的福希海姆、朗根森德爾巴赫、波克斯多夫組成的臨時聯合會，來抗擊洪水和強降雨災害天氣，盡管多方強調了其必要性。不只是單個城鎮無法承擔防洪支出，局限于當地的措施效果如何也難以保證。這樣，洪水造成的損害只是繼續轉移而非真正消除，也就是說，一個城鎮的防洪保護以犧牲另一個城鎮為代價，暴洪可不管什么城鎮邊界。相關探討幾乎在2007年7月的暴洪發生后就立即開始了，但直到2012年才最終決定不采納成立一個臨時聯合會的建議。吵吵鬧鬧，卻毫無成果，但仍應該或者說正因如此才更應該從中吸取教訓，使得將來能更加成功地組織跨城鎮對話。

這些探討實質上關乎以下兩個方面：財政支出以及城鎮管理部門和市民能給出的讓步。由于沒有任何城鎮可以單獨承擔2500萬—3000萬歐元的防洪支出，最后是建議每個參與臨時聯合會的城鎮要承擔跟自己財力相匹配的責任。在討論防洪措施必要性的過程中，一些城鎮感覺自己受到了歧視。盡管聯合會存在的意義毋庸置疑，但這些細節導致它注定以失敗告終。波克斯多夫的市民也在當地農民協會的推動下對這個臨時聯合會發起了抗議，因為他們擔心自己的土地會因為計劃實行的防洪措施遭到太大的損害。

在市長安德里亞斯·賈爾斯特的帶領下，拜爾斯多夫市最終決定單獨采取防洪措施，其中包括規劃雨水排放區、大壩、壕溝和導水溝，但這里始終缺乏一套像瓦赫特貝格那樣的長期風險管理策略。

值得指出的是，在拜爾斯多夫的暴洪發生后，一個居民和拜爾斯多夫市政府打起了官司。他要求為“建筑損壞、土地損毀、財產損失和動物死亡”獲得約20萬歐元的賠償，因為“這一切都是城鎮和國家防洪不力造成的”。最后，這名原告被建議撤訴，理由是“當地發生造成這樣規模損失的洪災十分罕見，而城鎮在履行預防義務方面正確地采取了行動”。

| 永恒與水抗爭：漢堡 |

由于其易北河岸和沿海的地理位置，漢堡市一直以來都是洪水高發區，也因此，預防各種各樣的洪災是其城市發展規劃中一個最重要的方面。

2002年8月1日，漢堡發生了特大暴雨災害，造成了高達約800萬歐元的損失。2004年和2011年，漢堡也遭遇了強降雨天氣，損失也達幾百萬歐元。對此，德國城市發展和環境署聯同漢堡水務集團建立起一套全面的強降雨和洪水管理體系——RISA。

這一防洪保護方案的實施開啟了漢堡雨水管理領域的新階段，對其他城鎮來說具有榜樣意義：從“在水邊生活”變為“與水共生”！其目標是在漢堡建立一個能適應未來的雨水經營管理體系，在革新措施的同時保障城市防洪，并保護地下水和地表水。這是一個“去中心化”的方案，讓雨水就地吸收、存儲，然后盡可能在當地通過合適的設備重回自然水循環。城市中不斷增加的土壤緊實度被視為問題，提升土壤滲透性的城市規劃要求在雨水管理中獲得了重要地位。和瓦赫特貝格一樣，在這里，雨水管理也被作為一項持久的任務融入了人們的日常生活，這一理念通過“與水共生”的口號簡明扼要地表達出來。在城鄉規劃方面，政府制定可持續的城市發展規劃，涵蓋所有相關主題，比如公共綠地設施的利用和改造。此外，還要讓街道規劃適應將來的天氣變化，識別潛在的問題水域和洪水風險區，在考慮水域狀態的基礎上制定措施。以今天的行動確保明天的生存，從加速排掉雨水過渡到建立“去中心化”的雨水經營管理系統，是RISA謀求的基本目標。

[編譯自德國聯邦民眾保護和災難救助局《“強降雨”和“暴洪”被低估的風險——給市民和城鎮的一本手冊》]

編輯：周丹丹