防疫應急措施致困人員臨時救助的法律保障

程關松 方 久

內容提要： 新型冠狀病毒肺炎疫情給我國社會秩序造成重大影響， 各級政府迅速啟動重大突發公共衛生事件響應， 國家進入應急狀態， 常態社會秩序被打破， 公民義務增加， 合法權利限縮。 部分居民基本生活因防疫應急措施的施行遇到了難以克服的困難， 需要臨時救助。 因防疫應急措施致困的人員需要確認， 他們的臨時救助請求權應當得到保護。 國家應當采取多種途徑及時救助， 保障致困人員的基本生活權， 防止沖擊道德底線的事件發生。

新型冠狀病毒肺炎 （以下簡稱 “新冠肺炎”） 疫情 “是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、 感染范圍最廣、 防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。”①習近平： 《在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話》， 載《人民日報》 2020 年2 月24 日第2 版。為應對此次疫情， 各級政府迅速啟動重大突發公共衛生事件響應， 紛紛采取劃定重點區域、 實施強制隔離、 加強流動人員管控、 進行交通管制等措施。 這些防疫應急措施有效狙擊了疫情蔓延， 取得了重大防控效果。 但重大疫情狀態屬于應急狀態， 常態社會秩序被打破， 也使公民義務增加、 合法權利限縮。 當前疫情得到控制， 但防疫形勢復雜多變， 國家進入疫情防控常態化狀態。 由于疫情防控需要， 所采取的應急措施可能使一部分公民的基本生活出現嚴重困難， 急需救助。 疫情早期重在防控， 資源必須集中用于保護患者、 一線醫護人員和其它防疫工作人員， 難以滿足隔離居民、 志愿者、 滯留人員、 困難家庭等群體的全部需求。 在國家進入疫情防控常態化背景下， 已具有兼顧依法防控和保障民生的條件，本文擬從防疫應急狀態、 防疫應急措施致困人員的界定、 臨時救助請求權、 臨時救助的實現方式四個方面闡述防疫應急措施致困人員臨時救助的法律保障措施， 也為未來突發事件應對與臨時救助機制的完善提供思路。

一、 防疫應急措施致困人員的界定

（一） 防疫應急措施

此次新冠肺炎疫情空前嚴重， 給我國的社會秩序造成重大影響。 2019 年12 月， 武漢首次發現新冠肺炎， 2020 年1 月21 日國家衛生健康委員會發布公告將新冠肺炎納入 《傳染病防治法》 規定的乙類傳染病， 并采取甲類傳染病的防控措施， 至2020 年1 月29 日， 內地31 個省級行政區域全部啟動突發公共衛生事件一級響應。 新冠肺炎疫情在性質上是公共衛生事件， 屬于《突發事件應對法》 中規定的突發事件——即突然發生， 造成或者可能造成嚴重社會危害， 需要采取應急處置措施予以應對的事件。 《突發事件應對法》 《傳染病防治法》 授權相關機關可以為了控制傳染源、 阻斷傳播、 預防擴散而采取必要的應急手段。 據此， 各省、 自治區、 直轄市為阻擊疫情陸續啟動重大突發公共衛生事件一級響應具有合法性與必要性。 一級響應啟動后， 各地采取了劃定重點區域、 實施強制隔離措施、 加強流動人員管控、 進行交通管制、 取消人群聚集性活動等措施， 常態社會秩序被打破。

疫情期間國家采取防疫應急措施， 不可避免地使公民義務增加、 公民權利限縮。 封鎖城市、 強制隔離和關閉娛樂場所， 公民的人身自由權受限制； 公民負有遵守疫情防控命令、 及時報告疫情、不傳播虛假信息等義務。 同時， 強制隔離期間， 公民的生存權、 財產權、 勞動權等權利都受到影響。

公共衛生事件可分為人為原因引起和不可歸責于人為原因兩種情形。 對于人為原因引起的事件， 由責任方承擔賠償責任是主要的救助途徑。 對于不可歸責于人為原因的意外事件， 國家救助是主要的救助方式。 救助是一項社會保障措施， 是國家對損失的補充性救助。②劉士國： 《突發事件的損失救助、 補償和賠償研究》， 載 《中國法學》 2012 年第2 期。新冠肺炎非人為原因造成， 不存在賠償問題， 只涉及應急狀態下的國家救助。 在疫情防控期間， 限縮公民權利或增加公民義務是為了防止傳染病流行。 根據《突發事件應對法》 和《傳染病防治法》 等法律法規的規定對個人權利進行限制， 屬于應急處置措施。 依法采取應急措施， 具有法律依據， 不構成違法侵權， 也不涉及國家賠償。

（二） 從應急措施到必要措施

經過全國人民的艱苦努力， 我國的疫情得到控制， 但尚未結束， 仍然面臨著疫情反彈與輸入的風險， 疫情防控進入常態化階段， 在較長一段時間內， 我國必須一手抓疫情防控， 一手抓復工復產， 逐步使生活和社會秩序恢復正常。 在此背景下， 因緊急程度降低， 疫情防控從應急措施轉向必要措施， 必要措施應受比例原則的約束。

比例原則是行政法的一項重要原則， 它包括合目的性、 必要性和均衡性三方面的要求。 運用到常態化防控工作中， 該原則表明應對突發事件的措施應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應。 應急措施應追求手段適當性和最小侵害性的匹配。③趙宏： 《疫情防控下個人的權利限縮與邊界》， 載 《比較法研究》 2020 年第2 期。比例原則也是 《突發事件應對法》 第五十八條的要求，④《突發事件應對法》 第五十八條規定： “突發事件的威脅和危害得到控制或者消除后， 人民政府應當停止執行依照本法規定采取的應急處置措施， 同時采取或者繼續實施必要措施， 防止發生自然災害、 事故災難、 公共衛生事件的次生、 衍生事件或者重新引發社會安全事件。”各地可逐步采取必要措施代替應急處置措施， 盡可能選擇有利于保護人民權利和自由的措施， 且不得縮減公民的生存權、 人格尊嚴等最低限度的基本人權， 使社會秩序逐漸得到恢復。 在這段時間中， 國家在推動疫情依法治理的同時， 可集中更多力量維護群眾的切身利益， 特別是保障因防疫應急措施致困人員的基本生活。

（三） 防疫應急措施致困人員

隨著我國進入防疫應急狀態， 常態社會秩序被打破。 為了保障社會公共利益， 政府防控疫情而采取的各種應急措施給公民的日常生活造成了影響， 導致部分人生活困難。 這些疫情致困人員可以分為因身體原因的困難人員和因經濟原因的困難人員。 因身體原因的困難人員包括： 疫情感染者，強制隔離觀察者， 易受感染的老人、 未成年人、 孕婦、 精神障礙者等弱勢群體。 因經濟原因的困難人員是因為停工停產失去工作、 沒有收入或者入不敷出的人員， 包括個體工商戶、 中小微企業工作人員和自由職業者等等。

防疫應急措施致困人員存在有別于傳統救助主體的特殊需求， 其是否應該被劃分為新的弱勢群體類型并以此為基礎確定其政策及法律地位，⑤張萬洪、 劉遠： 《脆弱性視角下的特殊群體權利保障——以老年人在公共衛生危機中的處境為例》， 澎湃網： https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6914750， 2020 年5 月28 日訪問。值得深入思考。 《社會救助暫行辦法》 第四十七條規定： “國家對因火災、 交通事故等意外事件， 家庭成員突發重大疾病等原因， 導致基本生活暫時出現嚴重困難的家庭， 或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力， 導致基本生活暫時出現嚴重困難的最低生活保障家庭， 以及遭遇其他特殊困難的家庭， 給予臨時救助。” 參考這一規定， 本文所述的防疫應急措施致困人員是指： 因受重大疫情或應急措施影響， 導致基本生活暫時出現嚴重困難的人員。

二、 防疫應急措施致困人員臨時救助權

此次疫情防控措施嚴格、 持續時間長、 影響范圍廣， 致困人員眾多。 他們依法享有臨時救助權， 現行法律已有臨時救助權實現的基本依據。

（一） 物質幫助權

《憲法》 第三十三條規定： “國家尊重和保障人權。 任何公民享有憲法和法律規定的權利。” 《憲法》 第四十五條規定： “中華人民共和國公民在年老、 疾病或者喪失勞動能力的情況下， 有從國家和社會獲得物質幫助的權利。 國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、 社會救濟和醫療衛生事業。” 根據 《憲法》 的規定， 公民年老、 疾病或者喪失勞動能力的情況下， 有從國家和社會獲得物質幫助的權利， 國家可以通過社會救濟的方式保障該權利實現。

根據現代法治理念， 應急狀態法屬于社會主義法治體系的一部分， 也要遵從《憲法》 關于公民基本人權的規定。 政府在應急狀態下享有法律賦予的應急權力， 但因應急措施導致公民生活困難，應根據《憲法》 的規定予以臨時救助。

（二） 生存照顧義務

國家的生存照顧義務最早由德國學者福斯多夫提出， 他認為 “生存照顧乃現代行政之任務”，“構成生存照顧之要件有二： 第一， 服務關系之‘雙方性’； 第二， 個人對此等服務關系存在之‘依賴性’。” 具體內容包括： （1） 生存照顧的前提。 在現代大規模群居生活形態下， 個人生活離不開公共的生存照顧， 國家提供個人生存所必需的生活品， 即為生存照顧； （2） 生存照顧的兩個特征。 服務關系的“雙方性” 和個人對服務關系的依賴性； （3） 生存照顧的權利基礎。 個人作為社會的一份子， 對于國家給社會大眾提供的服務， 具有公平的享用權； （4） 生存照顧的任務。⑥陳新民： 《公法學札記》， 中國政法大學出版社2001 年版， 第1 頁。福斯多夫起初強調國家必須提供生存照顧， 后來修正為當社會民眾不能憑自身能力解決時， 國家具有補充功能。

無論從何種學說出發， 生存照顧義務都是現代國家的基本義務， 生存照顧或生存保障是公民的一項基本權利。 我國是社會主義國家， 人民享有當家作主的權利， 國家履行生存照顧義務更加符合國家性質。 防疫應急措施致困人員的基本生活面臨困難， 個人無權以違反應急措施的方式擺脫困境， 故無論是基于守法困境還是基于物質幫助的需要， 國家都應履行生存照顧義務。

（三） 行政給付義務

物質幫助權和生存照顧義務屬于抽象層面的基本權利和義務， 如若違反， 可能問責， 但不一定對應具體的給付， 故抽象層面的法律要求必須轉化為行政給付義務才具有現實的有效性。

我國學者對行政給付的定義持有不同觀點。 狹義說認為： “行政物質幫助或行政救助， 是指行政機關對公民在年老、 疾病或喪失勞動能力或其他特殊情況下， 依照有關法律、 法規規定， 賦予其一定的物質權益的具體行政行為。”⑦應松年主編： 《行政法學新論》， 中國方正出版社1998 年版， 第290 頁。這種觀點將行政給付解釋為行政物質幫助， 這也是我國目前的主流學說。 廣義說學者認為： “行政給付是指行政主體為實現特定的公共目的， 為一定的個人或者組織提供支持或社會救助金、 扶貧款、 補貼或者為公眾提供其它服務或利益， 從而保障和改善公民生活條件的行政活動。”⑧楊解君： 《行政法學》， 中國方正出版社2002 年版， 第382 頁。廣義的行政給付包括行政物質幫助、 行政給付、 行政補貼三種類型。

無論是廣義還是狹義的行政給付觀念， 都包含了最基本的行政物質幫助。 隨著經濟社會的發展， 廣義說能更好地闡明服務型政府的職能， 更好地反映公民對生活質量的追求。 按照功能分類，行政給付可以分為生存型給付和發展型給付。 生存型給付是政府最基本的給付義務， 對象是老幼病殘等生存困難的公民， 目的在于維持他們的最基本的生活條件。 應急措施致困人員臨時給付的首要目標是幫助其擺脫生活困境， 當應急措施轉為必要措施時， 也可以有針對性地采取發展型給付方式。

（四） 社會救助權

社會救助權是指公民因各種原因長期或臨時陷入貧困或生活困境時， 有按照法定程序向國家請求得到一定標準的物質性幫助或服務的權利。⑨左權： 《社會救助權的法理論析及其保障路徑》， 載 《社會保障研究》 2011 年第2 期。社會救助是國家為了維持公民最基本生活需求所采取的各項措施， 是維護公民生存和人格尊嚴的基石。 《憲法》 第四十五條也明確規定了中華人民共和國公民享有從國家和社會獲得物質幫助的權利。

《社會救助暫行辦法》 以行政法規的形式保障困難群眾的各項利益， 它確定了社會救助的權利屬性、 正當程序和法定責任， 落實了公民獲得物質幫助權的憲法權利。⑩趙大華： 《社會救助權保障下的社會救助立法之完善——兼評 〈社會救助暫行辦法〉》， 載 《法學》 2016 年第3 期。《社會救助暫行辦法》 涵蓋了最低生活保障、 特困人員供養、 受災人員救助、 醫療救助、 教育救助、 住房救助、 就業救助和臨時救助等方面的內容， 構建了較為完整的社會救助制度體系。 獲得社會救助是公民的一項法定權利， 當公民遇到困難時， 享有向國家請求救助、 保障生活的權利。

在 《社會救助暫行辦法》 和 《關于進一步建立健全臨時救助制度的通知》 等社會救助規定中，臨時救助又是最為基礎的應急救助方式， 為有緊急需要的公民提供臨時幫助， 發揮兜底保障功能。根據《社會救助暫行辦法》 第四十七條規定， 此次疫情防控措施致困人員如果符合臨時救助的“重大疾病” “基本生活” “臨時困難” “生活必需支出” 等構成要件， 可依法申請臨時救助。

自新冠疫情發生以來， 黨和國家高度重視人民群眾的利益， 發布了《中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組關于進一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》 《國務院應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制關于進一步做好民政服務機構疫情防控工作的通知》 等文件， 要求做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作， 更好解決疫情防控期間部分群眾面臨的突發性、 緊迫性、 臨時性生活困難， 以及特殊困難人員的基本照顧需求。

三、 防疫應急措施致困人員臨時救助的實現方式

此次防疫應急措施致困人員的臨時救助具有顯著特點， 也反映了相關法律規定需要完善， 配套制度需要制定， 為保障防疫應急措施致困人員權益， 需要強化屬地責任、 加強行政給付、 完善臨時救助的給付方式。

（一） 強化屬地責任

我國是單一制國家， 中央享有最高權力， 憲法和法律明確規定行政機關的職能和職責， 上下層級之間遵循嚴格的命令與服從關系。 疫情防控涉及到每一個公民， 必須充分發揮中央和地方兩個積極性。[11]胡明： 《疫情信息公開的法治反思》， 載 《政治與法律》 2020 年第4 期。中央統一領導、 總攬全局、 制定政策、 綜合協調， 地方政府負責法律實施和政策落實。 《突發公共事件應對法》 第四條規定： “國家建立統一領導、 綜合協調、 分類管理、 分級負責、 屬地管理為主的應急管理體制。” 此次疫情以社區感染為主， 防控重點在社區， 必須以屬地管理為主， 切斷社區感染傳播鏈。 屬地管理原則是指地方負責對本行政區域內突發公共衛生事件應急處理的協調和指揮， 作出防控決策， 采取相應的防控措施。 應對傳染病的關鍵在于 “早發現、 早隔離、 早治療、 早救助”， 不管是疫情防控還是社會救助， 都要牢牢壓實屬地責任， 做到守土有責、 守土擔責、守土盡責， 一級壓實一級， 層層落實責任， 堅決堵住疫情輸入輸出， 堅決落實本地居民的最低生活保障。

當疫情得到較好控制， 國家可以集中力量更好地解決致困人員的臨時救助問題， 各級政府都要承擔責任。 首先， 救助致困人員具有緊急性和特殊性， 應按照緊急程度及時進行救助。 其次， 應全面掌握致困人員的信息， 使負有救助義務的組織與防疫應急措施致困人員精準對接， 能做到準確、及時、 有效實施救助。 再次， 為有效避免困難擴大與節省行政成本，[12]王旭： 《法教義學能為疫情防控做什么——行政組織法角度》， 載 《法學》 2020 年第3 期。臨時救助應盡量在基層解決。

在現有法律框架下， 臨時救助必須解決屬地責任與地方財政可及性問題。 一要合理劃分中央和地方在臨時救助中的財政支出責任。 中央應當制定臨時救助政策， 地方政府應制定具體實施辦法。臨時救助經費則由中央政府和地方政府共同承擔。 二是要充分發揮地方積極性， 給予靈活的政策支持。 地方政府在防控疫情和社會救助的第一線， 對防疫應急措施致困人員的具體情況更加熟悉， 由地方政府承擔主體責任符合實際， 有利于針對性地解決防疫應急措施致困人員面臨的現實問題。

（二） 加強行政給付

防疫應急措施致困人員臨時救助的顯著特點是應急性， 行政給付可以有針對性地直接救助。2020 年由于防控疫情需要， 中央財政已提前下撥1030 億元， 支持做好困難群眾基本生活保障。[13]邱超奕： 《中央財政提前下撥千億元保障困難群眾》， 載 《人民日報》 2020 年3 月15 日第2 版。加強行政給付不僅僅要體現在數量上， 更要表現在效果上。

加強行政給付可以從以下幾方面入手： 第一， 加大困難群眾基本生活保障資金投入。 困難群眾基本生活保障資金是專項資金， 中央財政要加強投入困難群眾救助補助資金支持地方開展社會救助工作， 省級財政要進一步加大對財政困難縣區的財政傾斜， 地方財政要加大對困難群眾生活的保障力度。 對支出預算安排存在缺口的， 要及時調整或調劑預算補足。 第二， 綜合運用多種給付方式，共同發揮作用。 可采用現金給付、 實物給付、 減免費用等方式， 保證臨時救助的實效性。 第三， 調整支付資金結構， 按照輕重緩急實施救助。 國家提出了支持基層政府保基本民生、 保工資、 保運轉的“三保” 要求， 要堅持“三保” 支出在財政支出中的優先順序， 切實保障基本民生、 工資發放和機構運轉， 壓縮一般性支出。 第四， 完善轉移支付機制。 行政給付責任只是解決了靜態責任配置問題， 具體配置和動態流動還需要完善轉移支付機制。 一方面， 要合理劃分中央和地方各級財政的投入比例， 建立穩定的中央財政轉移支付機制， 并建立起地方各級政府之間合理的橫向轉移財政分擔機制。 另一方面， 要減少中間環節， 特定災難救助項目直接由中央政府向基層政府或社會救助管理部門進行財政轉移支付， 提高轉移支付的效率。[14]蔣悟真： 《疫情防控的社會法省察》， 載 《政治與法律》 2020 年第4 期。第五， 綜合考慮實際使用情況。 此次防疫應急措施致困人員數量龐大， 情況千差萬別， 要綜合考慮被救助者的具體情況和實際需求。 第六， 按照公開公正要求實施救助。 一方面， 給付機構要定期公示救助情況， 接受外部監督。 另一方面， 要定期將救助情況向上級機構報告， 接受內部監督。

此次防疫應急措施致困人員不一定生活在戶籍所在地， 也可能在出發地、 目的地、 過境地等不同地點， 其臨時救助責任主體會存在不確定的問題。 為嚴格管控疫情， 必須按照屬地原則采取應急措施， 因此致困人員的臨時救助資金也應當由采取應急措施的屬地政府承擔， 這也符合權責一致原則。 由于各地疫情防控形勢不同， 承擔的責任也不同， 財政給付能力也有差異， 為防止因財政能力不足而導致防控不力或者侵犯致困人員臨時救助權的事件發生， 國家應在綜合考察疫情防控形勢、財政負擔能力、 臨時救助所需資金的條件下， 及時調整轉移支付。

（三） 完善臨時救助制度

獲得社會救助是公民的一項基本權利， 當公民遭遇不可克服的困難時， 依法享有社會救助請求權， 國家則負有救助義務。 此次疫情致困人數龐大， 要實現社會救助職責， 應有針對性地對救助機制予以優化， 特別是要優化臨時救助制度。 《社會救助暫行辦法》 制定時沒有預計到此次疫情這樣極端復雜的情況， 經過這次疫情， 臨時救助制度需要進一步完善。

《社會救助暫行辦法》 屬于暫行性行政法規， 不能完全適應重大突發公共事件的要求， 應加快制定 《社會救助法》。 由于我國目前只有 《社會救助暫行辦法》 這一部行政法規和相關司法解釋、地方性法規、 規章等法律規定， 不僅位階低， 而且比較分散， 地區差異較大， 還缺乏相應的實施細則， 影響法律統一。 2018 年9 月7 日， 十三屆全國人大常委會公布的立法規劃已將 《社會救助法》列入第一類項目。 此次重大突發公共衛生事件爆發， 進一步印證了加快制定 《社會救助法》 的必要性。

此外， 社會救助法律規范本身就不完善， 臨時救助行政程序更加欠缺， 必須完善臨時救助行政程序。 行政程序對臨時救助權的實現具有保障功能， 此次防疫應急措施致困人員臨時救助在程序上的最大特點就是應急性， 為此應適當簡化行政流程， 優化或縮短相關程序性規定， 更加高效地解民之困。

第一， 完善臨時救助申請程序。 《社會救助暫行辦法》 第四十八條規定： “申請臨時救助的， 應當向鄉鎮人民政府、 街道辦事處提出， 經審核、 公示后， 由縣級人民政府民政部門審批； 救助金額較小的， 縣級人民政府民政部門可以委托鄉鎮人民政府、 街道辦事處審批。 情況緊急的， 可以按照規定簡化審批手續。” 該條款設定了緊急情況下簡化審批手續的程序， 但對于如何簡化手續沒有具體規定， 對此應予完善。 一是完善申請方式。 一般情況下， 申請方式為要式紙質申請書。 但疫情防控期間交通受阻， 出行受限， 應允許使用電子媒介申請。 二是增加申請的內容。 這次疫情影響深廣， 臨時救助需求多樣， 申請書格式上可以提供金錢數額、 物資名稱、 服務需要等選項， 以便實施精準救助。 給付義務人可以考慮提供統一的申請書格式文本， 方便申請人快捷提交。

第二， 優化調查程序。 常規的救助調查程序包括入戶調查、 鄰里訪問、 群眾評議、 居民經濟狀況核對等環節， 對申請人的家庭人口、 財產等狀況進行調查核實。 疫情防控臨時救助具有突發性和緊急性， 調查程序也要相應簡化， 特殊情況下可以通過申請人出具承諾書的方式予以保證， 事后再補充相應程序。

第三， 理順審批體制。 《社會救助暫行辦法》 第四十八條確立了由鄉鎮人民政府、 街道辦事處審核， 由縣級民政部門審批的臨時救助批準體制。 審核的目的是審查核實臨時救助是否符合法律規定， 批準具有兩個方面的功能， 一是批準符合法律規定的臨時救助， 二是監督審核權是否依法行使。 但該審批體制沒有明確確認臨時救助成立的行政主體， 如果出現行政糾紛， 因責任主體不明，行政相對人的救濟途徑就不暢通， 也不能很好地實現“應救盡救” 目標。

《上海市社會救助條例》 第三十六條第二款規定： “本市戶籍家庭或者個人申請臨時救助的， 由其戶籍所在地的鄉鎮人民政府、 街道辦事處審核、 確認； 持有本市居住證的家庭或者個人申請臨時救助的， 由其實際居住地的鄉鎮人民政府、 街道辦事處審核、 確認； 對不持有本市居住證的非本市戶籍人員， 由所在地的鄉鎮人民政府、 街道辦事處協助其向救助管理機構申請救助。” 該規定明確了確認臨時救助成立的主體為鄉鎮人民政府、 街道辦事處。 這一規定理順了臨時救助審批體制。 鄉鎮人民政府、 街道辦事處是臨時救助的責任主體， 出現行政糾紛就是行政復議的被申請人或行政訴訟的被告。 縣級民政部門的審批權只是內部監督權， 對申請人不發生法律效力。 這種制度安排的顯著優點是既實現了社會治理重心下移的目標， 落實了屬地責任， 又能實現緊急情況下簡化審批手續的目的。 當情況緊急時， 鄉鎮人民政府、 街道辦事處可以在縣級民政部門批準前先行救助， 事后補辦批準手續。

第四， 采用靈活方式發放臨時救助款物。 臨時救助具有緊急性， 確保款物能及時到達申請人以舒緩困難是臨時救助的根本目的。 給付責任機關應綜合利用快捷支付工具、 現代物流系統、 基層社會組織、 社區服務體系、 志愿者組織等各種資源， 確保以最快的速度將臨時救助款物送到申請人手中。

第五， 創新信息公開制度。 臨時救助必須符合公開公平公正的目標， 遵守政府信息公開的要求。 在重大突發公共衛生事件時期， 公眾具有強烈的知情愿望和參與社會監督的內在動力。 他們希望了解政府救助和社會捐贈款物的確切去向， 要求政府及時準確公布信息。 但重大突發公共事件背景下的臨時救助具有緊急性， 完全按照常規流程公開信息可能會錯過救助機會， 造成不可逆轉的生命健康損害， 因此， 必須在公開程序與緊急程序之間找到平衡點。 首先， 當公開程序與緊急程序出現沖突時， 應堅持緊急程序優先原則， 堅持緊急程序優先原則就是堅持生命健康第一位的原則。 當然， 在緊急救助以后， 必須按照信息公開的要求及時公開信息。 其次， 應充分利用信息化手段， 建立信息共享機制， 采用多種方式及時公開信息。 再次， 嚴格按照政府信息公開條例的要求， 切實保護臨時救助人的個人隱私和人格尊嚴。

第六， 加強臨時救助監督。 臨時救助具有緊急性， 事關申請人的生命健康和基本生活， 法律規定在緊急狀況下可以簡化審批手續， 簡化手續的目的是為了更快地將臨時救助款物送達申請人。 一方面， 行政機關應通過審核、 批準程序保證精準救助， 同時防止救濟錯誤、 救濟遺漏、 救濟詐騙的發生。 另一方面， 行政機關應通過批準權監督審核權， 實現內部監督。 同時， 應通過信息公開、 黨紀監督、 監察監督、 司法監督、 輿論監督、 社會監督等方式監督臨時救助行為。

（四） 鼓勵社會互助

疫情防控既是國家的責任， 也是每一個公民的義務。 《社會救助暫行辦法》 第七條規定： “國家鼓勵、 支持社會力量參與社會救助。” 疫情防控是在與時間賽跑， 常規條件下人財物的配置方式和社會組織方式不能適應應急狀態的需要， 必須動員社會力量參與疫情防控。 如果完全依靠政府提供社會救助， 通過行政命令分配資源， 將導致效率低下和成本增加。 需要臨時救助的人員生活、 工作在社區， 他們的困難發生在社區， 如果由社會及時提供幫助， 就會使受困人員及時得到救助， 避免出現不可逆轉的后果。

從國家鼓勵、 支持社會力量參與社會救助層面看， 第一， 國家在具體制度層面可根據防疫需要， 降低進入門檻、 簡化管理程序， 加大稅收優惠等政策， 鼓勵更多社會力量加入社會救助事業。第二， 國家應根據不同的救助需求， 充分發揮國家、 企業、 社會組織等主體的優勢， 增強不同救助主體之間的協作與協調， 構筑起多元化社會救助供給體系。[15]參見前引⑩， 趙大華文。第三， 國家應成立專門行政救助監管機構， 引導和監管企業和社會組織等參與社會救助，[16]蔣悟真： 《從蘭考火災事故辨析國家與社會的救助責任》， 載 《法學》 2013 年第5 期。保障資金安全和高效運用。 第四， 對參與臨時救助成績顯著的企業、 社會組織和個人予以嘉獎。

在社會力量參與臨時救助層面， 第一， 社會捐贈和志愿者服務是社會救助的典型方式。 按照規定， 社會捐贈應通過慈善組織集中后根據救助需要統一分配， 此次疫情超過了人們的認知范圍， 按照這種方式集中和分配捐贈款物無法完全滿足重大突發公共衛生事件社會救助的要求， 因而出現了點對點的臨時救助方式， 國家應該鼓勵和支持。 此次疫情防控取得重大成果與廣大志愿者提供的志愿服務分不開， 數以百萬計的志愿者為疫情防控提供了各種不同類型的志愿服務， 特別是在采取隔離措施的情況下， 他們深入街道、 醫院、 社區、 家庭， 為疫情防控致困人員提供了個性化的志愿服務， 對他們的善行義舉， 國家不僅應該鼓勵和支持， 還應當獎勵和表彰。 第二， 社會組織提供社會服務是社會救助的基礎。 此次疫情， 居民委員會、 村民委員會、 企業、 公益組織、 慈善組織、 志愿者組織、 業主委員會、 物業管理人等相互配合， 對有困難的公民予以迅速救助， 既幫助解決物質困難， 又予以精神撫慰。 它們承擔了絕大多數防疫應急措施致困人員的臨時救助任務， 為有效防控疫情提供了巨大的社會支持。 第三， 互聯網平臺為臨時救助提供精準信息支持。 此次疫情防控能取得決定性成果與互聯網技術的廣泛應用密不可分。 疫情防控應急措施通過保持社交距離方式阻斷病毒傳播， 但也造成生產生活的困難， 互聯網技術的廣泛應用能夠及時發現防疫應急措施致困人員的需求， 也能及時提供救助， 幫助防疫應急措施致困人員擺脫困境。

結語

新冠肺炎疫情是自中華人民共和國成立以來最嚴重的公共衛生事件， 也是世界史上近百年以來影響最深遠的全球流行傳染性疾病。 受國內國際疫情蔓延的影響， 人們的生產生活受到嚴重影響，一部分人的生活變得非常困難， 無法通過自己的努力克服， 需要臨時救助。 從抽象層面來講， 防疫應急措施致困人員有獲得臨時救助的權利， 但由于需要臨時救助的人員數量龐大， 且處于動態變化之中， 故除了要求國家采取多種途徑及時救助以外， 還應鼓勵和支持社會互助， 盡力做到應救盡救， 按照輕重緩急的要求， 保障防疫應急措施致困人員的基本生活權， 防止沖擊道德底線的事件發生。 此次疫情防控， 國家和社會創造了豐富的臨時救助經驗， 有必要加以總結上升到立法層次。 從長遠來看， 受疫情影響致困人員生活的正常化和逐步改善， 依賴經濟社會的發展， 發展經濟乃是戰勝疫情和恢復生活的根本之道。