以習近平生態文明思想和法治思想為指導推進環境法治發展

李摯萍

內容提要： 習近平生態文明思想和法治思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分， 為中國環境法治的發展提供了思想基礎。 中國人口眾多、 資源稟賦薄弱， 自然災害頻繁， 經濟發展壓力大， 資源能源消耗多， 導致我國改革開放以來的生態環境質量惡化迅速。 為實現中華民族的永續發展， 中國必須走出一條符合中國國情的、 與自然相和諧的發展道路。 習近平生態文明思想和法治思想為正確處理人與自然、 環境與發展的關系， 保障人民的環境權益， 完善環境法治建設， 提高環境治理體系和能力現代化提供了深遠的指導。

改革開放以來， 隨著經濟的快速增長， 中國也面臨前所未有的生態環境問題。 中華民族的永續發展受到挑戰。 中國必須走出一條符合中國國情的、 與自然相和諧的發展道路。 作為習近平新時代中國特色社會主義思想重要組成部分的習近平生態文明思想和法治思想為中國環境法治的發展提供了思想基礎， 為環境法治的發展指明了道路。

一、 堅持黨對環境法治改革創新發展的領導

道路選擇是最為關鍵的問題。 習近平同志提出： “全面推進依法治國， 必須走對路。 如果路走錯了， 南轅北轍了， 那再提什么要求和舉措也都沒有意義了。”①習近平： 《加快建設社會主義法治國家》， 載 《求是》 2015 年第1 期。“中國特色社會主義法治道路， 是社會主義法治建設成就和經驗的集中體現， 是建設社會主義法治國家的唯一正確道路。”②習近平： 《關于 〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉 的說明》， 載中共中央文獻研究室編： 《習近平關于全面依法治國論述摘編》， 中央文獻出版社2015 年版， 第24 頁。必須旗幟鮮明地將走社會主義法治道路的信號向全社會明確。 習近平同志進一步指出： “黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。”③習近平： 《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話》 （2015 年2 月2 日）， 載中共中央文獻研究室編： 《習近平關于全面依法治國論述摘編》， 中央文獻出版社2015 年版， 第35 頁。黨的十八大以后， 中國改革已經進入攻堅期和深水區， 其復雜程度、 敏感程度、 艱巨程度前所未有。 “我們將以壯士斷腕的勇氣、 鳳凰涅槃的決心， 敢于向積存多年的頑瘴痼疾開刀， 敢于觸及深層次利益關系和矛盾， 把改革進行到底。”④習近平： 《中國發展新起點 全球增長新藍圖》 （2016 年9 月3 日在二十國集團工商峰會開幕式上的主旨演講）， 載 《人民日報》 2016 年9 月4 日第3 版。改革是循序漸進的工作， 既要敢于探索突破， 又要穩扎穩打， 確保實現改革的目標任務。 為此， 必須加強黨的領導， 全面推進依法治國。

環境問題作為制約中國發展的瓶頸之一， 是必須去攻堅克難的重要領域， 黨的十八大基于對中國國情以及世界發展大勢的深刻認識， 將生態文明建設納入國家“五位一體” 的總體布局， 綠色發展成為國家的五大發展理念之一。 環境法治建設受到高度重視， 黨的領導是環境保護事業改革創新、 沿著正確的方向進行的根本保證。 環境法的創新和發展在黨的領導下進行， 體現在道路選擇、頂層設計、 制度實施等法治建設的所有過程和領域。

（一） 黨對國家發展模式的總體部署

發展模式是一個國家在相當長時期內發展的方向以及在體制、 結構和發展方式等方面的特點，事關國家宏觀、 總體和長遠的道路選擇問題。 法律必須為特定的經濟基礎和上層建筑服務， 法治社會中， 一個國家的經濟社會發展模式由法律確定及保障。 中國共產黨是中國特色社會主義事業的決策者和領路人， 法律必須反映黨所確定的發展模式。 黨的十八大提出了全面推進中國經濟建設、 政治建設、 文化建設、 社會建設、 生態文明建設的“五位一體” 總體布局。 黨的十八屆五中全會提出了創新、 協調、 綠色、 開放、 共享 “五大發展理念”。 綠色是發展的膚色， 也是發展的基本理念，體現了中國共產黨對經濟社會發展規律認識的深化， 指引我們更好實現人民富裕幸福、 國家美麗富強、 中華民族永續發展。 環境法的職能之一， 是構建與自然相和諧的社會發展模式。 2014 年《環境保護法》 修訂， 將生態文明建設以及實現經濟社會可持續發展確立為立法目的， 是對黨的發展戰略和發展模式的確認。 隨后的環境法律法規都將生態文明建設作為立法宗旨和指導思想， 為生態文明建設提供了堅實的法律基礎。

（二） 黨對生態文明制度建設的頂層設計

在生態文明建設進程中， 重要的決策和改革都是在黨的領導下進行的。 黨的十八屆三中全會提出加快建立系統完整的生態文明制度體系， 十八屆四中全會要求用嚴格的法律制度保護生態環境。2015 年4 月25 日， 中共中央、 國務院發布了 《關于加快生態文明建設的意見》 （以下簡稱 《意見》）， 按照“源頭預防、 過程控制、 損害賠償、 責任追究” 的整體思路， 提出了嚴守資源環境生態紅線、 健全自然資源資產產權和用途管制制度、 健全生態保護補償和生態損害賠償機制、 完善政績考核和責任追究制度等重大制度。 為了落實 《意見》， 又出臺了一系列生態環境方面的黨內法規等文件， 包括2015 年的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法 （試行）》、 2016 年的 《生態文明建設目標評價考核辦法》 以及2019 年的 《中央生態環境保護督察工作規定》 等。⑤以上三個文件均由中共中央辦公廳、 國務院辦公廳聯合發布。習近平同志指出， 建設中國特色社會主義法治， 要抓住領導干部這個 “關鍵少數”。 生態環境保護領域率先在法律法規和黨內法規層次建立起領導干部的責任制和問責制， 促使領導干部轉變思維， 尊崇法律、 敬畏法律， 帶頭做生態文明的領導者和建設者。

中國共產黨是我國生態文明制度的頂層設計者。 生態環境領域的改革以及重要法律制度的建設直接在黨的指導下進行。 自2015 年以來， 中共中央辦公廳、 國務院辦公廳聯合發布了眾多的生態文明制度建設的文件， 其影響深度和廣度前所未有， 包括 《生態文明體制改革總體方案》 （2015年）、 《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理改革試點工作指導意見》 （2016 年）、 《關于全面推行河長制的意見》 （2016 年）、 《建立國家公園體制總體方案》 （2017 年）、 《生態環境損害賠償制度改革方案》 （2017 年）、 《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》 （2017 年）、 《關于深化生態環境綜合行政執法改革的指導意見》 （2018 年）、 《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》 （2019 年）、 《關于構建現代環境治理體系的指導意見》 （2020 年）、 《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》 （2021 年） 等等。 上述文件的出臺反映了中國共產黨對國家、 對人民高度負責的態度， 反映了不忘初心、 穩步推進生態文明建設的決心， 為生態文明制度體系的發展完善提供了明確的指引及依據。

（三） 黨對環境法治建設的總體要求

習近平同志指出： “保護生態環境必須依靠制度、 依靠法治。 我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、 制度不嚴格、 法治不嚴密、 執行不到位、 懲處不得力有關。”⑥習近平： 《加強生態文明建設必須堅持的原則》， 載 《習近平談治國理政》 （第三卷）， 外文出版社2020 年版， 第363 頁。因此， 要扭轉這種局面， 使得生態文明理念真正植入人心， 生態文明建設真正融入國家總體建設并結出碩果，必須堅持用最嚴格法律制度來保護生態環境。 “只有實行最嚴格的制度、 最嚴密的法治， 才能為生態文明建設提供可靠保障。 最重要的是要完善經濟社會發展考核評價體系， 把資源消耗、 環境損害、 生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系， 使之成為推進生態文明建設的重要導向和約束。 要建立責任追究制度， 對那些不顧生態環境盲目決策、 造成嚴重后果的人， 必須追究其責任， 而且應該終身追究。”⑦習近平： 《努力走向社會主義生態文明新時代》， 載 《習近平談治國理政》 （第一卷）， 外文出版社2014 年版， 第210 頁。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 要求“用嚴格的法律制度保護生態環境， 加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、 循環發展、 低碳發展的生態文明法律制度， 強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。”

在黨的堅強領導下， 中國的生態環境保護立法進入一個快速發展時期， 2013 年以來， 我國密集地修改了包括 《環境保護法》 在內的幾乎所有重要的環境法律， 制定了 《土壤污染防治法》 《長江保護法》 《環境保護稅法》 等重要法律。 這種立法資源的配置， 反映了黨和國家對生態環境保護的高度重視， 回應了人民群眾對優質生態環境公共產品的需求。 通過法律的制定、 修改、 完善， 生態環境保護的一系列制度， 如河長制、 生態紅線制度、 生態保護補償制度、 生態環境損害賠償制度、國家公園制度、 生態環境質量目標考核及責任追究制度得以建立及健全， 生態環境管理機構改革、生態環境綜合執法機制改革等得以正常推進。

最嚴格的制度、 最嚴密的法治既對生態環境法律制度的構建提出了新要求， 也對環境法的實施提出了新的標準， 體現在： （1） 最嚴格的干部考核評價制度。 國家相繼頒布了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》 《生態文明建設目標評價考核辦法》 以及《中央生態環境保護督察工作規定》， 對領導干部進行考核及督察。 （2） 最嚴格的責任追究制度。 自2014 年 《環境保護法》修訂以來， 我國相繼修訂了《大氣污染防治法》 《環境影響評價法》 等環境單行法， 制定了《土壤污染防治法》 等法律。 環境法律責任得到全面的完善及強化， 呈現史上“最嚴” 的狀態。 法律責任的種類日益健全， 處罰程度也大大提高。 如行政罰款的種類包括定量處罰、 按日連續計罰、 按照損失額計罰等。 2020 年頒布的《民法典》 首次規定環境侵權懲罰性賠償、 生態環境修復和生態環境損害賠償等民事制裁措施。 2020 年頒布的《刑法修正案（十一）》 將 《刑法》 第三百三十八條所規定的污染環境罪的最高刑期從七年提高到七年以上。 （3） 最嚴格的環境損害賠償制度。 環境法律救濟的對象從對人的利益的損害擴展到對生態環境利益的損害， 生態環境損害是指由于污染環境或破壞生態行為直接或間接地導致生態環境的物理、 化學或生物特性的可觀察的或可測量的不利改變， 以及提供生態系統服務能力的破壞或損傷。⑧參見環境保護部環境規劃院2014 年10 月發布的 《環境損害鑒定評估推薦方法 （第II 版）》 4.5 項。2017 年， 中共中央辦公廳、 國務院辦公廳在2015 年《生態環境損害賠償制度改革試點方案》 的基礎上， 發布了 《生態環境損害賠償制度改革方案》， 全面實施生態環境損害賠償制度改革。 相關精神已體現在2019 年修訂的 《固體廢物污染防治法》 以及2020 年頒布的《民法典》 之中。 （4） 最嚴密的環境執法體制， 嚴格執行相關法律。 為了建立健全權責明確、 保障有力、 權威高效、 執法嚴明的地方環境保護管理體制， 減少地方保護主義對執法的干預， 國家實行省級以下環保機構監測監察執法垂直管理制度、 生態環境綜合執法體制等改革， 統一了執法標準、 充實了執法力量、 加大了執法的力度， 取得了明顯的效果。

二、 尊重客觀規律科學立法提升環境治理能力

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 指出：“法律是治國之重器， 良法是善治之前提。” 只有科學立法才能制定良法， 實現良法善治。 黨的十九大報告指出： “推進科學立法、 民主立法、 依法立法， 以良法促進發展、 保障善治。” 提高立法質量是加強和改進立法工作的重中之重， 其根本途徑在于推進科學立法。 習近平同志強調“科學立法”，是為了提高立法質量， “越是強調法治， 越是要提高立法質量。”⑨習近平： 《在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話》， 載 《習近平關于全面依法治國論述摘編》， 中共中央文獻出版社2015 年版， 第43 頁。科學立法既強調立法方法、 技術和路徑的科學性， 也強調立法依據及內容的科學性。 張德江同志指出： “科學立法的核心， 在于立法要尊重和體現客觀規律”， “科學立法， 就是要求法律準確反映和體現所調整社會關系的客觀規律， 同時遵循法律體系的內在規律。”⑩張德江： 《提高立法質量落實立法規劃——在全國人大常委會立法工作會議上的講話》， 載 《中國人大》 2013 年第21 期。

生態環境立法作為與自然規律最接近的法律領域， 其目的是通過調整人與人的關系來協調人與自然的關系， 最終實現人與自然的和諧共生、 永續發展。 環境法需要根據自然規律確立人與自然關系的法律準則， 根據科學技術以及科學推理的結論確立行為模式和法律后果。[11]汪勁： 《環境法學》 （第四版）， 北京大學出版社2018 年版， 第24 頁。環境法基于實現人與自然和諧的目的， 也必須反映社會發展規律， 即與自然和諧相處的社會關系的客觀規律。

習近平生態文明思想建立在對自然規律、 社會發展規律以及人與自然關系的科學認知的基礎上， 蘊含著豐富的科學內涵， 是馬克思、 恩格斯關于人與自然關系理論的繼承及發展。 馬克思、 恩格斯在研究社會發展規律的過程中， 不斷揭示了自然對人類發展的影響以及在社會進化過程中人與自然的辯證關系。 習近平同志進一步發展了馬克思、 恩格斯關于人與自然關系理論， 為正確處理人與自然關系的這一重大歷史命題指明了道路和方向。

（一） 人與自然的關系的本質是生命共同體關系

人與自然關系是人類必須面對及處理的基礎性關系。 馬克思指出： “任何人類歷史的第一個前提無疑是有生命的個人的存在。 因此， 第一個需要確認的具體事實就是這些個人的肉體組織， 以及受肉體組織制約的他們與自然界的關系。”[12]馬克思： 《德意志意識形態》， 載 《馬克思恩格斯選集》 （第1 卷）， 人民出版社1972 年版， 第24 頁。馬克思恩格斯認為， 人與自然之間的物質交換貫穿于人類存在的整個過程。 所以， 正確處理人與自然的關系是人類社會發展的前提。

恩格斯認為隨著社會實踐的拓展， 人類對自然規律的認識增加， 人們更能意識到“自身和自然界的一體性”， 那種把精神和物質、 人類和自然、 靈魂和肉體對立起來的觀點是荒謬的、 反自然的。他告誡我們： “我們統治自然界， 決不象征服者統治異族人那樣， 決不是像站在自然界以外的人似的——相反地， 我們連同我們的肉、 血和頭腦都是屬于自然界和存在于自然界之中的； 我們對自然界的全部統治力量， 就在于我們比其他一切動物強， 能夠認識和正確運用自然規律。”[13]恩格斯： 《勞動在從猿到人轉變過程的作用》， 載 《馬克思恩格斯選集》 （第4 卷）， 人民出版社1995 年版， 第383-384 頁。恩格斯在這里用了“統治” 一詞， 這種“統治” 是建立在對自然的充分認識、 理解、 尊重的基礎上， 以和自然互養、 互利、 共同進化為目的的。 所以， 恩格斯所揭示的人與自然的關系的本質不是統治與被統治的對立性， 而是血肉相連的一體性。

習近平同志指出， “人因自然而生， 人與自然是一種共生關系”。[14]習近平： 《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》 （2016 年1 月18 日）， 載 《人民日報》 2016 年5 月10 日第2 版。他進一步闡釋了“人與自然是生命共同體， 人類必須尊重自然、 順應自然、 保護自然。 人類只有遵循自然規律才能有效防止在開發利用自然上走彎路， 人類對大自然的傷害最終會傷及人類自身， 這是無法抗拒的規律。”[15]習近平： 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》， 載 《習近平談治國理政》 （第三卷）， 外文出版社2020 年版， 第39 頁。生命共同體關系是一種命運相通、 血肉相連的關系， 它意味著兩者和諧共生則存， 沖突對立則亡。 將生態環境與發展對立起來是反自然， 也是反人道的。 所以習近平同志要求我們要像對待生命一樣對待生態環境， 要像愛護眼睛一樣保護生態環境。 總書記對待自然的態度既體現了對自然的關懷， 也體現了對人民的關懷。 認真考慮人民的長遠利益是中國共產黨以“人民為中心” 的重要體現。

關于人與自然生命共同體理論的內涵。 首先， 生態環境是由相互影響、 相互制約的各種環境要素組成的生命有機體， 人類是這個有機體中的一部分。 人類應回到自然中去， 作為大自然一分子去與自然和諧相處， 若不能擺正自己與自然的關系， 最終會被自然所淘汰。

其次， 生態環境保護必須要有整體思維和系統考慮。 習近平同志反復強調“山水林田湖是一個生命共同體， 人的命脈在田， 田的命脈在水， 水的命脈在山， 山的命脈在土， 土的命脈在樹。 用途管制和生態修復必須遵循自然規律， 如果種樹的只管種樹、 治水的只管治水、 護田的只管護田， 很容易顧此失彼， 最終造成生態的系統性破壞。”[16]習近平： 《關于 〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉 的說明》， 載 《習近平談治國理政》 （第一卷）， 外文出版社2014 年版， 第85 頁。習近平同志談到長江的保護時提到： “‘長江病了’，而且病得還不輕。 治好 ‘長江病’， 要科學運用中醫整體觀， 追根溯源、 診斷病因、 找準病根、 分類施策、 系統治療。”[17]習近平： 《在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話》 （2017 年9 月18 日）， 載 《求是》 2019 年第16 期。在談到黃河的生態保護時， 他提出： “要堅持山水林田湖草綜合治理、 系統治理、 源頭治理， 統籌推進各項工作， 加強協同配合， 推動黃河流域高質量發展。 要堅持綠水青山就是金山銀山的理念， 堅持生態優先、 綠色發展， 以水而定、 量水而行， 因地制宜、 分類施策， 上下游、 干支流、 左右岸統籌謀劃， 共同抓好大保護， 協同推進大治理。”[18]習近平： 《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》 （2019 年9 月18 日）， 載 《求是》 2019 年第20 期。中國將具有重要經濟和生態戰略意義的區域， 如長三角、 長江經濟帶、 京津冀、 粵港澳大灣區、 黃河流域等進行統一規劃、 協同保護和發展， 是推進生態環境整體保護、 系統管理的重要舉措。 《長江保護法》 的頒布是中國運用生態整體觀調控流域生態系統保護與發展行為的重要嘗試。

再次， 處理人與自然生命共同體關系的關鍵是尊重及順應自然規律， 在生態環境承載力限度以內開展人類活動。 習近平同志指出： “黃河流域生態保護和高質量發展， 要尊重規律， 摒棄征服水、征服自然的沖動思想。 ‘禹之決瀆也， 因水以為師。’ 大禹之所以能成功治理水患， 原因在于尊重規律。”[19]參見前引[18]， 習近平講話。黃河流域的開發要 “堅持以水定城、 以水定地、 以水定人、 以水定產， 把水資源作為最大的剛性約束， 合理規劃人口、 城市和產業發展。”[20]參見前引[18]， 習近平講話。

（二） 辯證地看待發展與環境之間的關系

縱觀整個人類發展史也是人類開發利用自然的發展史。 恩格斯指出勞動創造了人， 勞動使人類與其他動物產生分野并越來越強大、 越來越獨立， 具備了與自然對抗的能力。 勞動是人類作用于自然界的過程， 不可避免地帶來自然的改變。 勞動驅動人類的進化， 然而人類的進化， 是否必然伴隨著自然的進化呢？ 實踐結果顯示人對自然的作用過程并不是單向的， 而是一種互動關系， 這種互動并不總是積極、 友好的。 恩格斯精僻地指出： “我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。 對于每一次這樣的勝利。 自然界都報復了我們。 每一次勝利， 起初都確實取得了我們預期的結果， 但是往后和再后卻發生完全不同的、 出乎預料的影響， 常常把最初的結果又取消了。”[21]參見前引[13]， 恩格斯文， 第383 頁。恩格斯列舉了一個個活生生的事例， 如美索不達米亞、 希臘、 西班牙以及其他各地的居民， 為了想得到耕地和肥料，把森林都砍完了， 把山坡草木燒光了， 但是他們想不到， 這些地方隨后竟因此成為荒蕪不毛之地，因為他們使這些地方失去了森林植被， 也失去了積聚和貯存水分的中心， 失去了存儲肥料的土壤，最終摧毀了當地的農業和牧畜業。 中國古代的黃河流域許多地方的開發也是如此。 恩格斯指出：“在今天的生產方式中， 面對自然界以及社會， 人們注意的主要只是最初的最明顯的結果， 可是后來人們又感到驚訝的是： 人們為取得上述結果而作出的行為所產生的比較遠的影響， 竟完全是另外一回事， 在大多數情況下甚至是完全相反的。”[22]參見前引[13]， 恩格斯文， 第386 頁。恩格斯認為導致這些現象的原因在于人們對自然規律認識不足， 難于預測其行為的遠期影響； 人們過于關注自己的短期利益和直接利益， 忽視人類的長期利益和間接利益； 人類在追逐利益的過程中， 將自己和自然對立起來了。 因而， 恩格斯認為雖然人類的勞動， 或者說人類改造自然的活動， 是經過思考的、 有計劃的、 有著一定的和事先知道的目標的， 但如果我們不能認真地總結經驗教訓， 辯證地認識事物發展的兩面性， 正確地認識和運用自然規律， 人類就不能實現自身的長遠目標， 不能真正獲得幸福、 自由和解放。

二十世紀八十年代以來， 中國社會主義現代化建設進入快車道， 經濟快速發展過程中遭遇的生態環境挑戰和壓力是巨大的， “發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題， 在我國近20多年來集中出現， 呈現結構型、 復合型、 壓縮型的特點。”[23]國務院2005 年12 月3 日發布的 《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》。造成這一后果也與我們的一些干部和企業追求短期效益， 罔顧自然規律有關。 在很多地方， 人們的收入雖然提高了， 但是環境質量卻急劇下降， 人與自然關系的緊張狀態也日益加劇， 人民群眾對良好環境質量的需求沒有得到滿足， 成為新時期我國社會主要矛盾的一個方面。 2013 年， 習近平同志在中央政治局常委會會議上說， “如果仍是粗放發展， 即使實現了國內生產總值翻一番的目標， 那污染又會是一種什么情況？ 屆時資源環境恐怕完全承載不了。” “經濟上去了， 但環境污染了， 老百姓的幸福感大打折扣， 甚至強烈的不滿情緒上來了， 那是什么形勢？”[24]習近平： 《在十八屆中央政治局常委會會議上關于第一季度經濟形勢的講話》 （2013 年4 月25 日）， 中國共產黨新聞網：http://theory.people.com.cn/n1/2018/0223/c417224-29830240.html， 2021 年2 月22 日訪問。總書記指出， “我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，”[25]參見前引[15]， 習近平文， 第39 頁。必須堅持人與自然和諧共生， 走綠色發展的道路。 習總書記特別指出： “綠水青山就是金山銀山”，“保護生態環境就是保護生產力， 改善生態環境就是發展生產力，”[26]參見前引⑥， 習近平文， 第361 頁。與自然和諧相處是人類滿足其身心需要的本質需求。 所以， 我們必須賦予發展新的含義， 只有與自然相和諧的發展才符合人類的根本利益， 才能讓人民享受幸福美好的生活， 才能實現中華民族的真正復興。 建設生態文明， 堅持綠色發展成為中國法律特別是環境法的重要任務。

（三） 正確認識及自覺運用自然規律是人與自然和諧的根本之道

雖然人類可以改變自然， 借助現代工具和科學技術手段， 這種改變越來越大， 但到底是人勝天還是天勝人， 人能否真正支配自然？ 恩格斯指出： “如果說人靠科學和創造天才征服了自然力， 那么自然力也對人進行報復， 按他利用自然力的程度使他服從一種真正的專制， 而不管社會組織怎樣。”[27]恩格斯： 《論權威》， 載 《馬克思恩格斯選集》 （第3 卷）， 人民出版社1995 年版， 第225 頁。這說明了作用力和反作用力的關系。 一旦我們違背了自然的意愿， 自然報復人類的反作用就會與人類的作用力一樣， 甚至更大。 人比其他一切動物高級， 在于能夠認識和正確運用自然規律。人們對于自然規律了解得越充分， 就越能夠預期其行為的近期和遠期后果， 從而控制和調節那些至少是由人們的最常見的生產行為所造成的較遠的自然后果。 然而， 人類發現自然規律不是一朝一夕的事情， 自然規律無處不在， 卻無形無狀， 人類必須通過長期的觀察及無數次試錯后才能發現其蹤跡。 我們對自然的認識往往是有限的， 永遠不可能完全理解和掌握自然規律， 只能盡可能地去接近其真實面目。 所以， 任何情況下， 我們對于自然規律都應該懷有敬畏之心， 特別是在對某些重大行為的后果難以預期時更要謹慎行事。

對于人與自然的關系， 僅有認識還不夠， 還需要將認識付諸實踐。 人類生活在特定的社會形態中， 無論是資本主義社會還是社會主義社會， 環境問題都會存在， 但是在什么社會制度環境下， 可以更好地去控制和調節生產勞動的遠期后果呢？ 恩格斯認為： “到目前為止的一切生產方式， 都僅僅以取得勞動的最近的、 最直接的效益為目的。 那些只是在晚些時候才顯現出來的， 通過逐漸的重復和積累才產生效應的較遠的結果， 則完全被忽視了。” “為此需要對我們的直到目前為止的生產方式， 以及同這種生產方式一起對我們的現今的整個社會制度實行完全的變革。”[28]參見前引[13]， 恩格斯文， 第385 頁。馬克斯和恩格斯認為正是資本主義生產方式為特征的機械自然觀割裂了人、 自然和社會的關系， 資本主義企業以追求利潤最大化為導向， 會最大限度地搶占、 掠奪自然資源， 增加投資、 擴大生產規模， 逼迫工人進行最大限度的產出， 以獲取最豐厚的剩余價值， 這勢必侵害人類賴以生存的自然基礎， 導致生態失衡和環境惡化。 資本主義制度無法從源頭上解決環境問題。 社會主義制度可以通過調整和優化社會關系解決日益惡化的環境問題， “社會化的人， 聯合起來的生產者， 將合理地調節他們和自然之間的物質變換……在最無愧于和最適合他們的人類本性的條件下來進行這種物質變換。”[29]馬克思： 《資本論》 （第一卷）， 人民出版社2009 年版， 第928-929 頁。

社會主義制度在解決環境問題上具有制度優勢， 這些優勢體現在國家可以制定長遠計劃、 將人類當前利益與長遠利益相結合， 完善制度體系， 將勞動者組織起來， 有目的地開展生產勞動。 習總書記提出， 社會主義中國的優勢是， 中國共產黨的堅強領導， 集中力量干大事， 全國 “一盤棋”，內生于中國、 以人民為中心、 能夠自我創新自我完善的制度體系。[30]參見習近平： 《堅持、 完善和發展中國特色社會主義國家制度和法律制度》， 載 《求是》 2019 年第23 期。當然， 制度優勢并不一定可以自動轉化為制度效能， 只有建立完善的法律制度體系， 提升人們認識和正確運用規律的能力， 將人們的認識轉化為行動自覺， 才能產生制度的效能。 我們國家在過去七十余年的發展中也走過一些彎路， 產生了違背客觀規律的結果。 新時期的環境立法必須在尊重自然規律和社會發展規律的前提下， 正確認識及處理人與自然、 環境與發展的關系， 建立和完善生態文明法律制度體系， 實現國家環境治理體系和治理能力現代化， 在人與自然和諧的基礎上實現中華民族的長遠發展。

環境法必須根據自然規律設立人們的行為準則， 在自然可以承受的范圍內開發利用自然資源，確立人為干預、 影響、 消耗自然資源的底線， 給自然規律發揮作用留下空間， 為自然休養生息提供條件。 為了可持續發展平衡好人與自然的關系、 當代人與后代人的關系， 根據生態系統的整體性、系統性對環境法體系進行綜合化、 系統化。

三、 以民為本， 保護人民的環境權益

習近平同志指出依法治國必須堅持 “以人民為中心”， 首先， 必須依靠人民。 全面依法治國最廣泛、 最深厚的基礎是人民， 必須堅持為了人民、 依靠人民。 其次， 堅持社會公平正義的理念。 努力讓人民群眾在每一項法律制度、 每一個執法決定、 每一宗司法案件中都感受到公平正義。 第三，必須反映民意、 維護人民權益。 要把體現人民利益、 反映人民權益、 增進人民福祉、 促進人的全面發展落實到法治建設的全過程。[31]參見習近平： 《堅持以全面依法治國新理念新思想新戰略為指導， 堅定不移走中國特色社會主義法治道路》， 載 《習近平談治國理政》 （第三卷）， 外文出版社2020 年版， 第284 頁。

（一） 保護環境是民意也是民生

環境保護關系到每一公民的健康和福利， 也關系到子孫后代的福祉。 習近平同志強調： “建設生態文明， 是民意， 也是民生。” “環境治理是一個系統工程， 必須作為重大民生實事緊緊抓在手上。” “良好生態環境是最公平的公共產品， 是最普惠的民生福祉。” 他要求 “要堅持生態惠民、 生態利民、 生態為民， 重點解決損害群眾健康的突出環境問題， 加快改善生態環境質量， 提供更多優質生態產品， 努力實現社會公平正義， 不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要。”[32]參見前引⑥， 習近平文， 第362 頁。

中國環境法治發展的起點早、 起步高， 早在二十世紀七十年代初期， 當中國還是處于 “文革”時期， 中國已經在全國開展環境保護運動， 這主要是受到1972 年聯合國 “人類環境會議” 的影響及推動， 外因作用明顯。[33]中國1971 年恢復聯合國席位后參加的第一個聯合國舉辦的重要會議， 就是1972 年在瑞典首都斯德哥爾摩召開的 “人類環境會議”， 會上通過的 《人類環境宣言》 對世界各國的環境保護及其法治建設都有重要的影響。 為了貫徹會議精神， 中國隨即在1973 年舉行了第一次全國環境保護大會， 會后各省也相繼召開了地方的環境保護會議， 在全國掀起了一個環境保護的高潮。1979 年， 剛走上改革開放道路的中國共頒布了9 部法律， 其中兩部是環境保護領域的法律， 即《環境保護法》 （試行） 和《森林法》。 1983 年環境保護被確立為國家的基本國策。 以上決策顯示出黨和國家領導人對中國國情的定位及對中國環境問題的預判是準確的、 有遠見的。 但是環境法治發展進程并非一帆風順， 由于全國上下對于經濟發展、 擺脫貧困的迫切愿望， 環境保護不可避免地要讓步， 所以， 隨后的二十多年， 環境保護游離于經濟發展的主流之外， 在夾縫中生存。 環境保護法治雖然有一定的發展， 但是一直也沒有進入法治建設的核心， 強立法、 弱執法、 虛守法的情況普遍。 二十世紀九十年代末以來， 中國高速發展帶來的環境問題日益顯現， 接連爆發了重大的環境污染事件， 以2005 年松花江污染事件為重要標志， 顯示中國環境危機最嚴峻的時期已經到來， 雖然政府曾經刮起過多次的“環保風暴”， 但是并未根本扭轉環境違法高發的態勢。嚴重的霧霾、 長期的污染導致公眾健康嚴重受損， 環境問題逐步成為人民群眾高度關注的問題， 保護環境權益是人民群眾的迫切要求。

習近平同志指出： “人民群眾對環境問題高度關注， 可以說生態環境在群眾生活幸福指數中的地位必然會不斷凸顯。 隨著經濟社會發展和人民生活水平不斷提高， 環境問題往往最容易引起群眾不滿， 弄得不好也往往最容易引發群體性事件。” “人民群眾不是對國內生產總值增長速度不滿， 而是對生態環境不好有更多不滿。” “我們要利用倒逼機制， 順勢而為， 把生態文明建設放到更加突出的位置。”[34]習近平： 《在十八屆中央政治局常委會會議上關于第一季度經濟形勢的講話》 （2013 年4 月25 日）。 中國共產黨新聞網：http://theory.people.com.cn/n1/2018/0223/c417224-29830240.html， 2021 年2 月22 日訪問。改善環境質量已成為公眾提升生活質量的基本要求。 環境保護工作的成效只有體現在環境質量的改善上， 才能讓人民群眾普遍受惠及獲益， 才能維護公眾環境權益。

（二） 以改善環境質量為核心重構環境法治

中國環境保護部前部長周生賢曾指出環境管理只有以環境質量為目標導向， 才能得到人民群眾的充分理解和大力支持。 2013 年修訂的《環境空氣質量標準》 的實施是一個標志性事件， 表明中國環境管理開始由以環境污染控制為目標導向， 向以環境質量改善為目標導向轉變。[35]周生賢： 《第二次全國環保科技大會上的講話》， 載 《中國環境報》 2012 年4 月10 日第1 版。2016 年3 月16日， 全國人大通過了《國民經濟和社會發展第十三五年規劃綱要》， 明確提出， “在‘十三五’ 期間，要以提高環境質量為核心， 以解決生態環境領域突出問題為重點， 加大生態環境保護力度， 提高資源利用效率， 為人民提供更多優質生態產品， 協同推進人民富裕、 國家富強、 中國美麗。”

2014 年以來， 中國環境保護領域法律的制定和修改都突出了改善環境質量這個核心。 體現在：（1） 將改善環境質量的要求明確寫進立法宗旨及其他相關立法條款之中。 如《環境保護法》 第一條規定： “為保護和改善環境， 防治污染和其他公害， 保障公眾健康， 推進生態文明建設， 促進經濟社會可持續發展， 制定本法。” 《大氣污染防治法》 第一條規定： “為保護和改善環境， 防治大氣污染， 保障公眾健康， 推進生態文明建設， 促進經濟社會可持續發展， 制定本法。” 第二條規定：“防治大氣污染， 應當以改善大氣環境質量為目標……” 等等。 （2） 明確環境質量的責任主體。《環境保護法》 第六條第二款規定： “地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。” 《大氣污染防治法》 和《水污染防治法》 也有相應的規定， 要求地方各級政府對本行政區域的大氣環境質量、 水環境質量負責。[36]參見 《大氣污染防治法》 第三條和 《水污染防治法》 第四條的規定。各類立法通過建立河長制、 湖長制、 灣長制等， 將環境質量的負責主體具體到不同的機構和崗位。 政府對環境質量負責就是對生態產品的品質負責， 對生態環境滿足公眾的基本需求負責， 對環境公共利益負責。 （3） 確立環境質量目標約束及達標機制。 為了實現環境質量改善的目標， 法律規定了環境質量標準和目標約束機制， 依法制定的環境質量標準和目標具有法律約束力， 各級政府必須采取各種措施使環境質量達標。 為此， 還建立了環境質量目標考核機制、 環境質量預測、 預警機制、 環境質量未達標時的強制達標機制以及環境質量目標達標的監督機制等。 現有的環境管理制度， 如環境影響評價制度、 “三同時” 制度、 排污許可制度、 生態保護補償制度、生態環境修復制度等也以環境質量改善為核心進行了重整。 2020 年國務院通過的 《排污許可條例》規定了排污許可證的內容與環境質量標準的要求統一， 對位于未達到國家環境質量標準的重點區域、 流域的排污單位生產經營場所頒發許可證， 還應當符合有關地方人民政府關于改善生態環境質量的特別要求。[37]參見 《排污許可管理條例》 第十一條第二款第二項。（4） 明確環境質量問責制。 未能完成環境質量目標的區域， 法律規定了一系列問責措施， 包括被上級政府或者主管部門約談， 被實行區域限批，[38]區域限批是指對于超過污染總量控制指標排放污染物的區域， 環境保護部門應該暫停審批新增排放超標污染物的建設項目的環境影響評價報告。被要求提交補償款， 被追究行政責任等。

（三） 依靠群眾， 完善公眾參與制度

習近平同志指出： “生態文明是人民群眾共同參與共同建設共同享有的事業， 要把建設美麗中國轉化為全體人民的自覺行動。 每個人都是生態環境的保護者、 建設者、 受益者， 沒有哪個人是旁觀者、 局外人、 批評家， 誰也不能只說不做、 置身事外。”[39]參見前引⑥， 習近平文， 第362 頁。公眾參與是各國環境保護法普遍確立的一項基本原則。 我國2014 年修訂的《環境保護法》 第五條明確規定： “環境保護堅持保護優先、 預防為主、 綜合治理、 公眾參與、 損害擔責的原則。” 該法的第五章 “信息公開和公眾參與” 專章規定了公眾參與獲取環境信息、 參與環境決策和環境保護活動的內容。 公眾參與制度的內容還體現在各個環境保護單行立法之中， 特別是《環境影響評價法》 以及國務院生態環境行政主管部門頒發的公眾參與環境保護的系列規定上。

環境公益訴訟制度是公眾參與制度的重要組成部分。 自從2014 年的 《環境保護法》 第五十八條規定社會組織可以代表公眾提起環境公益訴訟后， 2017 年修訂的 《行政訴訟法》 和 《民事訴訟法》 也明確了檢察機關作為公共利益代表者提起環境行政及民事公益訴訟的起訴資格。 近年來， 由社會組織和檢察機關提起的環境公益訴訟為救濟環境損害、 維護公眾環境權益、 保護公共環境利益發揮了重要作用。

結語

習近平生態文明思想與法治思想立意高遠、 內涵豐富、 博大精深、 系統完備， 為我國的環境法治建設提供了深厚的理論支撐、 指明了長遠的發展方向。 中國環境法治建設在中國共產黨的堅強領導下， 不斷改革創新， 法治體系日益完善， 嚴格執法與公正司法、 全民守法得到加強， 人民群眾的環境權益受到重視， 環境治理體系和治理能力日益現代化， 正在形成有中國特色并具有國際引領作用的法治模式。 當然， 我國的環境法治建設與良法善治以及人民群眾的要求還有一定的距離， 環境法還不夠 “環境友好”， 對自然規律和社會發展規律的反映不夠充分； 環境保護的長效機制尚未健全， 環境保護追求 “短平快”， 運動式的執法和環境治理仍然時有發生； 環境保護和修復還不能充分體現系統性、 整體性以及“自然恢復為主、 人工修復補充” 的原則， 沒有給予自然以充分的休養生息的時空條件； 環境質量底線的約束作用還不夠強硬， 環境保護與公民環境權的正相關性尚未建立起來， 公民環境權尚未寫進憲法及環境保護相關法律， 公民個人的環境參與權還缺乏法律保障。當前以及未來相當長的一段時間內， 中國的環境保護形勢仍然非常嚴峻， 學習好、 貫徹好習近平生態文明思想和法治思想任重道遠， 我們必須不忘初心， 一路前行。