環境行政案件類型化的法理與方法

劉長興

內容提要： 環境行政是相對獨特的行政管理領域， 我國環境司法的專門化發展方向已經明確， 因此環境行政案件的外部界分和內部分類具有重要實踐意義。 目前為止， 主要按照行政管理范圍或者被告身份等形式標準來區分環境行政案件， 并不能適應環境行政案件專業化審理的需要。 應當基于環境行政的基本特征將環境行政案件與其他行政案件進行實質區分； 進而分析環境行政行為的特殊性和基本類型， 并結合環境行政審判的現實情況對環境行政案件進行分類， 為提升環境行政案件審判質量奠定基礎。

環境司法專門化是司法改革的重要內容之一， 近年來取得了明顯進展， 體現在環境資源審判組織的普遍設立、 審判程序的逐步完善， 以及“三審合一” 乃至“四審合一” 的不斷推進等方面。 盡管仍面臨不少質疑， 但是環境司法專門化對于企業環境治理的促進作用能夠得到實證分析的支持，①參見翟華云、 劉亞偉： 《環境司法專門化促進了企業環境治理嗎？ ——來自專門環境法庭設置的準自然實驗》， 載 《中國人口·資源與環境》 2019 年第6 期。而且國外也有環境法院和法庭建設的成功經驗，②參見[英] 吉檀迦利·納因·吉爾： 《印度環境司法： 國家綠色法庭》， 李華琪等譯， 中國社會科學出版社2019 年版， 第23-37 頁。在我國大力推進生態文明建設的過程中， 環境司法專門化的方向勢必將堅持下去。 伴隨著各級法院環境資源審判庭的普遍設立、 環境資源法庭乃至環境法院建設的展開， 不同類型的環境資源案件集中、 統一管轄是大勢所趨， 即環境民事案件、 環境刑事案件、 公益訴訟案件和環境行政案件統一劃歸環境資源審判庭或法庭審理。 其前提是將環境資源類案件從所有案件中區分出來， 這在刑事案件、 公益訴訟案件中并無太大困難， 民事案件中雖然面臨一些困難， 但基本形成了分辨環境資源類民事案件的標準， 而環境行政案件的區分卻面臨諸多困難。 雖然從2018 年7 月開始， 最高人民法院環境資源審判庭已經承擔了環境行政案件的審判職責， 但是環境行政案件的范圍及類型仍不清晰， 這不僅可能妨礙環境司法專門化的發展， 更不利于環境行政案件的正確審理。 本文以環境行政的基本理論為指導、 以2020 年法院審理的環境保護類行政案件為分析對象， 探討環境行政案件的范圍和類型， 以期為環境行政案件的分類提供參考， 推動環境司法專門化和環境行政案件審判質量的提升。

一、 環境行政案件的類型化需求

環境司法專門化建立在環境資源案件獨特性的基礎之上， 即環境資源案件能夠從一般訴訟案件中分離出來而成為一個獨特的類型， 進而根據需要區分為不同的具體類型。 因此對于環境行政案件的類型， 需要從內外區分兩個層次上認識， 一是環境行政案件與其他行政案件的界分， 二是環境行政案件內部的不同類型。

（一） 行政案件體系中環境行政案件

行政審判實踐中， 通常按照案由對案件進行分類和體系化， 即將行政案件按照不同的標準劃分為不同的類型， 從而展現行政案件的基本特征和結構關系， 但是分類標準并不像刑事案件、 民事案件那樣清晰明了。 《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》 （法發 〔2004〕 2 號） 將行政案件的案由分為作為類案件、 不作為類案件和行政賠償類案件， 其中作為類案件再按照行政管理范圍和具體行政行為種類進行劃分， “環境保護” 是行政管理范圍的一個具體類型， 構成一個相對獨立的案由， 但是按照具體行政行為種類劃分的案由中無法區分出環境行政案件。 《最高人民法院關于行政案件案由的暫行規定》 （法發〔2020〕 44 號， 以下簡稱《行政案件案由規定》） 調整了行政案件案由的劃分思路， 取消了按照行政管理范圍進行的類型劃分， 將“行政行為” 作為一級案由， 二級案由基本按照行政行為種類進行劃分， 包括行政處罰等具體行政行為類型以及行政賠償、 不履行職責和公益訴訟等。

新的行政案件案由規定勢必導致環境行政案件淹沒在一般行政案件中， 難以明確區分， 這不符合環境司法專門化發展的方向。 雖然按照被告可以區分出環境管理部門實施行政行為導致的糾紛案件， 但是事實上存在環境管理部門實施的非環境管理行為， 以及各級人民政府及其他行政管理部門實施的環境管理行為， 因此這并非環境行政案件界分的合理標準， 也不符合環境司法專門化的初衷。

（二） 環境行政案件類型化的必要性

環境司法專門化是明確環境行政案件范圍的外在需要。 我國的環境司法專門化肇始于地方的實踐探索， 正式的制度化推行以最高人民法院于2014 年設置環境資源審判庭為標志。 在案件類型上，最初僅審理環境資源民事案件和公益訴訟案件，③公益訴訟案件納入環境資源審判存在另外一重意義上的范圍爭議， 即公益訴訟不僅限于環境公益訴訟， 而消費者公益訴訟等并非環境保護爭議。然后逐步朝著 “四審合一” 的目標推進。 但是環境行政案件納入環境資源專門審判必須將其從一般行政案件中區分出來， 而這一區分并一目了然，不管是從爭議行政行為的職權主體還是行為內容角度， 明確界定環境行政案件都存在模糊之處。 司法實踐中采用被告身份作為區分標準， 將生態環境行政主管部門和自然資源行政主管部門為被告的行政案件納入環境資源審判， 并未真正解決環境行政案件的范圍問題。

環境資源審判的科學化需要對環境行政案件進行類型化。 更進一步看， 對環境行政案件的界分不能僅僅停留在環境審判的“分案” 層次， 還需要對具體的環境行政案件類型進行分析和整合， 這是環境行政案件審理精細化、 科學化的需要。 如果環境保護作為一個相對獨立的行政管理領域， 可以成為環境行政案件范圍界定的基礎， 那么其中也必然包括不同類型的行政案件。 對環境行政案件的分類是否可以按照行政案件的一般分類標準進行， 或者說在多大程度上可以參照一般行政案件的分類， 需要結合環境行政案件的特征進行分析， 發現和比較環境行政案件的特征和規律。

（三） 環境行政案件類型化的基礎

因此， 從環境司法專門化發展角度， 需要解決的問題是如何界分環境行政案件， 將哪些案件納入專門化環境司法途徑進行專業審理， 以及更進一步地如何劃分環境行政案件的具體類型以提升審判的科學性。 在依賴最高人民法院發布的行政案件案由難以進行辨別的情況下， 對環境行政案件的界分和類型劃分需要回到環境行政的基本法理并結合環境行政案件的審判實踐展開。 首先是準確辨識環境行政案件的獨特性。 因為環境問題的特殊性， 環境保護的行政管理具有顯著的風險管理、 技術管理特征， 是典型的風險行政。④參見趙鵬： 《風險社會的行政法回應： 以健康、 環境風險規制為中心》， 中國政法大學出版社2018 年版， 第72 頁。抓住環境行政的風險行政和環境保護專業技術性特征， 是將環境行政案件從一般行政案件區分出來的關鍵。 其次要總結環境行政案件審判的實踐經驗， 從已有環境行政案件中發現不同的審判關注點、 案件特征和裁判規律， 從而作為環境行政案件類型化的基礎。 因為涉及環境保護行政管理的訴訟案件數量龐大， 本文選取2020 年各級人民法院審理的二審環境保護行政案件作為分析樣本，⑤樣本來源于北大法寶網司法案例數據庫， 檢索條件為： 案由 “環境保護”， 案件類型 “二審”， 文書類型 “判決書”， 審結日期 “2020.01.01-2020.12.31”， 共檢索到132 個案例， 剔除類型劃分錯誤 （如將環保類公司提前的訴訟歸入環境保護類案件）、 系列案重復等案件后， 獲得95 個案例樣本。 “環境保護” 是按照 “行政管理范圍” 劃分的具體案由， 雖不準確但基本可以涵蓋環境保護類行政爭議案件， 包括以地方人民政府為被告的環境管理爭議案件。 限定 “二審” 是考慮到經過上訴的案件更具有典型意義， 同時為了減少樣本數量。并在必要時觀察和分析其他環境行政案例。

二、 環境行政案件類型化的形式與實質

環境保護是一個寬泛的概念， 通常包括了污染防治、 資源保護和節約利用、 生態保護等多個方面，⑥參見宋豫秦、 陳昱昊： 《近20 年國際環境保護研究熱點變化與趨勢分析》， 載 《科技管理研究》 2017 年第19 期。多個行政管理領域都與環境保護有關， 那么對于環境行政及環境行政案件的界分和類型化，就存在管理部門、 管理目標、 管理內容等不同的標準， 需要分析不同標準的內涵和特征。

（一） 環境行政案件界分的形式標準及其問題

最初歸入環境資源審判的環境行政案件是按照被告來劃分的， 一是將被告為生態環境行政主管部門、 自然資源行政主管部門的行政案件納入環境司法專門化范圍， 二是按照環境管理和自然資源管理劃分案件的具體類型。 這是界定環境行政案件的最為形式化的標準， 在其他界定標準難以實行的背景下有其合理性， 但是并未解決環境行政案件認定的爭議， 例如大量征地補償案件以自然資源行政管理部門為被告， 從而被納入環境資源審判， 但是征地補償案件特別是城鎮地區的征地補償基本上是經濟權益爭議， 并不涉及環境保護問題。

進一步的方案是以行政管理目標為標準來界定環境行政案件， 即以環境保護為目標的行政管理行為爭議應當納入環境行政案件。 但是， 環境保護目標也不是容易把握的標準， 典型的環境行政行為當然以環境保護為目標， 同時也存在雖然以環境保護為目標但采用了其他管理措施的案件， 例如關于生活垃圾處理特許經營的爭議， 雖以環境保護為目標， 但是本質上是特許經營合同爭議。⑦參見 “鹽山合創環保科技有限公司、 鹽山縣人民政府不服收回特許經營權決定糾紛案”， 河北省高級人民法院 （2020） 冀行終467 號行政判決書。

環境行政案件劃分的形式標準導致的問題是， 部分案件雖然是環境行政管理部門作出的行為引起的爭議， 或者是為保護環境作出行政行為引起的爭議， 但是本質上是行政管理中的經濟等權益糾紛， 與其他領域的行政案件具有更多的共通性， 作為環境資源案件審理反而導致不必要的特殊化和非專業化。 進而， 不管是被告標準還是環境保護目標標準， 都無法支持環境行政案件的進一步分類， 而將環境行政案件作為一個類型的粗略劃分不足以支持審判的針對性展開。 因此， 需要環境行政案件界分的實質性標準。

（二） 環境行政案件的獨立及分類的理論依據

從行政案件案由的調整來看， 最高人民法院對于行政案件的類型化經歷多年的 “行政管理范圍” 和“行政行為種類” 雙規標準適用后， 已經明確轉向行政行為種類單一標準， 意味著行政行為性質和種類成為區分不同類型行政案件的唯一標準。 這否定了按照被告 （基本等同于行政管理范圍） 來界定環境行政案件的思路， 但是并未給出辨識環境行政案件的其他標準， 表面上看與環境司法專門化的現實需要相悖， 不利于從行政案件中區分出環境行政案件納入環境資源專門審判機制。但是， 行政案件案由確立行政行為種類為唯一劃分標準， 代表了對行政案件分類的實質化方向， 即不再關注行政管理領域、 管理主體等表面特征， 而是根據行政行為的模式來劃分案件類型、 展開審理工作， 這為環境行政案件的類型化指明了方向。 行政行為的模式是某類行政行為的典型特征的理論化和固定化， 表現為行政行為的概念或范疇， 如抽象行政行為、 行政處罰、 行政許可等，⑧葉必豐： 《行政行為原理》， 商務印書館2019 年版， 第71 頁。盡管還存在一些不同觀點， 但對于行政行為的類型化存在基本的共識， 《行政案件案由規定》 確定行政案件的一級案由為 “行政行為”、 二級案由為 “行政處罰” “行政強制措施” “公益訴訟” 等， 即反映了行政行為劃分的理論共識。

環境行政立法和環境行政執法是國家環境管理權的基本實現方式，⑨參見呂忠梅主編： 《環境法導論》 （第三版）， 北京大學出版社2015 年版， 第90-93 頁。環境司法的審查對象也包括環境行政行為，⑩參見辛帥： 《我國環境執法訴訟制度的矯正》， 載 《學習與探索》 2019 年第3 期。但是對于環境行政行為的基本概念、 特征還缺乏系統和深入的分析， 這與行政法上對行政行為理論的重視形成了極大反差， 也與環境立法中主要規定環境管理制度的實踐不相適應， 在很大程度上是環境行政案件范圍不清、 類型不明的根本原因。 事實上， 環境問題被認為是“陽光下的新事物”，[11][美] J. R.麥克尼爾： 《陽光下的新事物： 20 世紀世界環境史》， 韓莉、 韓曉雯譯， 商務印書館2013 年版， 第1 頁。相對于人類社會長期以來處理的其他事務而言具有極大的特殊性， 環境管理過程為了應對環境問題必須作出適應性改變。 環境行政由此具有區別于一般行政的特征， 應當可以從一般行政中獨立出來成為實質上不同的行政領域， 進而環境行政行為也需要適應環境管理的特點作出適應性調整， 在行為目的、 方式特別是行政權力行使模式上表現出不同的特征。 相比于一般行政領域， 環境行政和環境行政行為的獨特性是區分環境行政案件的基礎， 而環境行政行為的多樣性和規律性是對環境行政案件進行分類的基礎。

對環境行政案件的實質劃分需要以環境行政行為的特征和性質為依據， 摒棄行政管理主體和行政管理目標的表面化標準， 這需要對環境行政、 環境行政行為及其類型化進行深入的分析， 在充分認識環境行政特殊性以界定環境行政之范圍的基礎之上， 深入認識環境行政行為的基本要素、 基本規律和基本特征， 實現對環境行政行為的合理分類。

三、 基于環境行政特征的案件類型化

環境行政和環境行政行為的特殊性是通過與一般行政、 行政行為的對比而顯現的， 包括理論上的比較和實證案例的對比分析。 基于環境行政行為的概念分析欠缺， 理論上的對比需要基于行政法上的基本概念、 結合環境管理的特殊性來完成。 實證案例的對比， 需要發掘環境保護類行政案件的特殊之處， 但是從樣本案例的情況看， 基本的案件類型并無明顯特征，[12]按照前述標準篩選出的95 個樣本案例中， 行政處罰案件81 件占了絕大多數， 行政強制措施案件3 件， 行政許可案件2 件，行政給付案件2 件， 行政處理案件3 件， 行政協議案件1 件， 不履行職責案件1 件， 另有2 個案件涉及不可訴行為。具體爭議點呈現出一些特殊之處， 需要結合環境行政理論進行分析。

（一） 環境行政的特殊性

環境管理是行政管理的一個專門化領域， 其綜合性和復雜性淡化了其行政色彩， 但不能從根本上否定環境管理的行政屬性。 相比較而言， 環境行政具有風險性、 技術性、 程序性等特征， 實踐中也主要由專業化的管理部門實施具體的管理行為， 這些特征決定了環境行政可以成為一個相對獨立的行政領域。

首先， 環境行政是典型的風險行政。 環境法上注重預防原則， 原因就在于環境問題的風險屬性。 風險行政法應關注風險概念的界定、 預防原則與國家的風險保護義務、 風險行政活動方式革新及風險責任，[13]宋華琳： 《中國行政法學分論研究： 體系、 課題與立場》， 載 《安徽大學學報 （哲學社會科學版）》 2020 年第3 期。對環境風險的關注是環境行政的基本特征， 相應的基本原則、 行政方式、 行政程序和行政裁量權等也應有不同的安排， 從而形成環境行政的最根本特征。

其次， 技術性和復雜性是環境行政的基本特征。 環境問題的風險性具體體現為技術復雜性， 導致人類對于環境問題的成因和后果缺乏確定性的知識。 科學技術性也是環境法的基本特征， 與一般行政決策的作出建立在相對可靠的信息基礎之上不同， 環境行政通常需要在既定的技術條件下、 基于風險不確定性作出決策。 因而環境行政決定也呈現高度的專業技術性， 相對更依賴行政機關的專業技術判斷，[14]一般認為， 行政機關相對司法機關等更適合作出專業性判斷。 參見張冬霞、 馬民鵬： 《對公安機關治安處罰判斷余地的司法審查》， 載 《人民法院報》 2008 年4 月25 日第6 版。甚至需要借助專家意見來完成行政決策。

再次， 環境行政更依賴行政程序保障其公正性。 由于環境行政具有風險性和技術性， 意味著作出行政決定具有更大的主觀性， 因此風險規制的“民主化” 尤為重要， 應當引入公眾參與等程序。[15]參見金自寧： 《風險規制與行政法治》， 載 《法制與社會發展》 2012 年第4 期。程序的重要意義是環境行政的基本特征， 決定了環境行政案件中應當重視程序合法性判斷。

（二） 環境行政行為及其類型化

環境行政行為是環境行政的具體表現形式， 因此從總體上也應當反映環境問題的風險性、 技術性， 并更加注重程序正當性。 按照行政管理范圍劃分的形式意義上的環境行政案件， 可能包括按照行政行為類型劃分的所有行政案件類型， 即行政處罰、 行政許可等常見類型和行政確認、 不履行職責等非常見類型。 但是， 并非所有的環境保護領域的行政行為都具有環境行政的基本特征， 或者說構成實質上的環境行政行為。 對環境行政行為的辨識要基于環境行政的特征， 從行政行為的環境風險預防屬性、 決策的技術考量、 對污染防治和資源保護效果的直接追求等方面進行衡量， 并結合環境保護法律的規定進行界定。

具體來說， 依據環境保護法律作出的、 直接以環境污染防治和資源保護為目標的行政行為， 應當屬于環境行政行為， 所引起的行政爭議屬于環境行政爭議。 事實上， 我國《環境保護法》 等環境法律規定的基本制度是圍繞環境行政的需要設計的， 從制度規則上已經反映了環境行政的基本特征， 典型如環境影響評價制度、 排污許可制度、 “三同時” 制度等，[16]參見韓德培主編： 《環境保護法教程》 （第八版）， 法律出版社2018 年版， 第68-96 頁。生態環境行政主管部門、 人民政府以及自然資源行政主管部門等在實施這些制度過程中作出的行政行為， 原則上都屬于環境行政行為。 當然， 環境保護法律的范圍也存在模糊之處， 特別是農業法等主要規范農業經濟管理、 同時涉及環境保護的法律是否屬于環境保護法存在不同觀點， 在此情形， 可以結合行政行為的直接目的、 作出機關等因素進行綜合判斷。

這樣選擇的結果是， 環境行政行為的具體類型仍與行政行為的具體類型高度重合， 《行政案件案由規定》 明確的行政處罰等二十二類二級案由都可能是環境行政案件的案由。 但是不能因此否定環境行政案件界分的意義， 不管是回應環境司法專門化的需求， 還是建立能夠有效應對環境問題的環境行政體系， 都應當基于環境行政的特征來認識環境行政行為。

（三） 環境行政案件類型化的實質判斷與形式標準

因此， 對于環境行政案件的類型化應當建立在對環境行政行為的實質判斷之上， 針對環境行政行為的具體類型來對環境行政案件進行類型化， 從而劃分納入環境資源審判的行政案件的合理范圍， 并形成環境行政案件的類型體系。 但是， 由于環境行政實質判斷的理論設想未必能夠完全對應于環境保護行政管理的實踐， 應當結合行政行為的法律依據、 作出主體和直接目標等形式化標準進行綜合判斷， 以完成環境行政案件的類型化。

四、 環境行政案件界分與類型劃分

上述思路的落實需要對照環境行政和環境司法的實踐。 從本文研究選擇的95 個樣本案例來看，不管是環境行政案件與其他行政案件的界分， 還是環境行政案件具體類型的劃分， 都還存在一些混亂。 在此結合環境行政和環境行政行為的基本特征， 針對司法實踐中環境行政案件的外部界分和內部分類問題， 提出環境行政案件類型化的建議。

（一） 環境行政案件的實質界分

將環境行政案件與其他行政案件區分開來， 需要基于環境行政的特征辨識環境行政行為， 將針對環境行政行為提起的訴訟作為環境行政案件進行專門化審理。 從實踐情況來看， 需要從以下幾個方面進行衡量以區分出環境行政行為。 一是直接以污染防治和資源保護為目標。 環境行政的目標在于保護環境， 但是具體行政行直接針對的可能是特許經營資格、 產品質量等， 只是間接實現環境保護目標， 此類行政行為不宜作為環境行政行為納入環境行政訴訟的對象。 二是以污染防治和資源保護法律為依據。 環境行政法律制度規定在環境保護法律中， 包括環境保護基本法和綜合性單行法、污染防治法、 自然資源法等， 其中綜合性環境保護制度和污染防治法律制度直接以環境保護為目標， 納入環境行政基本不存在爭議； 但是自然資源管理涉及資源利用和資源保護兩個角度， 而且二者難免存在交叉， 但資源利用更多體現經濟目標， 對應的管理行為如土地權屬登記、 土地征收補償等不宜作為環境行政行為， 而直接以資源保護為目標的行政行為應當屬于環境行政行為， 如針對自然資源破壞作出的責令采取補救措施等。 三是作為環境行政權行使的結果。 行政權是行政行為成立的基本要件甚至唯一一般要件，[17]周偉： 《論行政權是行政行為成立的唯一一般要件》， 載 《政治與法律》 2016 年第7 期。環境行政權是環境行政行為的職權基礎， 行使環境行政權作出的行為當屬環境行政行為。 環境行政權需根據權力的法律來源結合行政機關的職權設置方案進行識別。

司法實踐中， 將污水處理廠的特許經營權糾紛、 土地征收補償糾紛作為環境行政案件審理并不適當。 雖然污水處理經營與污染防治有關， 土地征收涉及土地資源管理， 但是這些行政爭議的本質并非環境保護問題， 不宜作為環境行政案件進行審理。

（二） 環境行政案件的基本類型

在界分環境行政案件的基礎上， 進一步的案件類型劃分應當遵循行政行為類型化的基本思路。盡管對行政行為的界定還存在學理爭議，[18]章志遠： 《行政行為概念之科學界定》， 載 《浙江社會科學》 2003 年第1 期。對行政行為的分類也存在不同觀點，[19]參見前引⑧， 葉必豐書， 第60-74 頁。但行政行為的基本類型仍有規律可循， 并且反映在《行政案件案由規定》 確定的二十二個二級案由中。 對照該案由規定， 并考察司法實踐中環境行政案件的具體情況， 可以初步總結環境行政案件包括以下類型。

一是環境行政處罰和環境行政強制案件。 行政處罰和行政強制是典型的行政行為， 相關立法基本成熟， 相關理論朝向精準化發展，[20]參見章志遠： 《當代中國行政行為法理論發展的新任務》， 載 《學習與探索》 2018 年第2 期。也是環境行政領域常用的行為方式。 環境行政的技術考量等需要反映在行政處罰和行政強制的決定過程中， 因此環境行政處罰和環境行政強制應當成為行政處罰和行政強制的特殊類型。 95 個樣本案例中， 行政處罰案件有81 件、 行政強制措施案件3 件， 都屬于典型的環境行政爭議。

二是環境行政許可案件。 《行政許可法》 對行政許可進行了界定， 但是許可的范圍和類型仍有模糊之處， 行政許可與行政審批的統合問題仍有待研究。[21]參見前引[20]， 章志遠文。環境行政中有大量許可和審批， 一是排污許可和自然資源利用許可， 排污許可和取水等自然資源利用許可是環境行政的基本方式， 在全面推行排污許可和自然資源利用許可過程中， 已經產生的行政爭議是行政許可案件的重要類型。 二是環境影響評價審批， 建設項目的環境影響評價文件由生態環境行政主管部門審批， 產生的行政爭議被歸入行政許可類案件，[22]例如 “李建平與河北鹿泉經濟開發區管理委員會、 石家莊市鹿泉區人民政府等申請撤銷行政批復案”， 河北省石家莊市中級人民法院 （2020） 冀01 行終140 號行政判決書。或者被籠統歸入環境保護爭議，[23]例如 “訴訟代表人姬某、 孫某等與上海市普陀區生態環境局環境影響報告表審批意見行政行為案”， 上海市第三中級人民法院 （2019） 滬03 行終607 號行政判決書。當屬于行政許可案件。 但是 《行政案件案由規定》 中將“行政批復” 作為獨立的二級案由， 實踐中環境影響評價文件審批也多用批復的形式， 將環境影響評價文件審批行為的爭議歸入行政許可案件還是行政批復案件似可斟酌。

三是環境行政處理案件。 責令改正違法行為是環境行政中常見的行政行為類型， 樣本案例中有3 個案件是不負行政機關針對環境違法行為作出的責令改正違法行為的決定而提起的。 盡管責令停止違法行為通常與行政處罰并列規定， 而且行政命令和行政處罰之間還存在模糊之處， 但是一般認為責令停止違法行為屬于行政命令，[24]參見曹實： 《行政命令與行政處罰的性質界分》， 載 《學術交流》 2016 年第2 期。《行政案件案由規定》 的“行政處理” 二級案由下明確了“責令改正” 三級案由， 針對環境違法的責令改正決定的爭議當歸入行政處理案件。

四是環境行政協議案件。 行政合同已經成為重要行政行為類型， 環境行政合同也是實現環境管理目標的重要方式，[25]參見張鋒： 《協商規制視閾下環境行政合同制度研究》， 載 《環境保護》 2020 年第9 期。但也產生了不少爭議并形成行政案件，[26]例如 “東豐縣潤豐牧業有限公司與東豐鎮人民政府、 東豐縣農業農村局等其他行政行為案”， 吉林省遼源市中級人民法院（2020） 吉04 行終16 號行政判決書。而且為達成環境保護目標需要特殊的協議內容。 對于行政協議糾紛的處理還存在不少爭議， 但是將其作為單獨的一類行政案件已經為《行政案件案由規定》 所確認， 環境行政協議當屬行政協議的一個重要類別， 作為行政協議案件進行審理。

五是環境行政給付案件。 為實現環境保護目標， 政府為企業提供資金補貼以促使企業履行一定的環境義務也是常見的管理措施， 在補貼資金的發放或者收回中可能產生行政爭議。[27]例如 “巢湖市石山生態養殖有限公司、 巢湖市環境保護局環境保護行政管理案”， 安徽省合肥市中級人民法院 （2020） 皖01行終177 號行政判決書。

六是不履行環境管理職責案件。 環境管理中行政不作為可能導致嚴重的環境損害特別是人身健康損害， 而行政不作為的可訴性已經在立法上確認， 《行政案件案由規定》 也將不履行職責列為二級案由， 不履行環境管理職責當歸入不履行職責類行政案件。

另外， 環境行政管理中一些行政行為因非強制性等原因不屬于可訴的行政行為， 所引起的爭議應當循其他途徑解決， 這在環境保護類行政案件中也有反映。 我國行政法受管理論范式影響， 大量的行政法律具有不可訴性，[28]楊海坤、 蔡翔： 《行政行為概念的考證分析和重新建構》， 載 《山東大學學報 （哲學社會科學版）》 2013 年第1 期。但在當事人針對特定行政行為起訴時應當立案進行審查， 環境行政管理中的不可訴行為應當作為相對獨立的案件類型進行審查。

隨著行政訴訟實踐的發展， 可能出現更多類型的環境管理領域的行政訴訟案件， 是否按照環境行政案件納入環境資源審判范圍需要結合環境行政的特征進行具體分析。

五、 余論： 環境行政案件的審查重點

環境行政的特殊性是對環境行政案件進行界分和分類的基礎， 而環境司法的專門化又產生環境行政案件的客觀需求， 立足于環境行政法律理論和環境司法實踐開展環境行政案件的類型化研究仍有很長的路要走， 其目標是提升環境行政審判的質量。 從環境行政的基本目標出發， 基于環境行政的風險性、 技術性特征， 決定了環境行政行為的作出需要更多的技術判斷和預測， 這需要更大的行政自由裁量空間。 因此， 對于環境行政行為的司法審查不僅要注重合法性審查， 更要注重合理性審查， 不管是環境行政的目標還是具體的行政措施都應當注重合理性。 相對而言， 行政行為的合理性審查是比合法性審查更復雜的過程， 這也是環境行政案件專業化審理的基本理由， 而提升環境行政行為的合理性也是環境司法要追求的重要目標。