論土地征收成片開發的公益性補強

李祎恒，吳欣欣

（河海大學法學院，南京 211100）

當前，中國城鎮化、工業化和新農村建設的快速發展迫切要求更多的土地資源得以供應，集體經營性建設用地入市制度加快出臺的腳步，土地征收范圍也發生相應的法律調整。2019年第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議表決通過了《關于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》（以下簡稱新《土地管理法》），成片開發建設作為新的土地征收情形被納入其中。《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國民法典》第243條、《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條、《中華人民共和國城市房地產管理法》第6條、新《土地管理法》第45條等諸多條文均強調公共利益為征收權行使的惟一前提性要件。但公共利益至今沒有明確定義，新《土地管理法》亦未對公共利益的內涵有所說明，仿佛第45條所列舉的6種情形均為“公共利益”［1］，成片開發建設順應著特定時期土地資源需求擴張而進入公益征收行列。理論界對于因成片開發建設可以行使土地征收權存有極大爭議，有學者認為，成片開發建設的核心目的在于增加地方政府財政收入和助推地方經濟發展，不滿足土地征收的公共利益之前提［2］，應當將其剔除于土地征收范圍；還有學者雖對成片開發建設的公益性持消極態度，但認為成片開發建設入法具有特定時期的權宜性，短暫存在于土地征收范圍具有現實必要性，待土地要素市場化配置機制以及集體經營性建設用地入市制度健全后，即應退出公益征收范圍［3］；另有學者對多數成片開發建設項目類型的公益性予以否定，認為成片開發的建設項目只有在達到“特別重大的公共利益”標準時才得以進行征收，諸如特定的城中村改造、省級以上的經濟開發區建設、以公益性建設為主的綜合開發等［4］。

縱觀理論界現有研究，多從限縮公共利益范疇或限定成片開發征收實體標準的路徑來解決成片開發的公益性困境，這同時反映出，相較于一般的土地征收而言，成片開發的公益性趨于弱化。而在當前經濟體制結構和城鄉二元土地所有制的背景下，地方政府的財政收入主要來源于出讓集體所有土地，成片開發的公益性弱化易于誘導其以促進地方經濟發展和增加財政收入等為目的而進行土地征收，進而引發土地征收范圍被肆意擴大和征收權被濫用的法律風險，損害被征收主體的土地財產權益。為避免阻滯國民經濟社會發展和城鎮化建設進程，成片開發這一新的土地政策將會被大力推行。因此，本研究以土地征收成片開發的相關法律規范為著眼點，研究各省出臺的《土地征收成片開發標準實施細則》，分析各地關于征收范圍的區別，對成片開發的類型進行總結，對比不同類型間的差異得出土地征收成片開發公益性存在弱化現象，闡述成片開發征收公益性弱化的潛在法律風險，將成片開發征收制度嵌入公私利益平衡框架之中，有針對性地提出法律補強建議，以期為推進城鎮化建設和保護被征地農民合法權益提供助力。

1 成片開發的類型分析

理論界有觀點認為可以將成片開發征收的實體標準進行縮小解釋以限制公權、保護私權［5］，但全國人大常委會并未在修訂《土地管理法》時明確成片開發征收的實體標準，而是授權國務院自然資源部制定。自然資源部依據新《土地管理法》第45條的授權制定了《土地征收成片開發標準（試行）》（以下簡稱《標準》），其亮點在于：①為成片開發征收設置多項限制條件，如公益性用地比例一般不低于40%、未經成片開發范圍內集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意不得申請土地征收成片開發，這在一定程度上能夠限制地方政府行使征收權；②為成片開發征收規制4類排除情形，即涉及占用永久基本農田的，市縣區域內存在大量批而未供或者閑置土地的，各類開發區、城市新區土地利用效率低下的，已批準實施的土地征收成片開發連續2年未完成方案安排的年度實施計劃的［6］。但是嚴格的征地條件僅能起到多重監督的作用，無法提升成片開發征收的公益性要素，成片開發的公益性需要結合具體方案中建設項目的類型、公益性用地的比例、征收范圍等進行確定。自《標準》出臺后至今（截至2021年4月29日），15個省級政府自然資源主管部門在其規制下結合本省的國土空間規劃和土地利用現狀陸續頒布了《土地征收成片開發標準實施細則》的暫行稿或征求意見稿，經比較研究，各省關于《標準》的40%公益性用地的原則性規制細化不一，關于成片開發的征收排除情形也存在較大差異，主要可歸納為擴張型和限縮型2種類型。

1.1 擴張型

擴張型是指突破了《標準》的原則性規定或相較于其他省份而言某種自由度更高，從而使得成片開發征收的公益性弱化。具體體現在40%的公益性用地比例和成片開發方案的調整次數上，如新疆維吾爾自治區的《自治區實施＜土地征收成片開發標準（試行）＞暫行辦法（征求意見稿）》第1條規定：“依據國土空間規劃確定的一個完整的土地征收成片開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例，南疆四地州縣（市）比例不低于35%，其它市、縣（市）比例不低于40%”［7］。據此，在南疆四地州縣（市）進行成片開發征收的公益性用地比例與其他地區將相差5%左右，該區域對公益性用地比例的進一步降低導致被征收主體集體經濟組織及其成員的土地財產權益更易受到侵犯，另外，這5%的被征土地是否可以完全進行商業性開發建設也是值得探討的問題。再如青自然資規〔2021〕1號文件對成片開發方案的調整次數限定為每年2次，相較于其他省份每年調整不得超過1次的規定更為頻繁，青海省對于成片開發方案的編制權更為靈活開放。由此可見，新疆維吾爾自治區和青海省等西部地區實施土地征收成片開發的意愿更為迫切，地域經濟發展被強勢納入公共利益的范疇。

1.2 限縮型

限縮型是指嚴格遵循《標準》的規定并依據本省土地利用現狀限縮成片開發征收的適用情形，在一定程度上縮小了成片開發的征收范圍，有利于強化成片開發征收的公益性目的。多數省份均采用此種模式，具體可見于其所增設的成片開發征收排除情形和所明確的主要建設項目類型上。對比安徽省、云南省、浙江省、廣東省、貴州省、河北省、湖北省、湖南省、江西省、青海省、山東省、天津市、廣西壯族自治區、新疆維吾爾自治區、寧夏回族自治區15個省份《土地征收成片開發標準實施細則》中關于不得批準成片開發方案的情形，不難發現，部分省份［8］在《標準》所規定的4種不予批準成片開發方案情形的基礎上增加了嚴禁壓占生態保護紅線、嚴禁壓占自然保護區的緩沖區和核心區以及嚴格管控土壤污染風險和修復目標等情形，其考慮到追求土地利用效率和地方經濟發展不得以犧牲生態環境為代價，在推進成片開發征收制度實施的過程中，應當維護生態系統的服務功能，打造生態安全格局，這彌補了新《土地管理法》和《標準》對生態保護用地未給予足夠重視的不足。此外，《寧夏回族自治區土地征收成片開發標準實施細則（試行）》第1條還明確了成片開發的主要建設項目類型，即老城區拓展、新城建設、城中村和城郊村改造、工業園區建設、科技園區建設、經濟技術開發區建設等，為自治州、縣申請成片開發建設用地提供了明確指引，同時也能有效遏制列舉范圍之外的征地申請。

1.3 成片開發征收的公益性存在弱化現象

嚴格來說，公共利益是征收土地的內在實質目的，征收范圍僅是外在表現形式，不能將征收范圍完全等同于公共利益，但是根據不同法律規范中征收范圍的差異情況能夠反推頂層設計者對公共利益的大致界定范疇。將擴張型和限縮型進行對比研究，可以發現二者在征收范圍上存在顯著區別，由此推知各省實施細則對成片開發公共利益的界定標準并不一致，且大多受到地方生態環境保護、地域經濟發展等因素的影響。《標準》對成片開發建設的多項程序性規制和40%最低公益性用地比例的要求的確能體現一定的公共利益，但相較于新《土地管理法》第45條前4項強公益征收而言，成片開發因摻雜了城鎮化和發展經濟等目的性因素導致公益性較弱。而擴張型成片開發在《標準》的基礎上又進一步降低了如最低公益性用地比例等公益性要求，使得成片開發征收權限進一步放寬，地方成片開發征收的公益性遭受疊加性弱化，這有悖于2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2019年《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》關于“縮小征地范圍、維護被征地農民合法權益”的初衷，將引起多項法律風險。

2 成片開發征收公益性弱化的潛在法律風險

2.1 行政機關的成片開發征收權擴大

法律為成片開發征收制度設置的多項限制條件并未起到實質限制作用，僅僅是為行政機關的成片開發征收權擴大披上了合法化的“外衣”。首先，成片開發征收雖然被限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，但是土地利用總體規劃是由各級行政區依據國家社會經濟可持續發展的要求與本行政區土地資源特點和經濟發展目標所制定的，而征收后的巨額土地出讓金又是地方政府財政收入的主要來源，地方政府難免會為減輕自身財政壓力而對土地利用總體規劃進行“私人定制”，進而擴大成片開發征收權的行使范圍。其次，《標準》中40%的公益性用地或省級行政區《土地征收成片開發實施細則》中所規定的更低公益性用地比例雖然在一定程度上保障了成片開發的公共利益屬性，但從另一角度來說，這難免會使地方政府陷入只需要達到最低公益性用地比例就可以肆意擴大征收范圍的錯誤認知，從而擴大成片開發征收權的行使權限。最后，未經成片開發范圍內集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意不得申請土地征收成片開發，的確能有效約束地方政府的成片開發征收權，但建設項目類型的泛商業化和范圍不確定化再次使公共利益陷入尷尬境地，行政機關的成片開發征收權限實則有增無減。

2.2 “特殊犧牲”群體的土地財產權益缺乏合理保障

與軍事外交、基礎設施建設、公共事業以及保障性安居工程建設等強公益征收相比，以開發為主要目的的成片開發建設屬于弱公益征收。強公益征收中，被征收人為實現公共利益必須作出“特別犧牲”，但在弱公益征收中，被征收人的“特別犧牲”便失去了強有力的依托。

一方面，弱公益征收僅賦予被征收主體對安置補償的協商權，與強公益征收的補償標準相比沒有明顯提升。依據新《土地管理法》第48條，雖然在原有基礎上給被征地的集體經濟組織及其成員增加了村民住宅補償費和社會保障費，法律對被征地農民的財產損失和失地后的基本生活給予了一定的保障和補償，但是與其被征地前的物質生活水平相比，農民集體喪失了未來生存和發展的空間基礎和物質基礎——土地資源和村落集市，被征地農民將承受未來沒有生產和發展資源的極大風險。實踐中，失地農民財產權益保障不足的案例也屢見不鮮，如G區某村農戶土地主要經營大棚蔬菜，每棚年收入數萬元，土地被占用后，縣里僅以1.35元/m2的流轉價格對其作出補償，顯然不足以補償損失。當被詢問這方面問題如何解決時，一些村干部竟說：“給農民做做工作就行了，做出一點犧牲嘛”［9］，這無疑是對被征地農民合法土地財產權益的不合理剝奪。

另一方面，弱公益征收中被征收主體的土地增值收益權缺乏合理保障。成片開發建設分為兩步，首先建設含有基礎生產生活功能的公共設施，其次將規劃中非公益性用地的土地使用權出售給商業開發者從事商業活動，由社會中不特定的公眾，包括被征地農民，為相關“商品”買單，最終由國家和商業開發者享有收益。而集體土地對于被征地農民是安身立命之本，隨著社會主義現代化市場經濟的發展，一方宗地不僅牽涉著集體經濟組織當下的社會、生態、經濟等各項權益，還蘊含著未來增值與發展的機會性利益。擬成片開發征收決定作出至具體建設項目竣工的整個過程中，成片開發范圍內的土地價值不斷上升，征收后的土地增值收益原集體土地所有權人是否享有以及如何分配等問題應當重點關注。如在2014年山東省平度市征地糾紛案中，因土地增值收益缺乏分配辦法、街道黨委與杜家疃村支書關于招拍掛后的土地增值收益費的分配問題意見相左以及產權主體不明等一系列問題，導致集體經濟組織及其成員土地增值收益權的實現困難重重。

2.3 征收權與入市權產生沖突

總結“三塊地”改革試點的多方經驗，集體經營性建設用地入市制度和成片開發征收制度在實踐層面被逐漸完善，土地要素供應來源不再單一。以成片開發征收中的征收主體與被征收主體的直接利益為出發點，對比集體經營性建設用地入市制度和成片開發征收制度可以發現，在成片開發征收公益性弱化的現狀下，于征收主體而言，城鎮化建設、經濟建設等均可被冠以“公共利益”之名，地方政府顯然更青睞以低成本高收入的成片開發征收方式獲取建設用地資源，而集體經營性建設用地入市因跨越地方政府出讓土地的“中轉站”很可能遭受一定的壓制；于被征收主體而言，采取集體經營性建設用地入市的方式能夠獲得更高的經濟收益，而在成片開發征收中只能獲取低額補償，故被征地農民更熱衷以集體經營性建設用地入市的方式流轉土地。由于成片開發方案要獲得批準必須經過集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意以及簽訂預征收的安置補償協議，地方政府和被征地農民根據自身利益最大化作出的決定勢必會引起公權與私權之間的利益糾紛，這也將導致成片開發征收制度與集體經營性建設用地入市制度產生沖突，目前缺乏有效協調和銜接兩種制度的法律規范。

3 成片開發征收的公私利益平衡

剖析成片開發征收公益性目的弱化所引起的法律風險，問題主要集中于行政機關的征收權和被征地農民的土地財產權之間，二者分別隸屬于公權與私權。公權行使的目標在于實現公共利益，私權保障的核心在于維護私人利益，解決兩種利益之間的沖突就必須使二者實現法律上的平衡，因而防范成片開發征收公益性目的弱化所引起的法律風險的關鍵就在于平衡制度下的公共利益與私人利益。

3.1 成片開發征收中公共利益與私人利益的關系

要順利推進城鎮化建設進程和保護被征收主體的合法權益，必須做好成片開發征收與集體經營性建設用地入市等制度的銜接工作，將地方政府的征收權嚴格限定在必要限度之內，保障成片開發征收公益性目的有效實現。而公共利益兼具歷史性、主觀性和相對性的特征，屬于極度抽象的概念。宏觀上，公共利益是全部私人利益的集合體，微觀上，每份私人利益的獲得都是公共利益的實現，公共利益的最終表現形式有且只有一種，即私人利益的具體落實。因而研究成片開發的公共利益問題，關鍵不在于對公共利益的概念或內涵進行界定，而應探析制度下公共利益和私人利益的關系。法律上并不排除在私人利益數量足夠龐大時，也能轉化為公共利益，即使是某些特定的社會成員受益的集體利益，如果有更多的不特定人受益，也能轉化為公共利益［10］。成片開發具有涉及土地面積廣、被征地農民數量多和開發利益巨大等特征［11］，在被征地農民數量足夠多時，被征地農民的私人利益聚集體便足夠龐大，且成片開發的建設項目往往能夠帶動周邊地區的經濟發展與促進就業，使不特定的多數人受益，此時法律對被征地農民私權的保障便可以轉化為公共利益，在這個程度上，保障被征地農民的私益便是補強成片開發征收的公益。

3.2 成片開發征收的公私利益平衡應當符合比例原則

實現大多數人的福祉和保障被征地農民的合法權益均是實施具體征收行為不可或缺的要件，而公共利益所涵射的多數人群體必然包含被征地農民，因此，私益的切實保護就是公益的有效實現，公益與私益在成片開發征收制度中相輔相成，二者實為一體之兩面。公共利益賦予行政機關強制剝奪農民集體土地所有權以正當性，農民在失地之后，國家保障農民個體利益雖指向生存權，但這與其他公共利益在根本上是一致的，公共利益與被征地農民的私人利益均為國家履行職責的體現。再者，公共利益剝奪私權的一方面，必應對私權的另一方面進行彌補，才能保持公益私益的平衡，維護社會的穩定秩序。參照域外立法經驗，德國相關法律和法國判例［12］均有類似的規定，行政機關實施征收行為所剝奪的私人利益必須在合理且必要的限度之內，與其所創設的公共利益應當合乎比例、應當有助于土地的適當和合理利用，這與中國相關行政法律中的比例原則理念一致。房紹坤等［13］對土地征收公共利益的界定6標準中體現了比例原則，其中后3條標準“征收目的實現上的必要性、征收前后財產利用上的效益性以及被征收財產位置的依賴性或壟斷性”能夠判斷征收權行使是否在必要限度內，是比例原則的實踐應用。于鳳瑞［14］提出可以應用比例原則對成片開發征收決定進行司法審查，征收決定下的公益目的與私益損失需合乎比例才能顯現合法性和正當性。行政法中比例原則的本意即限制公權、保障私權，在成片開發征收中公共利益和私人利益的平衡上，更應當秉持比例原則的理念：若征收決定的公益性目的越弱，則其所侵害的私益應當越有限；若征收決定侵害的私益越大，則其公益性目的就應當越強。

4 成片開發征收公益性補強的法律建議

4.1 確立不同于強公益征收的征地補償標準

與新《土地管理法》第45條第1款前4項的強公益征收相比，成片開發征收因公益性弱化，所侵害的私益理應低于強公益征收，但二者均剝奪了集體經濟組織及其成員的土地所有權，且現行法律對二者的補償標準也一致，很難達到公私利益的平衡。成片開發征收的補償標準應當基于比例原則下屬的均衡性原則予以提升，具體而言，前4項的強公益征收仍依據新《土地管理法》第48條確立的“區片綜合地價+相應社會保障”的標準進行補償，成片開發征收的補償標準可以參考本地域內同時期集體建設用地入市所形成的土地市場價格，由征收方和被征收方進行議價協商，最終依據意思表示一致所簽訂的《安置補償協議》進行補償［15］。補償標準參考依據的提升性調整，是以事后彌補被征收主體私益的方式來抵銷弱公益征收中侵害的私益，有利于平衡成片開發征收制度中的公共利益和私人利益。

4.2 保障被征收主體的土地增值收益權

為平衡成片開發征收中的公共利益與私人利益，對建設項目類型為房地產開發或商場等經營性項目的弱公益征收，以增強被征收人利益的方式使征收權行使限定在比例原則的要求下，參照集體經營性建設用地入市中的土地增值收益制度，應當同樣給予弱公益征收的被征收主體以土地增值收益權。為貫徹2013年黨的十八屆三中全會提出的“建立國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，并結合2015年以來“三塊地”改革試點各地關于探索土地增值收益分配機制的經驗，本研究提出以下建議：首先，確立集體土地的行權主體并授予行權證書，統一代表被征地集體經濟組織及其成員行使土地增值收益權，從而規范實踐中的亂象——當下集體土地的行權代表不規范、不統一，有的是村民會、村委會，而有的是鄉鎮人民政府亦或是村民小組。其次，借鑒定州市、和林格爾縣改革試點經驗，完成土地增值收益的再分配，由集體土地增值收益權人享有多種獲取土地增值收益的選擇權，如土地股份合作、留地、留物業等方式，并形成區片土地增值收益的核算方法和指導意見［16］。最后，還應當在前述基礎上研究并完善成片開發征收制度下集體土地增值收益權實現的監管制度和權利不能實現的司法救濟制度。

4.3 賦予集體經濟組織及其成員入市優先權

隨著集體經營性建設用地全面入市，集體經濟組織成為與國家并肩的建設用地供應方，地方政府依靠征收與出讓土地的方式獲取財政收入的愿望越來越難實現，給地方政府帶來了一定“阻礙”。為了使成片開發征收制度順利開展，平衡征收主體與被征收主體的利益，同時確保集體建設用地入市制度的適用空間免于遭受公權“擠壓”，必須做好兩種制度的協調和銜接工作。鑒于成片開發征收公益性日益弱化的現狀，對位于成片開發征收范圍內的集體經營性建設用地，應當保障集體經濟組織及其成員享有入市的優先權，僅在無法入市而又符合征收條件的情況下，才可進行土地征收成片開發。征收權的行使應當嚴格限定在比例原則的要求下，如果存在其他方式對集體經濟組織及其成員的利益損害更小，同時能夠實現行政目的，則行使征收權將無法滿足必要性條件，此時應當以其他方式來實現行政目的。故賦予集體經濟組織及其成員入市優先權，不僅能有效防范地方政府的非公益征收或極度弱公益征收，而且能避免集體和國家的利益沖突，對于鄉村振興和城鄉經濟融合發展具有重大建設性意義。

4.4 限定建設項目類型

成片開發征收公益性弱化的癥結之一是建設項目類型的泛商業化，要補強成片開發征收的公共利益必須嚴格限定建設項目的類型，不能使地方政府任意拓展，實現保護公益和私益的雙目標。世界范圍內，越發達的國家或地區對征收權的限定越嚴格，對被征土地后續的開發建設項目類型的范圍確定也越窄。如2003年的《越南農用土地流轉法律制度》將“投資建設工業區、高新技術區、經濟區和政府規定的大型投資項目”等帶有強經濟發展因素的建設項目納入開發范圍；而韓國特別法僅規定“觀光旅游區建設事業、產業園區開發事業”等為公益項目建設類型［17］。借鑒國外關于成片開發建設項目類型的法規，并結合中國當前大力推進城鎮化、工業化的現實國情，同時為保障中國法律體系的內部統一，需要銜接《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條，建議將成片開發征收中的弱公益建設項目類型限定為“舊城區改建、國家和省級以上人民政府規定的經濟開發區建設”兩項，嚴禁市、縣級人民政府把控土地征收成片開發的建設項目類型。