中國流域治理問題探析及《長江保護法》初探

黃雅屏，金 昊

（河海大學法學院，南京 211100）

作為國家的自然資源和經濟資源，水對于生態環境起到了至關重要的作用，是基礎性和戰略性的存在。從維護國計民生角度來看，水資源可持續利用有利于維護中國特色社會主義經濟社會良好健康、持續向好發展，因此，在國家環境治理中維護水生態的健康、保障水生態的安全是很有必要的。黨的十八大以來，習近平總書記圍繞系統治水作出一系列重要論述和重大部署，科學指引水利建設，開創了治水興水新局面。黨中央更是要求將生態文明建設放在突出地位，要求從生態文明的角度來全面理解人與自然的關系，創新、協調、綠色、開放、共享是新的發展理念要求。黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善生態文明制度體系、促進人與自然和諧共生，并針對這一指示作出系統安排，從實行最嚴格的生態環境保護制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態保護和修復制度、嚴明生態環境保護責任制度4個方面，提出了堅持和完善生態文明制度體系的努力方向和重點任務。

這些國家政策與指示全都反映出中國對于治水和流域生態環境治理的重視程度，而在中國流域管理保護與治理的進程中依舊存在一些問題，如管理問題、執法問題，還有最重要的法律問題。部分問題隨著時間的推移和法律的管控，正在逐步得到解決，但還有很多問題在現實生活中是一直存在而得不到解決。在此形勢下，中國于2021年出臺了《長江保護法》，其對于流域治理中存在的一些問題作出了回應，但是還有一些問題仍需在實踐中進行規范和解決。本研究通過探析中國流域治理問題和《長江保護法》具體條款規定，以期為流域管理保護與治理工作提供一定的理論參考。

1 中國流域治理中存在的問題

1.1 多頭管理現象突出

在中國，涉及到流域管理的部門有很多，但是每個部門的職責都不一樣，事權實際上是不清晰的。在涉及到流域生態環境保護問題方面，職責部門不僅只有水利部門，還包括環保部、國土資源部、林業與草原局等部門。在有關水管理的某些事項上，由一個部門負責主要的進程，另一個部門進行相應的配合，比如對水量的管理一般是由水利部門進行統籌管理，而涉及到水質的部分主要是由環保部門進行主導。而從水量的具體管理角度來看，對于水資源和水環境部分的管理是通過流域管理機構和各省、市的環保部門來領導的。但是，流域管理機構和環保部門經常會因為缺乏協調與溝通，致使雙方對流域的監管觀點不一致，從而出現各自管理各自領域的情況，就可能會使各當事方對流域的監督和管理流于形式，不能達到期望的效果。除此之外，水行政主管部門與其他主管部門在水資源保護、水質監測和管理等方面的事權也存在交叉和沖突。

2018年，雖然中國對“九龍治水”的問題作出了相關調整，并將一些職能互相交叉或者相似的涉水機構進行了重組，但多頭管理的問題依然未能完全解決。比如流域的資源管理、生態環境、污染防治、水利工程建設等還是交由不同的部門進行管理，同時存在著各個部門之間脫節或互相缺乏銜接性的問題。

1.2 執法缺乏硬性

1.2.1 執法隨意 在執法實踐中，有時當流域內的環境污染事件剛出現或者發生了一段時間以后，相應的主管機構才會去進行應急性的管理。但這種管理就像污染事件一樣往往是突發性的，并不能事先預防，對于流域治理與保護是非常不利的。各地方政府有時還會為了應對上級的任務和安排，選擇“運動性執法”，為了盡快完成任務，他們經常會成立某治理委員會、某綜合治理辦等機構，但這些往往都是臨時成立的部門，僅在交待任務時才會出現，并且因為是“突擊式”成立的，這些機構的權責不清晰，也很少經過法律的授權，所以當遇到真正需要處理的事情，卻發現這些機構根本“力不從心”，無法“對癥下藥”。等任務過去，這些機構就會消失，流域協調機制就更難建立起來。所以這種執法是“治標不治本”，起不了根本作用。

1.2.2 執法分散 流域管理中涉水部門眾多，執法的體制過于分散和瑣碎。在實踐中，發生一些復雜性的環境事件后，執法機關就會過度地關注某一環境性問題，從而導致對流域整體性特征考慮不充足，就很有可能會出現執法機關對于所關注的事項積極去行使職權，而對于不關注或不太了解的事項則疏于管理。當執法機構對某些事項不注重或不太了解的情況下，就有可能出現相互推卸責任的做法，甚至沒有機構去主動管理。實際上，這種體制的分散很有可能導致流域治理效果甚微，與流域整體水環境的保護和流域一體化管理的要求也是相悖的［1］。

1.2.3 權力受“區塊”影響 中國在流域治理方面一直沒有明確區域和流域的劃分，自上而下的科級制管理和同一級層的不同部門管理之間是既分開又并行的，也沒有法律法規作出具體規定。比如，若某地出現了河流水污染的問題，則關于水量和防洪的問題可能歸于水行政主管部門進行管理，而涉水源頭的污染排放問題則劃歸于環保部門進行管理，如果涉及到城市污染源的排放問題，會由城市主管部門如城建局進行管理，如果涉及到其他的問題，則可能需要其他部門進行管理［2］。而地方政府又需要對上級政府負責，處理本轄區內的流域污染事件，這些都會造成執法過程中的混亂。出現這種問題的原因可能是因為中國的行政體制是“垂直管理”，即從上級到下級進行管理，但是流域管理會涉及到多方面的各種問題，因此，僅靠行政體系的“垂直管理”去處理實際操作中面臨著的一系列問題是不適合的，如何處理和平衡流域執法和“區塊”管理的關系是亟待解決的事情。

1.3 法律問題

1.3.1 涉及流域環境治理的法律少 目前，流域的環境污染問題比較突出，但與水環境相關的法規并不多，難以應對復雜的流域環境問題，并且涉及流域的法律制度規定也不是很健全，對一些流域內的違法事項沒有作出相應的規定，比如偷排和瞞報這類違法事件。同時，已經制定的各個法律規范之間也不具備很好的協調性，并且現行的環境立法模式是只針對問題突出的地方進行立法。在現實生活中，只有問題較大程度地凸顯出來，立法才會啟動，相關程序才會跟上，即使準備立法了，也會受到立法周期和程序的限制［3］。

1.3.2 央地立法差異 2015年《中華人民共和國立法法》修改之后，關于環境保護設定的職權下放到了地方政府，地方政府有權對相關事項進行立法。因此，地方政府如果對于自己行政區域內的流域部分進行立法是符合法律相關規定的，但是一個流域包括不同的行政區域，這就導致不同行政區域之間的立法可能會有沖突，比如某地方設定的排污標準是一個數值，但是在該流域的其他地方卻是另一個數值。目前，有很多企業和個人針對流域生態環境系統對流域周邊區域經濟的積極影響表示不理解，甚至還有某些省份的地方政府，認為可以犧牲環境來避免經濟的落后［4］，這些觀點也會反映在地方立法上。只有流域系統保持長期健康發展，流域區內居民就會獲得更大的利益，“皮之不存，毛將焉附”，這也體現了習近平總書記提出的“綠水青山，就是金山銀山”理念和現行的環境保護政策。

同時，與中央層面的立法相比，地方的立法實踐中大多只會選擇從水資源的某一特征或者從某一價值角度來進行水資源的利用、開發和保護。但是，這種立法模式并不符合流域管理的特征，不能使流域治理發揮很好的作用，因為對于流域來說，環境問題的處理需要從整體性和系統性來進行考量，這種立法會人為地分隔開流域環境問題之間的聯系。此外，從流域的治理具有綜合性特點的角度考慮，流域的治理與保護也必須進行整體性、系統性考量。而且不同的區域和部門之間，也需要進行統一性的管理［5］。

綜上，法律的制定需要能夠體現生態系統之間的關聯性、生態和經濟的同一性、流域治理的特殊性等特征。只有這樣，立法才能夠發揮引領和推動的作用，流域的治理才能具有成效性，流域的保護才能落到實處。現行的不同級別的立法中關于流域內治理與保護的相關規定具有差異性，因此中央和地方的立法需要得到同等的重視與關注。

1.3.3 立法過于體現部門利益 生態環境部及其下級部門水生態環境司和土壤生態環境司等，這些機構的意見是法律制定和修改的基礎，所以立法過程會經常被部門的利益所牽絆，導致不同法律之間有不完全一致的規定，甚至有可能會出現相反的規定［6］。還有關于流域內涉及到的生態問題立法，水利部門一般是作為主要參與者，因為水利部門以水為主，其主要關注點會放在有關涉水事項上，對于立法內容就會有一些限制，如涉水事項中會過多地關注流域內的水生環境保護，而缺乏對流域生態系統整體性的考量。因此這種立法范示將導致相關法律的立法會以該部門的利益或視角作為主要考量因素，產生流域治理與保護相關法律的設置不科學、不系統的情況，流域內的生態環境保護也難以獲得理想的效果。

1.3.4 責任制度有待完善

1）責任設定不合理。目前，涉及到流域管理的事務主要是由流域內各級水利部門和流域管理部門承擔，而環境監管和其他管理部門很少參與進來，這種現象是不可取的。比如生態系統的恢復與保護會涉及到生態資源的利用、生態的保護、環境的治理、污染的防治等多方面，遠不是一個主體就能擔負起全部責任。另外，經濟的發展與改革、自然資源、住房和城鄉建設、水利、林業和草原、農業農村等部門均有參與到流域管理機制中，所以，流域管理機制要使流域系統得到整體性保護和明顯的發展成效，需要政府、企事業單位、社會組織和公眾的共同努力。同時，流域內不同地方政府之間以及不同部門之間也都需要共同作出努力。流域的治理與保護工作不是一朝一夕就能夠完成的，也不是僅一個部門就能做好的。

2）責任追究不深入。雖然已有立法指出了政府及其主要負責人關于流域治理與保護的相關責任，但目前對于不完成相關任務或考核的政府機關及其責任人，實際立法并未詳細規定其應當承擔什么樣的責任或者即使有相對明確的規定，也只不過是“寥寥數筆”。一般情況下，地方的自主操作余地較大，獎懲都比較含糊，有的地方立法對于責任處理甚至“輕描淡寫”，責任的承擔并不嚴苛，難以發揮其應有的作用。如“河湖長”的相關制度規范就缺乏對于違反相關規定或者不履行職責的法律處罰的制度。此外，受制于中國行政體制和管理機制的約束，在現行的涉流域立法中，不僅不同級別的法律之間連接性不是很強，而且對于違反相關規定的人員或者事項進行追責的規定也不完善。在實踐中流域內的生態要想盡快恢復，其過程是相當艱難的，原因在于生態恢復技術要求較高，并且需要花費的治污支出也過高［7］，所以如果沒有強有力的制度保障，流域的生態修復與保護會很難達到預期的目標。

2 《長江保護法》的施行

2020年12月26日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議審議通過了《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》），并自2021年的3月1日起正式施行。習近平總書記關于長江流域的保護與發展曾強調“共抓大保護，不搞大開發”，而《長江保護法》也體現了這一政策理念。這部法律為長江流域的協調與治理作出了明確的規定，是一部綜合性的立法，與以往的單項立法或單一目的立法相比有很大的區別，同時對以前一些突出的流域環境治理問題也作出了相應的回應。

2.1 強調協調機制下的長江流域治理機制

流域協調下的長江流域治理機制首次是由流域專門法所確定。《長江保護法》中流域的治理方式強調協調制，協調體制是注重分級、分部門的多級合作管理體制，而并不是像美國田納西管理局所采取的權威制。其強調長江流域各個不同區域的統籌協調，要求不同部門和行業也參與進來，形成體制機制合力，以更好地處理和解決長江流域治理中存在的問題。

從職責上看，該機制的職責是對有關長江保護工作進行統籌與協調，對涉及到長江保護的重大政策和規劃等進行審議和討論，對涉及到長江流域治理問題需要不同地域協助時出面協調和溝通，也可以對長江流域治理與保護的情況起到監督的作用。當長江流域協調機制進行部署或作出決策后，由國務院相關部門或長江流域沿岸的省級政府負責具體行動的貫徹與落實。通過合力體制機制的建設、構建全流域的協調合作，將聯動機制發揮出來，以達成長江流域治理成功的目標。同時也避免流域內各地方政府獨立制定相關監督標準而形成一套“固有做法”。此外，流域協調機制享有監測和信息共享的職權，可以對專家委員會的設立、長江流域的信息共享、河湖岸線保護規劃的設定以及修復等進行統籌協調。

從流域管理上看，流域協調機制對長江流域的橫、平向治理關系進行統籌協調。對長江流域中涉及到的行政區域，用綜合管理的方式進行統籌協調，對地方有關政府和部門的職權進行了明確和詳細的劃分［8］。當然，還需要進一步建設長江流域的生態環境標準體系，配套環境監測、生態預警、信息共享等制度。國外流域治理一般也都配備了這些制度，歐盟等大多數國家簽訂的法律文件中會對這些配套制度作出具體說明和要求，以使國家及其有關部門能夠進行統一的規定。

2.2 流域一體化觀點立法

《長江保護法》的制定過程和內容體現了生態性，并且具有流域一體性，對山、水、林、田、湖一體化的內容進行了強調，體現立法與生態系統結合的觀點。從用水量的分配、用水的調度、對執法程度的監督等方面進行了的詳細規定，并從長江流域生態修復的角度對長江流域河流的岸線、森林河口、濕地建設、水庫周邊生態環境的修復等作出相關規定，還有專門條文規定了生態徑流的需要以及對于國家所需的生態流量應有的保障，要求對流域的不同區域的水生態情況進行摸底調查，這從立法角度上體現了系統化、流域一體化治理的理念和趨勢。同時，該部立法強調了不同部門及行政區域的政府之間在面對流域治理時，需要更好地協同合作，體現了合作的重要性，這也是對長江流域一體化的綜合考量，符合世界先進流域治理的發展趨勢。

另外，從長江流域保護的范圍來看，已經從單純的“水系空間”上升到以“水”為核心要素的“多元化水土的綜合保護性空間”，這也反映了一體化立法的理念。但這種綜合性立法并不意味著能夠做到面面俱到，在涉及到具體問題上時，還需要進一步細化研究與落實，不同問題需要不同的側重點，才能更好地解決和完善相應問題。

2.3 監督制定更為詳細

2.3.1 監督加強 從施行監督的主體上看，《長江保護法》包含了政府、各級人民代表大會和社會主體等；從相關主體的承擔責任上看，需要承擔的責任包括民事、行政和刑事責任；從監督對象上看，明確了長江流域治理與保護過程中所涉及到的眾多參與者必須接受監督，一旦違反規定，必須進行追責，這些參與者有中央政府國務院、國務院的下屬部門、長江流域范圍中涉及到的地方政府等，都是以往不容易受到制約的重要權利機構。

同時，長江流域的監督機制也借鑒了先行立法中已經存在的且正在實踐應用的一些制度。一是流域的環境保護目標責任制和考核評價制度，以往的立法中環境保護目標和環境保護考核評價主要集中在特定的區域，而并不是以流域角度來統籌進行考核與保護的，而《長江保護法》則是從流域角度對未完成考核的相關主體作出相應的規制；二是行政約談作為一種行政內部監督，也首次被立法賦予明確的法律效力。

2.3.2 公眾參與 根據《長江保護法》規定，作為長江流域管理的主體，國務院有關部門和長江流域的地方政府應當積極拓寬公眾參與的渠道，加強宣傳教育和做好流域信息自主公開工作等。同時，還規定了社會公眾有權獲得長江流域治理與保護的相關信息，有權揭發和檢舉長江流域治理中存在的違法違規行為［9］。

但是，相比立法中其他的部分，該部分的內容規定并不是很詳細，只是簡單籠統地說明了行政主體應當注重社會公眾參與流域治理，但是具體的操作程序，地方政府對此事項失職、懶政應當承擔何種責任并無具體說明。因此，《長江保護法》施行后，可能需要繼續出臺相關規章制度進行后續的匹配，才能進一步完善長江流域公眾參與的程序。

2.4 有利于流域執法狀況改善

過去的執法行動中，法律缺乏硬性特征，此次立法明顯加大了流域治理中執法的強度，制定了很多禁止性條款，而這些禁止性條款能夠很好地促進流域治理過程中政策的執行，如禁止捕魚制度、禁止采砂制度、禁止擴建或新建廠房制度等。同時，對全流域范圍內的合作也作出了相應的規定，要求主體不僅要積極參與，互相之間還需要協調與合作，形成多層次執法合力。對長江流域發生的重大性環境違法案件，涉及跨區域的，應當依法展開聯合性執法，加大執法合力［10］。

2.5 規劃制定更為系統

《長江保護法》規劃分為第一級別的國家發展規劃和下層、下級別的國土空間規劃、生態環境保護規劃等，還包括專項規劃、區域規劃等，這些規劃按照規定對長江流域治理與保護發揮應有的作用［11］。國家發改委會同國務院有關部門共同編制長江流域發展規劃。流域的國土空間規劃則由國務院自然資源主管部門會同國務院有關部門組織編制，涉及到長江流域國土空間利用的專項規劃不能與長江流域國土空間規劃相沖突。長江流域的水資源規劃、水生態環境保護規劃則依照相關法律、法規的規定進行。長江流域的省級政府負責制定省級行政區域的生態環境分區管控方案和生態環境準入清單，報國務院生態環境主管部門備案后施行，這兩項應當與國土空間規劃相匹配。長江流域的河湖岸線的保護規劃由長江流域協調機制統籌協調國務院相關部門和長江流域的省級政府進行綜合劃定。

相比之前“各自為政”式的立法，《長江保護法》對于規劃相關條文的制定更為完善和詳細，不同規劃的制定主體在條文中有較為詳細的描述，對長江流域規劃體系的構成和不同層級也做了相應的回應。但是，中國還需要對涉及規劃的具體事宜進行更加清晰的確認和梳理，包括對規劃的內容、標準等需要有進一步清晰而統一的認識，防止在實踐中出現規劃內容沖突、混亂不清的情況。

3 小結

中國流域管理保護與治理的進程中存在著管理問題、執法問題，還有最重要的法律問題。《長江保護法》的出臺對流域治理中的部分問題做了相應的回應和完善，但如何保障公眾參與的程序問題、如何避免實踐中中央和地方立法不一的問題、如何保證規劃內容的制定不沖突、能否通過協調機制解決多頭管理問題、能否切實改善流域執法情況等問題依然存在，在后續的實踐中還需要進一步的解決和完善。這部法律雖然是由全國人大審議通過的，立法級別高，但是對于有些事項制定并不是很詳細，部分規定的范圍比較寬泛。為了更好地解決長江流域治理與保護問題，就需要制定更加詳細的“下位法”，“下位法”的主體需要盡快制定與“上位法”系統匹配的內容，進而更好地在實踐中執行相關規定。另外，國務院各部門、沿長江流域的各級別及各類別行政主體也需要盡快根據新制定的法律條例作出具體的安排和落實相應的制度。綜上，《長江保護法》最新出臺的涉流域的專門性規定必定能對中國長江流域的治理與保護發揮積極的作用，但是，長江流域面臨“無魚”狀態后的后續治理與保護，也需要實踐和時間去進一步完善。