預防性法律制度的理論闡釋與體系構建

劉 軍

(上海政法學院 刑事司法學院，上海 201701)

2020年11月中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記提出“要完善預防性法律制度，堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，促進社會和諧穩定。”預防性法律制度是從制度層面提前做好防范性準備，防范可能發生的重大公共安全事件，體現了中國傳統文化的博大精深，是保障國家長治久安、提升社會治理水平和增進人民幸福感的重大理論和實踐問題，具有重大的理論價值和現實意義。目前亟需對預防性法律制度進行經驗總結、理論構建、體系完善和實踐上的拓展應用。

一、預防性法律制度的實踐源起與精神實質

(一)“楓橋經驗”的具體實踐與核心要義

“預防性法律制度”是運用信訪、調解、幫教、群防群治等東方智慧構建起來的社會矛盾糾紛多元預防調處化解機制的制度化體現，是中國共產黨領導中國人民向世界展示中國制度特色和制度優勢的重要品牌，是堅持和完善共建共治共享的社會治理制度、保障國家長治久安、提升社會治理水平和增進人民幸福感的重大社會實踐活動。

中共十八大以來，黨中央和習近平總書記高度重視公共安全體系建設，根據改革發展環境的復雜變化和最新特征，提出了一系列新觀點、新思想和新要求。中共十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，而其中“加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾”是健全公共安全體系的重要組成部分。中共十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全”，其中，更是提出了要堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層。中共十九屆五中全會提出“統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國”，其中第52條“維護社會穩定和安全”要求“正確處理新形勢下人民內部矛盾，堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善信訪制度，完善各類調解聯動工作體系，構建源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制。”2020年11月在中央全面依法治國工作會議上，習近平再次提出了完善預防性法律制度，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，促進社會和諧穩定。以上文件和講話精神為構建預防性法律制度、不斷完善社會治理體系和全面提升社會治理能力指明了方向。

預防性法律制度的提出緣起于社會矛盾糾紛多元解決機制，是對“楓橋經驗”的經驗總結與理論提升。“預防性法律制度，主要是為防范各類矛盾糾紛發生而制定的一系列法律規范和制度。新時代‘楓橋經驗’就是注重運用多種社會矛盾糾紛化解機制，將矛盾糾紛消弭在事前、化解在基層。”(1)潘劍鋒：《完善預防性法律制度》，載《人民日報 》2021年1月19日第9版。“楓橋經驗”源自 20 世紀 60 年代浙江省諸暨市楓橋鎮在社會主義教育活動中對于“四類分子”教育改造的經驗和做法，其典型做法就是發動群眾、依靠群眾，“矛盾不上交、就地解決”。1963年11月20日，毛澤東同志提出“要各地仿效，經過試點，推廣去做”(2)毛澤東：《對謝富治在二屆全國人大四次會議上的發言稿的批語(一九六三年十一月二十日)》，載《建國以來毛澤東文稿》(第十冊)，中央文獻出版社1996年版，第416頁。，此后“楓橋經驗”開始經驗總結并在全國范圍內推廣。“楓橋經驗”在發展過程中也在不斷豐富和創新，解決了大量的人民內部矛盾；在維護社會治安方面成立了監督改造、調解矛盾、幫助教育、安全檢查等工作組；在教育改造方面，創造性地依靠群眾，關心、教育和幫助懶漢、二流子、流竄犯改正的經驗，受到公安部高度評價。1965年浙江省公安廳匯集了11篇學習和發展“楓橋經驗”的典型材料，供全省公安機關借鑒學習。(3)參見朱志華、周長康主編：《“楓橋經驗”的時代之音》，浙江工商大學出版社2019年版，第290頁。改革開放以后，“楓橋經驗”仍然保持了旺盛的生命力，在矛盾糾紛化解、違法人員教育改造、社會治安防范、加強犯罪預防等諸多方面仍然發揮著不可替代的作用，(4)參見朱志華、周長康主編：《“楓橋經驗”的時代之音》，浙江工商大學出版社2019年版，第291頁。保持了捕人少、治安好、經濟發展快的良好局面。(5)參見浙江省公安志編纂委員會：《浙江人民公安》，中華書局2000年版，第274頁。2003年11月，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江紀念毛澤東同志批示“楓橋經驗”40周年大會上明確提出，要牢固樹立“發展是硬道理、穩定是硬任務”的政治意識，充分珍惜“楓橋經驗”，大力推廣“楓橋經驗”，不斷創新“楓橋經驗”，切實維護社會穩定。(6)中共浙江省委理論學習中心組：《中國特色社會主義在浙江實踐的重大理論成果——學習〈干在實處走在前列〉和〈之江新語〉兩部專著的認識和體會》，載《浙江日報》2014年4月4日01版。當前“楓橋經驗”被賦予了許多新的時代精神，已經成長為基層社會治理和社會管理綜合治理的典范。

從“依靠和發動群眾，堅持矛盾不上交”的“楓橋經驗”，到創建“多元矛盾糾紛解決機制”的“楓橋經驗”，再到推動“共建共治共享社會治理新格局”的“楓橋經驗”(7)參見崔永東：《涉僑糾紛多元化解機制的理論考察、文化基礎與制度構建》，載《政法論叢》2020年第3期。，“楓橋經驗”歷時半個多世紀，歷久彌新的精神實質是“以人民為中心”，“一切為了群眾，一切依靠群眾；從群眾中來，到群眾中去”，“要以人民至上為原則、確立人民主體地位；以人民福祉為宗旨，維護人民合法權利；以人民關切為導向，回應人民的利益期待”。(8)胡玉鴻：《“以人民為中心”的法理解讀》，載《東方法學》2021年第2期。因此，無論是化解矛盾糾紛、教育改造挽救違法犯罪人員，還是加強治安防控、預防犯罪案件的發生，都必須堅持為了群眾、依靠群眾，群防群治、綜合治理。只有緊緊抓住“楓橋經驗”“以人民為中心”這一精神實質，才不會在構建和完善預防性法律制度中“荒腔走板”，并切實抓出實效。

發展與安全是人民群眾的核心利益，是人民群眾最關心、最直接也是最現實的利益問題，“安全是發展的前提，發展是安全的保障”，正是在這個意義上，中共十九屆五中全會提出了“統籌發展和安全”，不斷增強憂患意識，做到居安思危，“沒有安全和穩定，一切都無從談起”。(9)2016年1月18日，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上講話時強調“推動創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，前提都是國家安全、社會穩定。沒有安全和穩定，一切都無從談起。”西北政法大學的褚宸舸曾經表示，“楓橋經驗”是以人民為中心的共建共治共享的基層社會治理經驗，強調自治、法治、德治融合，其基本做法是發動和依靠群眾化解人民內部矛盾。(10)參見《將“楓橋經驗”作為預防性法律制度體系的核心》，載《光明日報》2020年12月14日第5版。“楓橋經驗”的核心要義是保障人民群眾的發展與安全利益，事先主動采取預防性措施，“防患于未然”防止矛盾糾紛激化，防止影響發展的重大公共安全事件尤其是重大犯罪案件的發生。

(二)預防性法律制度的基本概念與具體內涵

從“楓橋經驗”的歷史發展來看，預防性法律制度首先是指人民群眾內部矛盾糾紛的化解和處置等預防性措施，尤指防范基層矛盾糾紛激化而引發的安全風險，如潘劍鋒就認為，“預防性法律制度，主要是為防范各類矛盾糾紛發生而制定的一系列法律規范和制度。”(11)參見潘劍鋒：《完善預防性法律制度》，載《人民日報 》2021年1月19日第9版。其次，預防性法律制度還包括維護社會治安方面的制度，包括社會治安防控、情境犯罪預防、鄰里守望、區域巡邏等具體制度和措施。再次，預防性法律制度還包括特殊預防方面的制度和措施，如監督改造、幫助教育等。新時代的“楓橋經驗”內涵更加豐富，基層社會治理和社會管理綜合治理方面，具有事先防范性質的法律制度都可以被稱作預防性法律制度，如法治宣傳和普法教育、心理疏導和危機干預、安全檢查與企業合規改造等都可以被稱作預防性法律制度，甚至還可以包括矛盾糾紛的普查或者排查、重點人口管理和協助偵破刑事案件等。

由此可見，“楓橋經驗” 是通過事先主動采取預防性措施，保障人民群眾的發展與安全利益；而預防性法律制度則是這種預防性措施的制度化。“楓橋經驗”和預防性法律制度在理論核心與精神實質上是內通的。一方面，預防性法律制度是“楓橋經驗”的經驗總結與理論提升，是制度化和規范化的“楓橋經驗”；另一方面，預防性法律制度能夠更好地指導基層治理實踐學習“楓橋經驗”，在共建共治共享中創新“楓橋經驗”。因此，預防性法律制度其實就是在“以人民為中心”思想指導下所構建起來的旨在防止法益侵害或者危險發生的各種預防性措施、行動、綱領的制度化集合。預防性法律制度屬于主動性的防御措施，是針對法益侵害之不確定性所采取的防御性措施，屬于廣義的“犯罪預防”(Crime Prevention)或者“犯罪控制”(Crime Control)的相關制度，但是又更加提倡預防性理念，因此，預防性法律制度的涵義與“犯罪干預”(Crime Intervention)更加類似，亦即，通過各種干預和介入手段防止不法侵害的發生與擴大，甚至“超前預防”以消除致害因子的產生，從根本上防止損害的發生。

預防性法律制度在內涵上包括以下幾層涵義：一是，預防性法律制度強調的是預先性。所謂的預防性強調的是預先防范法益侵害或者危險的發生。“預”有“預先、事先”之意；(12)中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》(第5版)，商務印書館2005年版，第1668頁。預防性就是具有預先防范性質或者屬性之意。(13)“預防性法律制度”從構詞上簡單地來看，就是具有“預防”性質的法律制度，但是因為“預防”一詞的中文涵義較為寬泛，不僅包括古典學派的一般預防與特殊預防，還包括積極的一般預防和積極的特殊預防，甚至包括事先防范之意，因此本文對于“預防性法律制度”的界定比較寬泛，以更加貼近實際、契合實踐。所以，預防性法律制度就是具有預先防范性質的法律制度，是針對未來損害的一種預防措施，以防備或者戒備法益侵害或者危險結果的發生。二是，預防性法律制度強調的是防范性。“預防性”其中的“防”則是“防備、防守、防御”(14)中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》(第5版)，商務印書館2005年版，第385頁。之意。預防性法律制度是基于謹慎的要求，對于可能危及重大法益以及公共安全的行為所采取的防御性、防備性的、警惕性處置措施。為了適應處置需求，預先設置的處置措施可以是階梯狀的、力度不斷加強、具有應變性的各種方式、方法和手段的有機組合。三是，設立預防性法律制度的目的是防衛不法侵害，屬于自衛性質的法律制度，亦即，預防性法律制度還是針對即將到來的攻擊(an imminent attack)所采取的預先性自衛(anticipatory self-defense)。從自衛的方式或者方法上來看，可以是疏導性的，堅持正面教育以積極疏通和引導，強化公眾對于法治的信仰、忠誠與自愿服從；可以是化解性的，將矛盾糾紛消滅在萌芽狀態以防止矛盾激化發生重大損害；也可以是壓制性的，對于已經漏出苗頭的輕微違法犯罪采取強制的手段進行壓服，以真實的不利后果教育當事人吸取教訓，防止“養癰畜疽、縱虎為患”；還可以是進攻性的，即在有一定犯罪證據的前提下，提前進行處置，以防止出現更加嚴重的法益侵害。最后，預防性法律制度是在法治的框架內采取制度化的方式對可能出現的法益侵害所進行的預防性處置。預防性法律制度的落腳點是法律制度，是以法治的方式預先處置可能發生的重大法益侵害。因為是預先處置，所以更應當符合制度設定的目的，處置措施和手段應當符合適當性、必要性和比例性原則。制度的生命力在于合目的性，合目的性不僅在于目的設置的合理性，更在于達致目標路徑、方式和方法的適應性和應變性，以便在制度的執行過程中不斷進行調節并趨達目標。

二、預防性法律制度的思想淵源與時代背景

(一)預防性法律制度的思想淵源

預防性法律制度是具有中國特色的、彰顯社會主義制度優勢的、具有強大生命力和自適應性的制度，是社會主義治理體系的重要組成部分。預防性法律制度之所以能夠在中國誕生并發展起來，根本上在于預防性法律制度根植于中華優秀文化的沃土之中，具有強大的生命力和適應性。

中華文化源遠流長，發展出了獨特的辯證性思維和整體性思維，更能夠以整體、發展、動態的眼光看待可能發生的社會風險和公共危險，孕育了豐富的預防性思想。這些預防性思想被成功地運用于治國理政、用兵之道、為人處事、治病養生等諸多方面。在被譽為中華文明的源頭活水、群經之首、大道之源的《周易》中即有預防性的思想，“水火在上，既濟。君子以思患而豫防之。”(15)《周易·既濟卦》。其中的“豫”通“預”，預見、預測之意；“防”，防備之意，即對于預測的風險做好應對準備。“水火既濟”本是完成或者成功之意，但容易發生變故，應防物極必反、盛極而衰。《尚書》“惟事事，乃其有備，有備無患”；(16)《尚書·說命中》。《禮記》更是將之提到“凡事預則立，不預則廢”的程度，認為“言前定則不跲，事前定則不困，行前定則不疚，道前定則不窮”；(17)《禮記·中庸》。還有《左傳》中談到“居安思危，思則有備，有備無患”。(18)《左傳·襄公十一年》。可以說，“于安思危，危則慮安”(19)《戰國策·楚策四·虞卿謂春申君》。的思想已經深入中國人的骨髓。

在治國理政方面，孔子的“德法并行”“寬猛相濟”“道德教化”等思想都是預防性思想。《左傳》在記載鄭國子產論政寬猛之后，引孔子的話說:“善哉！政寬則民慢，慢則糾之以猛；猛則民殘，殘則施之以寬。寬以濟猛，猛以濟寬，政是以和。”(20)《左轉·昭公二十年》。“寬”“猛”相濟，以調和政事，無論是“寬”還是“猛”，都是為了防止政策極端所帶來的禍端。正所謂“惟有道者能備患于未形也，故禍不萌。”(21)《管子·牧民》。我國當前的基本刑事政策“寬嚴相濟刑事政策”，就來源于古代的“寬猛相濟”政論，體現了預防犯罪的思想。在道德教化方面的，更是提出了“導之以政，齊之以刑，民免而無恥。道之以德，齊之以禮，有恥且格”(22)《論語·為政》。的思想，認為道德教化是最好的犯罪預防之策和社會治理之本。

不僅如此，預防性思想在用兵之道上也體現的淋漓盡致。如，戰國時期的《司馬法》中就有“以戰止戰”和“忘戰必危”的思想，“國雖大，好戰必亡；天下雖安，忘戰必危。”(23)《司馬法·仁本》。再如，“順天、阜財、懌眾、利地、右兵，是謂五慮”，(24)《司馬法·定爵》。分別是從天時、物資、思想、地利、軍事等不同的方面進行戰爭時期的全面準備。再如，《孫子兵法·九變》中就談到，“用兵之法，無恃其不來，恃吾有以待也；無恃其不攻，恃吾有所不可攻也。”(25)《孫子兵法·九變》。

中醫理論中“治未病”的思想更是典型的預防性思想，正所謂“上工救其萌芽”。(26)《素問·八正神明論》。《黃帝內經》被稱為上古“三經”，在“醫人”方面更有了不起的建樹，系統地闡釋了疾病的病理、診斷、預防和治療等一系列問題。該書《素問·四氣調神論》中提到：“圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂，此之謂也。夫病已成而后藥之，亂已成而后治之，譬猶渴而穿井，斗而鑄錐，不亦晚乎! ”(27)《黃帝內經·素問·四氣調神論》。所謂的“治未病”，其實質就是“防病”，即在未病之時就開始“未雨綢繆”地進行預防性調理和治療，正如《淮南子》中所說，“良醫者，常治無病之病，故無病。”(28)《淮南子》。

預防性法律制度的思想淵源于中華文化，而且帶有顯著的辯證性和整體性思維方式，卻是不爭的事實；尤為甚者，預防性法律制度直接源起于“楓橋經驗”，并直面我國當下的社會治理問題，具有濃郁的時代背景，是具有中國特色的社會治理制度。然而，從文化傳統與思維方式上來看，西方重控制、東方重教化；西方重分析、東方重綜合。對于預防犯罪及其研究，恰恰需要這四個方面兼收并用。(29)參見馮樹梁：《中外預防犯罪比較研究》，中國人民公安大學出版社2003年版，第91頁。雖然這種對比存在一定程度的片面性，預防性法律制度也不僅僅局限于預防犯罪，但是卻也在一定程度上揭示了中西合璧、取長補短的重要性，尤其是在當代風險社會的大背景下，預防性法律制度的理念能夠更好地調動社會各方面主體性共同應對社會風險，防范公共危險。

(二)預防性法律制度的時代背景

預防性法律制度的理念源起于“楓橋經驗”，其目的是通過化解人民群眾內部矛盾糾紛，對重大安全隱患采取預防性處置措施進行干預，防止重大法益侵害案件的發生。但是預防性法律制度并不局限于化解矛盾糾紛，也不局限于治安防范和犯罪預防，而是在“總體國家安全觀”思想指導下，“統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國”的制度實踐和理論提升，是完善社會治理體系的重要組成，是提升社會治理能力的重要路徑。尤其是在當前風險社會背景下，預防性法律制度還涉及到公共安全風險的防范問題。

貝克在《風險社會》(Risk Society)中所論及的風險，是對工業社會所制造的人類社會所共同面臨的不確定性危險的一種反思，“風險的概念直接與反思性現代化的概念相關”，(30)[德]烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社1992年版，第19頁。因此，“風險可以被界定為系統地處理現代化自身引致的危險和不安全感的方式”。(31)同③。風險，“與早期的危險相對，是與現代化的威脅力量以及現代化引致的懷疑的全球化相關的一些后果。他們在政治上是反思性的。”(32)同③。貝克的風險社會具有相當的啟發性，尤其是對于工業社會所制造的風險，使得社會中的每個人包括風險的制造者，都面臨諸多的不確定性，包括人類自我面臨的生存風險。因此，貝克所指的風險是全人類所共同面臨的風險，風險的制造者不能以犧牲人類共同利益為代價來賺取自己的利益。在此意義上反思現代性、反思西方國家的政治、經濟、社會和法律制度尤其具有重大的理論價值。然而無論如何，風險社會已至。當今社會風險無處不在、無時不有，不乏涉及公共利益和公共安全的重大風險，甚至人類生存也面臨著風險的挑戰，需要思考如何對風險進行系統性治理和規制。

風險社會理論非常具有啟發性，揭示了風險的典型特征，但是也遭致了不少的批評，如，費希爾就指出，風險社會的概念有許多含糊不清的漏洞，其更多的興趣在于建立了一個嘩眾取寵的概念而不是作為一個嚴謹的社會學家捕捉環境試驗中的證據。(33)參見周戰超：《當代西方風險社會理論引述》，載《馬克思主義與現實》2003年第3期。筆者認為，需要納入法律規制的是公共風險，或者說，是具有社會意義的風險，而非反思現代性的風險或者政治學意義上的風險。公共風險是社會學或者犯罪學意義上的公共危險，公共危險是刑法學領域的公共風險，如此便能夠在跨學科的層面上對公共風險和公共危險進行解釋和運用，以系統論的視角看待危及公共安全的違法犯罪問題，并有針對性地構建預防法律制度體系，以更好地保護公共安全。

概而言之，公共風險包括以下四個特征：一是，不確定性。風險社會理論中所指的風險指的是現代化所帶來的風險，是工業化大生產或者新的技術應用所帶來的風險，是“大風險”，有的時候也指自然風險。其典型特征是不確定性，而且隨著更加復雜技術的出現和應用，風險的不確定性也在不斷增高。“在風險社會中，不明的和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量”，(34)[德]烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社1992年版，第20頁。現代人就生活在隨時可能發生的、具有高度不確定性的風險社會之中。所謂的風險就是指某一特定危險情況發生的可能性與后果嚴重性的組合，不確定性越大、后果越嚴重，那么動用公共資源予以規制的必要性就越高。二是，公共性。公共風險在空間上分布廣泛，肇始之因可能較為久遠，但是卻可能集中爆發或者大量產生，很大程度上超出了風險承擔個體的直接理解和控制范圍，但是卻要承受嚴重損害后果。因此風險的公共屬性更加突出，需要由公共權力機構采取統一措施予以規制。三是，可預防性。當代社會的風險泛指與某種物理現象、人類活動或者技術相關的損害可能性，是具有社會意義的風險，易言之，這些風險均具有可預防性，或者至少應當在某種程度上需要將風險控制在可接受的強度。四是，不可接受性。與該風險所帶來的收益相比，風險所帶的后果過于嚴重；與風險出現后損失控制的高度有限性相比，風險預防的優勢與好處顯而易見；而且從根本上來說，招致它們在道德或倫理上是錯誤的，尤其是在可以采取預防措施進行有效防范的前提下。

正是由于風險所擁有的這些典型特征，所以主動采取措施對風險進行事先預防所具有的現實意義不言而喻。無論是從制度效率、社會收益方面來說，還是從保護社會公眾免受公共危險的權利方面來說，都需要做好提前甚至是超前干預和處置，避免嚴重損害的發生。

三、預防性法律制度的理論價值與現實意義

(一)預防性法律制度的理論價值

預防性法律制度是社會不斷發展的產物，同時也是因應風險社會的到來而做出的預防公共危險行為的戰略性調整。全球化使得風險溢出邊界，國家的脆弱性增強；工業化使得風險日益復雜，技術的脆弱性增強；信息化使得網絡安全日益脆弱；城市化使得風險的威脅日益擴大化，人的脆弱性增強。在這種風險社會背景下，社會的各個環節相互依賴性(相互關聯和相互依存)不斷增強，社會的高度復雜性、風險的高度不確定性和控制的高度有限性(亦可稱之為風險社會“三高”現象)內在地需要提前采取預防性措施，尤其是一旦發生危險，對于社會的損害具有高度擴散性，損害范圍和后果難以控制，越早介入則控制條件越好，可以采取的措施越多、預留空間越大、將損害控制在最低程度的可能性越高。因此，對于危害公共安全和影響重大利益的風險有必要進行定期評估和常態化監測預警，做到“關口前移”“防微杜漸”“懲防并舉”。

預防性法律制度的理論價值主要體現在以下幾個方面：

首先，預防性法律制度的中華文化基因。預防性法律制度根植于博大精深的中華文化，能夠很好地矯正西方式線性思維，改變其割裂的、部分的、靜態的研究范式及其應用的局限性，以整體性思維和辯證性思維重新審視公共危險，注重關系的、動態的、過程的研究范式，以獲得更加貼近現實的認識和場景，預防性地采取措施以降低和規避風險。也正是因為如此，預防性法律制度具有更強的適應性。

其次，預防性法律制度體現了系統性思維。系統性思維在更高層次上體現了當代馬克思主義的辯證思維，在科學上以多樣性、相關性和整體性為主要特征。系統方法論把研究對象放在系統的視域中研究，從整體、全局和過程出發，從系統與要素、要素與要素、結構與功能以及系統與環境的對立統一關系中研究，綜合運用政治、經濟、行政、社會、法律、道德等各種手段，科學研判、精準施策、綜合治理，以最優化地處理和解決問題。因此，預防性法律制度在構建的過程中，必定要統籌考慮所有的能夠用于預防和規制公共危險的法律制度，可以有效地緩解甚至打破學科門類的區隔。

再次，預防性法律制度是推進全面依法治國的重大舉措。對于危害公共安全和影響重大利益的風險應當采取源頭治理，事先主動采取預防性措施。一方面，需要制定相關制度確保相關責任主體能夠做到早發現、早報告、早預警，形成并落實危險預警機制，加強監測與預警；另一方面，需要制定相關制度對所采取的預防性措施予以規制，確保不能因為“關口前移”而侵犯公民基本權利或者影響社會與經濟發展，確保不會因為強調積極預防而逾越法治的邊界。

又次，預防性法律制度強調并重視人之主體性與人格自律。人格具有尊嚴，理應受到尊重。(35)參見劉軍、潘丙永：《認罪認罰從寬主體性協商的制度構建》，載《山東大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期。在關系到公共安全和社會利益等重大問題上，理應尊重廣大人民群眾的主體性，并調動其積極性主動參與共同治理，強調公共危險處置過程中的公共利益與群體責任、個體義務和人格自律，強調主體性地調處化解各種社會矛盾糾紛，強調公共危險處置過程中的主體性參與，打造共建、共治、共享的社會治理格局。

最后，也是最重要的，預防性法律制度是習近平中國特色社會主義理論和法治理論的重要組成部分，是中國共產黨領導中國人民向世界展示中國制度特色和制度優勢的重要品牌，擁有強大的中華文化基因、先進的科學方法論和廣譜適應性，能夠顯著提升社會治理能力并不斷完善社會治理體系。近年來“平安中國”建設取得了舉世矚目的成就，預防性法律制度成為其核心議題，不斷發揮其理論優勢和制度優勢，在保障國家長治久安、提升社會治理水平和增進人民幸福感等方面發揮關鍵作用。

(二)預防性法律制度的現實意義

中共中央和習近平總書記高度重視公共安全體系建設，“平安中國”建設取得了舉世矚目的成就，但在公共安全犯罪領域出現了一些新情況、新問題，如近期發生的重慶萬州公交車墜江案、山東德州范某搶奪方向盤危害公共安全案、安徽蚌埠劉某高空拋物危害公共安全案、湖南省瀏陽市碧溪煙花制造有限公司“12·4”重大事故案、上海外灘“12·31”踩踏事件、河南鄭州高某教育設施重大安全事故罪等，嚴重危及社會公眾生命、健康和重大財產安全。這類公共安全犯罪案件具有突發性、嚴重危害性和應對滯后性等特點，傳統公共安全犯罪法律制度體系難以有效應對。為“未雨綢繆”“防患于未然”，亟需研究前置性的預防法律制度體系，對公共安全危險予以體系性規制。

首先，預防性法律制度能夠防止不好的事情由量變而轉化為質變。在管理學中有一個非常重要的“海恩法則”， 1931年由渦輪發動機發明者德國人帕布斯·海恩提出，認為在事關飛行安全的每一起嚴重事故背后有約 29 次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。(36)參見現代管理詞典編委會:《現代管理詞典》(第3版)，武漢大學出版社2012年版，第326頁。“海恩法則”解釋了這樣一個鐵律，許多重大事故都是有諸多小的隱患積累所導致的，正所謂“變起一朝、禍起有素”，禍患都是不斷累積形成的，而非一朝一夕之事。從另外一個側面，“海恩法則”還說明了一個重要問題，如果在平時足夠謹慎，注意排除這些并不是太嚴重的隱患，就不會引起重大的事故。易言之，重大事故是可以避免的，只要足夠謹慎做好事先預防。

預防性法律制度重要現實意義就是通過采取必要的預防性措施，以避免重大法益侵害和危害公共安全事件的發生。一方面，如果能夠足夠重視，并采取相應的化解矛盾糾紛、教育矯正、治安防范、犯罪預防等預防性措施，可以避免絕大多數惡性案件的發生。另一方面，如果不能夠“見著知微”提前采取預防性措施，一旦累積的隱患足夠多則容易由量變而轉化為質變，極易發生影響廣泛的重特大案件。早在西漢時期，淮南王劉安對此早就有所論述，“人皆輕小害，易微事，以多悔。患至而后憂之，是猶病者已倦而索良醫也，雖有扁鵲、俞跗之巧，猶不能生也。”(37)《淮南子·人間訓》。這充分體現了預防為主的理念與價值，如果不能夠“未雨綢繆”“治未病”“治未亂”，等待病入膏肓、狼煙四起則為時已晚，必然會造成嚴重的危害與損失。因此，應當“防微杜漸”(38)《后漢書·丁鴻傳》。把更多的精力放到事先預防性措施上來，當然應當以制度運行的方式，而非任意不受拘束的方式采取預防性措施。

其次，預防性法律制度是應對公共安全挑戰的一項戰略。“戰略”一詞最初來源于軍事領域，是“指導戰爭全局的計劃和策略”，后被引申為“決定全局的策略”，(39)中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》(第5版)，商務印書館2005年版，第1714頁。而被擴展應用于政治、經濟、管理、文化、科技、教育、外交和社會發展等幾乎所有的領域，甚至發展成為一種思維方式。預防性法律制度是應對犯罪對于公共安全挑戰的一項戰略，是從全局考慮謀劃公共安全治理的規劃和策略。在實現“統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國”這一全局性綱領規劃目標中，重要的價值理念就是采取制度性的預防措施，積極主動地進行安全防御，調動各方面主體積極性共同參與、共同治理并且共享安全治理促進和保障發展的大好局面。除了全局性的規劃和策略之外，在應對公共安全挑戰過程中還應當抓住三個關鍵詞，安全、預防、法治，應當在法治的框架下以預防為戰略而實現安全的目標，因此以構建預防性法律制度體系作為具體的路徑選擇，即，以預防性理念為統領將刑法、行政法、民法等不同法律部門的和不同領域的法律進行制度化、體系化、精細化，并協調其內部關系形成合力，以共同完成應對公共安全挑戰的戰略目標。當然，“建設更高水平的平安中國”對于公共安全目標的設定也只能是通過預防性法律制度所塑造的穩定、均衡、可持續的公共安全，是統籌了“發展與安全”的公共安全，是“整體國家安全觀”下的公共安全，而非絕對的、僵化的、不可持續的公共安全，更非犧牲發展與損害法治的公共安全。

將預防性法律制度界定為一種戰略，重要的現實意義還在于，預防性法律制度不僅具有預先性，而且還應當根據態勢的不斷發展而不斷做出調整，從而又是反應性或者適應性的。雖然通常意義上的預防是事先防備之意，(40)參見中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》(第5版)，商務印書館2005年版，第1668頁。亦即預防性法律制度是指具有事先防備性質的法律制度，是從制度層面提前做好防范性準備，防范可能發生的重大公共安全事件，但更是具有預先防備性質的法律制度。所以預防性法律制度也可以包括事先預防和事后預防，所謂的事后預防是為了防止將來再次發生類似事件，從反應的時間順序上仿佛是事后預防，但其著眼點仍然是為了預防將來可能發生的公共安全威脅，所以仍然屬于防備性的預防，從而也是預防性法律制度的應有之義。

再次，預防性法律制度對于建設更高水平的平安中國意義重大。“預防犯罪比懲罰犯罪更高明，這乃是一切優秀立法的主要目的”(貝卡利亞)，也是一切法律制度運行評估的核心指標。在公共安全體系性治理的諸多解決方案中，可以包括的措施、方法和手段有很多，但是應當特別地樹立制度性預防的理念，特別地強調在法治的框架內以制度運行的方式進行治理，通過組合手段和措施有效地阻卻和降低公共安全犯罪的發生，防止發生嚴重危害公共安全的案件。因此，應當著重構建立體式的公共安全犯罪預防法律制度體系，制度化地推行公共安全犯罪預防，比在犯罪行為發生后進行懲罰的成本更低、效果更好、更加持久；即便是對于已然犯罪的懲罰也應當樹立預防性思維，完善刑罰體系、非刑罰處理方法和懲戒措施等，以發揮體系性預防犯罪的功能，因此，預防性法律制度的體系性構建對于建設更高水平的平安中國意義重大。

最后，預防性法律制度重在重建公眾對于法治的信任與忠誠。對威脅公共安全的違法犯罪行為，在事前和事中采取預防性治理措施要比在事后追究刑事責任更加有效，即使在事后治理和責任追究中也應當以預防性理念為指導，重塑社會中人與人交往的行為模式，讓遵守法律成為一種習慣，以減少犯罪的發生。在這個意義上，預防性法律制度還要重視積極的一般預防(Positive Generalpr?vention)效果，不能單純為了懲罰而懲罰，懲罰的任務還在于“作為社會關系導向模型的規范維持”，(41)參見Günther Jakobs, Strafrecht AT, 2. Aufl. Berlin: Walter de Gruyter 1993, S. 10.以肯認和重建社會公眾對于法治的信任與忠誠。“讓尊崇法治成為一種習慣！”(42)劉軍：《罪刑均衡的理論基礎與動態實現》，法律出版社2018年版，第42頁。預防性法律制度可以通過向社會輸入信息“負熵”的方式，引導個體行為遵循法律規范的指引，信任并尊重法律規范，以最大程度地減少社會的“熵化”。輸入“負熵”不是為了對社會公眾進行“訓誡”，而是為了讓公民通過所輸入的信息“負熵”而學習行為模式，堅定其守法的信念，養成忠誠于法律的習慣。

綜上，預防性法律制度具有重大的理論價值和現實意義，為了強化預防性法律制度的制度優勢，并將制度優勢轉化為經濟社會發展的推動力和保障力，亟需對預防性法律制度進行體系構建并在功能上進行相應的拓展。

四、預防性法律制度的預防模式與體系構建

(一)預防性法律制度的預防模式

預防性法律制度旨在通過各種干預和介入手段防止不法侵害的發生與擴大，其實質是對犯罪進行全程干預，通過防范、遏制、阻斷、復歸甚至隔離不法侵害，以達到預防犯罪的效果。猶如中醫“治未病”防治理論中的“未病先防、初病早治、既病防變、愈后防復”。(43)根據《黃帝內經》“治未病”的防治思想，中醫實踐理論將之概括為“未病先防、已病早治、既病防變”或者“未病先防、既病防變、瘥后防復”。其實如果全過程“防未病”的話應當概括為“未病先防、初病早治、既病防變、愈后防復”。參見何澤民、何勇強：《中醫學“治未病”理論內涵及其指導意義》，載《中醫雜志》2015年第22期；朱向東、李廣遠、劉稼、暢和：《中醫“治未病”思想的內涵探討》，載《中華中醫藥學刊》2008年第12期；林曉柔、衷敬柏：《養生、康復與治未病學科相關問題的探討》，載《中醫教育》2016年第1期。為此，預防性法律制度應當建立“分級預防模式”，以便在不同階段更有針對性地應對公共安全危險的發生，力爭不發生法益侵害的危險，如果危險不可避免則將之造成的損害控制在最小的范圍和程度。

其實不僅是中醫的防治理論，現代醫學在公共衛生領域也發展出了預防性思想，并逐漸發展成為獨立的預防醫學(Preventive medicine)學科。19世紀末到20世紀初，人類積累了戰勝傳染病的經驗，逐漸認識到人群預防的重要性，掌握了人群預防的措施，進而衛生學的概念也逐漸擴大成公共衛生，強調對公眾健康的關心和政府為公眾提供衛生服務的重要性，預防的概念從個人攝生防病擴大到社會性的預防。20世紀40到50年代北美開始廣泛使用預防醫學的術語，強調對抗疾病的個人、家庭和社會等在內的預防措施。(44)參見黃輝、陳亮、董小平：《公共衛生與預防醫學學科發展》，載《2007-2008公共衛生與預防醫學學科發展報告》，中國科學技術出版社2008年版，第3頁。預防醫學發展出了“三級預防”理論：一級預防(Primary Prevention)，又稱病因預防，即在發病前期針對致病因素所采取的根本性預防措施；二級預防(Secondary Prevention)，又稱臨床前期預防或“三早預防”，即在疾病的臨床前期做好早期發現、早期診斷、早期治療的“三早”預防措施；三級預防(Tertiary Prevention)，又稱臨床預防，是針對已明確診斷的患者采取實時、有效的處置，著眼于治療、防止病情惡化、促使功能恢復等。(45)參見姚應水、夏結來主編；《預防醫學》，中國醫藥科技出版社2017年版，第15-16頁。當前“三級預防”已經成為預防醫學工作的基本原則與核心策略，“預防為主”也成為家喻戶曉的公共衛生綱領和行動指南。不僅如此，針對近期頻發的突發公共衛生事件，我國學者曾光于2006年提出了更加提前的“零級預防”(Zero Level of Prevention)的概念，即將公共衛生的堤壩前移，在“三級預防”的基礎上建立 “零級預防”，以防止和減少致病因子的發生。(46)參見曾光：《論零級預防》，載《中華預防醫學雜志》2008年第5期。“零級預防”是“三級預防”框架之外的干預措施，是更進一步的“關口前移”和“超前預防”，是預防理念的進一步實踐與完善。

公共衛生的“三級預防”模式也被借鑒用于犯罪預防的理論構建，1976年美國犯罪學家班庭漢(Paul J. Brantingham)與佛斯特(Frederic L. Faust)二人提出了犯罪的“三級預防”模式，即“初級犯罪預防”(Primary Crime Prevention)，該級預防所采取的措施主要是在物質和社會環境層面改變犯因性條件以減少犯罪。“次級犯罪預防”(Secondary Crime Prevention)則是對有可能引起犯罪事件的人和組織進行早期識別和干預。“三級犯罪預防”(Tertiary Crime Prevention)則是對再犯或者累犯的預防，實際上是對已經犯罪的人實行預防。(47)參見Paul J. Brantingham & Frederic L. Faust. A Conceptual Model of Crime Prevention. Crime & Delinquency 22(3)1976：284-296.我國也有學者直接借鑒公共衛生“三級預防”的理念與思想，構筑犯罪預防理論體系，(48)參見周亮：《從公共衛生三級預防看犯罪預防的理論體系》，載《福建公安高等專科學校學報》2004年第2期。創新矛盾糾紛排查化解工作，(49)參見吳輝：《公安機關創新矛盾糾紛排查化解工作芻議——借鑒公共衛生三級預防理論》，載《福建警察學院學報》2011年第1期。應當說都提出了很好的完善意見和建議。“從戰略上說，預防犯罪的真諦應是‘寓防于控’和‘寓防于治’，失控和失治，都在實際上只能跟在犯罪后面跑，而不是防患于未然。”(50)馮樹梁：《中外預防犯罪比較研究》，中國人民公安大學出版社2003年版，第91頁。犯罪預防的模式多種多樣，可以針對犯罪原因提出具有針對性的不同種類的犯罪預防模式，如情境預防、社區預防、綜合治理等，但是無論哪種犯罪預防模式，都需要樹立全程預防的理念并構建“三級預防模式”。“預防犯罪的全過程，用我國簡潔的語言來表述，無非是在‘三個層次’上做文章：防患于未然、防患于將然、防患于已然。”(51)馮樹梁：《中外預防犯罪比較研究》，中國人民公安大學出版社2003年版，第37頁。預防不僅僅是“防患于未然”，還應當包括犯罪行為發生之時的犯罪預防，甚至事后的犯罪預防，應當將預防的理念貫穿于犯罪的具體處置和犯罪人的社會復歸之考量之中。除此之外，對于有重特大法益侵害或者危險的犯罪還應當“關口前移”“超前預防”，增加“三級犯罪預防”之前的“零級預防”，從道德教化、心理治療、情感依賴、職業訓練等不同層面加強行為人的自我控制，增強犯罪預防之“心防”工程(52)德國刑法理論中的“積極的一般預防”和筆者所提出的“積極的特殊預防”其實也是“零級預防”的一種，只不過這種“積極的預防主義”是以行為構成犯罪為前提的，亦即在刑罰考量上需要納入“積極預防主義”的刑罰目的。參見劉軍：《罪刑均衡的理論基礎與動態實現》，法律出版社2018年版，第56、76頁。。這種犯罪預防模式可以稱之為“分級預防模式”，重在與預防犯罪目的相契合的犯罪預防具體制度的構建。之所以不直接構建納入“零級預防”的“四級犯罪預防模式”，是因為“零級預防”是從消除“致害因子”或者防止“致害因子”出現在人群之中的“一般性預防干預”，更容易因為過于“主動”而侵及公民自由和基本權利，所以即使在理念上認可“零級預防”在制度上可以構建“零級預防”，也應當單獨明示并進行必要性審查，以防止打著預防犯罪的旗號而行侵犯人權之實。其實，預防作為一種理念，應當貫徹在所有的社會治理法律制度之中。

(二)預防性法律制度的體系構建

《易·節》曰：“天地節，而四時成。節以制度，不傷財，不害民。”(53)沈竹礽：《周易易解》，中央編譯出版社2012年版，第184頁。君王以典章制度為節制，用之有道、役之有時，才能不傷財、不害民；但另一方面，制度的真義在于“節”，即，節制、抑制。預防性思想也當節以制度并體系性構建，方能“中正以通”“守正創新”。“三級犯罪預防”模式具有很大的啟發性，但是也存在很多的不足之處：從預防機制來看，三個等級的犯罪預防均沒有指出預防主體的問題；同時也沒有闡明預防犯罪運作的有效機制，如增加犯罪成本、降低犯罪收益等；另外，沒有闡明三級預防之間工作邊界和相互關系問題。諸多的預防性法律制度，如安全調查和鄰里守望制度等，究竟屬于哪一個等級也是存在疑問。而且相比較“三級犯罪預防”模式，“零級預防”是更具積極主動屬性的犯罪預防，但缺乏清晰的概念、內涵和可操作性的機制，制度邊界過于模糊，需要對之進一步細化和具體化，以便構建全面的預防性法律制度體系。

為此應當以系統性預防理論為指導，創新公共安全犯罪預防體制機制，構建立體式公共安全犯罪預防性法律制度體系，發揮制度性優勢，系統性地推行公共安全犯罪預防前置調處與化解、事發預警與控制、事中應急響應與處置、事后恢復與問責等預防性法律制度，以建設更高水平的平安中國。預防法律制度的具體構建要堅持立體預防，并以構建多層次、立體式、全過程的預防法律制度體系為目標。

首先，構建前段、中段、末段預防相結合的立體式預防體系。“預防犯罪直接標志著對人們、社會和國家進行超前保護，以免受犯罪者侵害。”(54)[俄]阿·伊·道爾戈娃：《犯罪學》，趙可等譯，群眾出版社2000年版，第557頁。根據公共安全危險發生的階段來看，對于尚未發生公共安全具體危險時期，應當建立多元糾紛調解機制，完善監督機制和問責機制，構建和完善相應的法律制度，嚴防危險的發生和累積；在發生公共安全具體危險或者實施抽象危險行為時期，應當綜合運用各種刑事政策和刑罰制度，力圖讓行為人在危害較低的階段停止下來；在公共危險或者侵害已經發生的階段，應當加強末段預防，強調刑罰的教育、矯正和康復作用，加大力度進行監督與改造，加大從業禁止的力度，防止再次侵害社會。“主動地位是制勝的法寶”，預防性法律制度的核心就是主動式預防，因此要千方百計處于主動地位超前預防，以變應變、以變治變、主動防變。從這個意義上來說，無論是“三級預防”還是再加上“零級預防”，都彰顯了預防性法律制度的主動地位和主動干預的預防模式。

其次，構建多層次的預防性法律制度。預防犯罪最廣泛的定義是“一切可以減少犯罪的行為”，(55)參見[英]約翰·格拉海姆、特雷弗·白男德：《歐美預防犯罪方略》，王大偉譯，群眾出版社1998年版，第15頁。多層次的預防性法律制度應當以刑法為核心，圍繞公共安全犯罪構建包括行政法、民法、社會法以及配套制度等在內的預防性法律制度，構建防范、控制、服務、建設相互融通的立體化防控法律制度體系。要進一步健全完善人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動工作機制，推動建立“綜合性”“一站式”調解工作平臺，整合各類調解資源和力量，聯動化解重大疑難復雜矛盾糾紛。(56)參見《將“楓橋經驗”作為預防性法律制度體系的核心》，載《光明日報》2020年12月14日第5版。以“楓橋經驗”為代表的預防性法律制度，就是要實現犯罪預防的向前延伸，就是要實現從更基礎的層面對可能出現的法益侵害危險進行超前預防與處置，從而實現犯罪預防工作真正意義上的“關口前移”“防患于未然”。

再次，構建多元主體參與的犯罪預防機制。“楓橋經驗”是依靠人民群眾化解矛盾糾紛，以預防為中心的基層社會治理經驗，能夠有效地預防犯罪、維護社會安全穩定，是以人民為中心的共建共治共享。為此，需要加強專業預防、兼顧社區預防；加強犯罪打擊、兼顧被害人自主預防；堅持打防結合、預防為主。注重發揮專業人員和專業隊伍對于公共安全犯罪預防的作用，兼顧社區預防，構建多元主體參與的犯罪預防機制，共建、共治、共享安全、穩定、和諧的社會發展環境。

由于預防性法律制度秉承“事先預防”甚至“超前預防”的理念，因此應當特別強調預防性法律制度的構建必須要堅持“以人民為中心”。“以人民為中心”是中共十九大報告闡釋的嶄新命題，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。“以人民為中心”是指“人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量”，“堅持以人民為中心就必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。”(57)譚玉敏、梅榮政：《“以人民為中心”思想的理論源頭——紀念〈共產黨宣言〉發表170周年》，載《紅旗文稿》2018年第4期。由此，人民需要什么，我們就去做什么。只有統籌發展與安全，才能夠不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，預防性法律制度體系是統籌發展與安全的具體實踐，因此，構建預防性法律制度不能脫離“以人民為中心”，否則制度構建就可能荒腔走板甚至誤入歧途。