知識產權檢察公益訴訟法理基礎與制度構造

崔汪衛,唐朝霞

□法學研究

知識產權檢察公益訴訟法理基礎與制度構造

崔汪衛,唐朝霞

（安慶師范大學 法學院，安徽 安慶 246133）

保護知識產權就是保護創新，檢察機關要充分發揮其提起公益訴訟職能，為創新型國家建設提供有力的司法保障。檢察機關提起知識產權公益訴訟具有充分法理基礎，契合新時代精神，公益訴訟的提起既是可行的，也是相當必要的。立法機關應當明確檢察機關提起知識產權公益訴訟的原告資格和受案范圍，確立檢察機關提起公益訴訟的前置程序、處分權受限、比例原則等基本原則，強化檢察機關提起知識產權公益訴訟的制度設計，規定檢察機關提起知識產權公益訴訟的途徑，賦予檢察機關享有優先審理權、調查取證權、和解權等訴權，承擔公益訴訟所帶來的不利后果。

知識產權；公益訴訟；檢察機關；法理基礎；制度構造

2020年11月30日，習近平總書記在中共中央政治局舉行第25次集體學習時強調：“保護知識產權就是保護創新。”2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），“創新”貫穿始終，成為《建議》的主基調和核心。為將黨的十九屆五中全會“創新驅動發展”部署落到實處，2020年11月6日最高人民檢察院組建知識產權檢察辦公室，從國家利益、公共利益和人民利益出發，依法從嚴保護知識產權，服務保障創新型國家建設。知識產權檢察辦公室的設置適逢其時，然而，如何切實發揮其應有的職能作用，仍然值得學界深入省思。本文擬從檢察機關保護知識產權，服務創新驅動發展戰略實施的視角,對架構知識產權公益訴訟的法理基礎與制度構造進行系統探究。

一、檢察機關提起知識產權公益訴訟的法理基礎

自2015年7月1日全國人大常委會授權檢察機關在部分地區開展公益訴訟試點工作以來，檢察機關在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域提起公益訴訟案件件數逐年增加，13個省開展為期兩年試點，辦理公益訴訟9053件（1）。2018年辦理公益訴訟案件達113 190件，2019年126 912件，公益訴訟案件的受理范圍不斷拓展，讓違法者為恢復受損公益“買單”（2）。但檢察機關提起知識產權公益訴訟仍是新生事物，需要從法理上對此予以闡釋。

（一）訴訟信托理論

訴訟信托是指委托人將其實體權利和訴訟權利交由受托人，由受托人以委托人的身份向司法機關提起保護委托人權益的訴訟。訴訟信托發端于英美法，最早出現于日本，逐漸引入我國臺灣地區，并在我國大陸地區制定信托法時植入訴訟信托的概念。訴訟信托創設的初衷是為解決信托法上一些難題，與解決當事人適格有所不同。訴訟信托并不適用于所有的訴訟類型，其適用主要是維護社會公共利益之必需。就當前司法實踐而言，各類公益訴訟的提起均以公益信托為由，任何私主體都不得隨意放棄其應有的權益，否則將侵害社會公共利益。我國《民事訴訟法》第55條第2款針對破壞環境資源、食品藥品安全領域侵害不特定多數人合法權益而損害社會公共利益行為，在“法律規定的機關和相關組織”提起訴訟的情形下，檢察機關可以提起公益訴訟。此規定將環境資源、食品藥品安全領域的“公益”一旦受到侵害且其他機關和組織不提起訴訟的，信托于檢察機關并由其提起訴訟。《行政訴訟法》第25條第1款針對法律規定的機關在環境資源、食藥安全、國有財產和土地等領域不履行監督職責或者違法行使職權致使國家和公共利益受損的，檢察機關督促其依法履行職責，對不依法履行職責的，可以提起公益訴訟。此規定將法律規定的機關在相關領域不履行職責或者不作為的，督促其履行職責和提起訴訟的權利信托于檢察機關，維護國家和公共利益。雖然《民事訴訟法》和《行政訴訟法》（下文簡稱“兩大訴訟法”）相關條文并未提及知識產權領域，但上述條文有“等損害社會公共利益的行為”或者“等領域”字樣，這為檢察機關提起知識產權公益訴訟留下了拓展空間。由此可見，訴訟信托理論有效地解決了公益訴訟適格主體，為檢察機關提起知識產權公益訴訟提供了法理基礎。

（二）訴訟擔當理論

訴訟擔當是指權利人不便或者無力訴訟的情形下，由案外第三人代替權利人以訴訟主體資格參與訴訟并獨立實施訴權，裁判效力及于權利人的行為[1]。傳統當事人適格理論認為民事訴訟和行政訴訟提起者僅能為對訴訟標的有實體上權利義務之人，然而，現實生活中某些侵權行為因權利人不便或者無力訴訟，倘若不提起訴訟將損害社會公共利益，勢必造成無法挽回的損失和侵權者逍遙法外。因此，訴訟擔當理論是當事人適格理論的發展，在不少國家和地區的實體法抑或程序法中都有所體現，例如《日本民法》第25條、第936條、第940條、第943條等條款設定失蹤人管理人、繼承財產管理人制度；我國臺灣地區“民事訴訟法”第6條規定有公益社團法人之訴；我國《著作權法》第8條規定著作權集體管理組織經著作權人和鄰接權人授權，作為當事人就著作權有關權利進行訴訟和仲裁等。我國《民事訴訟法》第55條和《行政訴訟法》第25條作出明確規定，檢察機關對損害某些特定領域的社會公共利益或者不履行法定職責損害社會公共利益的，不特定多數人不便或者無力提起訴訟的，可以提起公益訴訟。知識產權領域也是如此，知識產權是私權，知識產權糾紛理應由私主體提起訴訟。然而，知識產權權利人濫用權利不僅損害相對人的利益，而且不同程度地損害到社會公共利益。這在我國刑法上也有所體現，知識產權領域的各類犯罪納入第三章“破壞社會主義市場經濟秩序罪”，可見侵害知識產權情節嚴重的行為破壞到社會主義市場經濟秩序，損害到社會公共利益。檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表，提起公益訴訟自是理所當然。

（三）利益平衡理論

利益平衡理念源于古希臘時代，亞里士多德認為，法律規則的一般性和剛性可能會讓法官無法適用此規則解決個案，平衡的方法便可解決這一難題。當法律因太過于原則而不能解決個案之時亟需對法律進行矯正，平衡原則就成為最好的選擇[2]。17世紀以來，西方眾多法學家對各部門運用利益平衡方法進行過探討，德國學者赫克和耶林、美國法學家龐德、英國學者邊沁等在法律的利益平衡方面都提出了富有啟發意義的闡釋。20世紀60年代利益平衡理論作為解釋法律的方法，由日本學者加藤一郎提出，解決法院解釋法律時運用利益平衡，確定立法者根據某條特定的法律規則所旨在保護的利益[3]。20世紀90年代著名法學家梁慧星將利益平衡理論引入我國，成為我國司法領域難題普遍適用的重要方法。梁慧星認為，法官在審理案件過程中，綜合案情并權衡訴訟雙方的利害關系，作出公平合理的判決。在遇到法律問題存有兩種解釋時，判斷如何取舍也有賴于利益平衡理論[4]。知識產權司法審判領域運用利益平衡理論，有利于實現法律所追求的平等和正義價值，有利于保障社會公共利益。國家保護知識產權之目的有直接目的與終極目的之分。其直接目的是保護知識產權人的利益，如專利法的首要原則是維護專利權人的合法利益，絕大部分條款都表現為對專利權保護的授權性規范和對侵害專利權的禁止性規范。然而，保護專利權人利益的終極目的是激勵知識創造，進而不斷地產生新技術并促進新技術廣泛傳播與運用，最大程度地為人類社會創造出經濟福利。利益平衡理論為檢察機關提起知識產權公益訴訟提供了理論支撐，亦為檢察機關提起知識產權公益訴訟必須遵循的基本法理。

（四）公地悲劇理論

公地悲劇理論是由美國學者Garrett Hardin在《The Tragedy of the Commons》一文中提出，他從理性人的視角分析每一個體都希望個人利益最大化，他們對公共資源均有使用權，而沒有權利阻止他人使用，進而造成資源過度使用和枯竭。濫采濫挖礦藏、過度捕撈、濫伐森林、濫用知識產權等，都是“公地悲劇”的典型例子[5]。以我國現行的知識產權法為例，《著作權法》明確指出該法保護的法益既包括著作權人的權益，也包括社會公共利益，即有益于精神文明、物質文明的作品的創作與傳播，促進社會主義文化事業的繁榮發展；《商標法》指出該法既要維護商標權人的權益，也要保障消費者的利益，促進市場經濟的發展；《專利法》規定該法要保護專利權人的權益，激勵其發明創造，進而推動發明創造的應用，提高整個社會的創新能力，促進技術進步和經濟發展。上述三部法律都考慮到個人利益與公共利益的平衡保護，過度保護知識產權人的利益勢必造成“公地悲劇”現象的發生。檢察機關作為社會公共利益的代表，一旦出現知識產權濫用現象損害到社會公共利益時理應站出來，代表不特定的多數人利益以國家公訴人的身份提起知識產權公益訴訟，阻止知識產權濫用現象的滋生蔓延。例如，我國商標實行注冊取得制度，這勢必導致商標搶注現象并相繼引起商標嚴重囤積，而商標權人無法充分實施其注冊商標，阻礙市場經濟的發展，檢察機關對此即可以國家公訴人的身份提出公益訴訟，避免“公地悲劇”現象的發生。前大法官江必新曾指出，檢察公益訴訟審判工作是解決“公地悲劇”、破解經濟發展“外部性”難題的重要著力點，對于完善國家利益和社會公共利益保護體系具有重要的現實意義[6]。

二、知識產權檢察公益訴訟與時代精神的契合性

時代精神是激勵一個民族奮發圖強、振興祖國的強大精神動力，可以透視其國民的理性程度與成熟水平，因而成為衡量一個國家文明進步的重要標準。改革創新是我國當今時代精神的核心，堅持走中國特色自主創新道路、實施創新驅動發展戰略是時代精神的重要體現。檢察機關要堅持“保護知識產權就是保護創新”的理念，堅持司法服務知識創新、服務經濟發展。從這個意義上說，知識產權檢察公益訴訟與時代精神具有高度的契合性，檢察機關對侵犯知識產權損害社會公共利益的行為提起公益訴訟既是可行的，也是相當必要的。

（一）檢察機關提起知識產權公益訴訟的可行性

1.符合我國現行法律和國家政策

盡管“兩大訴訟法”在規定公益訴訟的范圍上都沒有將知識產權領域納入其中，但是這并不表明知識產權公益訴訟違背法律規定，相反其具有充分的法律依據，也與國家政策具有高度的契合性。第一，從“兩大訴訟法”確立公益訴訟制度的初衷來說，其制度確立主要基于公共利益的維護，防止私權恣意而損害社會公共利益，造成“公地悲劇”現象。知識產權保護不僅涉及到知識產權人的合法權益，更關系到社會公共利益的維護，從某種程度上來說保護知識產權人的合法權益的目的就是通過激勵其創造創新，進而增進社會福祉和公共利益，其終極目標仍然是社會公共利益。檢察機關作為公共利益的代表，理應就知識產權濫用行為提起公益訴訟。第二，從“兩大訴訟法”關于公益訴訟的條文規定上來看，條文都使用“等”損害公共利益和法律規定的機關怠于履職或者不作為的，法律規定的組織可以提起公益訴訟，“等”是公益訴訟范圍的延伸，知識產權公益訴訟就內含其中，法律條文囿于內容限制無法將所有情形逐一列舉，只能通過概括式立法來規定公益訴訟的范圍，這也為公益訴訟的范圍拓展提供了法律依據，檢察機關便可以此為據拓展公益訴訟范圍[7]。第三，從國家政策文件精神的視角而言，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》在“加強對法律實施的監督”部分明確提出“拓展公益訴訟案件范圍”的要求[8]，這一政策性規定為作為國家法律監督機關的檢察機關探索拓展多種公益訴訟的形式提供了政策依據[9]。檢察機關針對知識產權濫用而損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，是其落實中央精神、規范辦案行為的具體行動。

2.積累有可供借鑒的域內外經驗

以美國為代表的發達國家擁有世界最先進的技術，每年都為該國創造高額的利潤，這一切都歸功于美國業已建立起較為完善的知識產權法律保護體系，知識產權公益訴訟在其中扮演著最為重要的角色。美國《謝爾曼法》《克萊頓法》等授權司法機關對知識產權等領域損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，即“私人檢察總長制度”（Private Attorney General）[10]。《美國法典》第28卷第518條規定：聯邦總檢察長可參與他認為美國利益要求他參與的爭議，以及他認為符合美國利益的任何民事或行政案件。英國、澳大利亞等國家也有類似的制度，“用公法名義保護私權之訴”，檢察總長享有代表國家進行公益訴訟的資格[11]。在我國“兩大訴訟法”修改之前，知識產權公益訴訟一般都是通過以刑事附帶民事訴訟的形式由檢察機關提起的，而今隨著國家層面提出“拓展公益訴訟案件范圍”，我國部分地區率先由地方立法機關以地方性法規的形式拓寬公益訴訟的范圍，積極開展反知識產權壟斷領域公益訴訟的探索（3）。2020年12月1日福建省檢察機關首個知識產權檢察辦公室在福州鼓樓區檢察院設立，明確將知識產權領域公益訴訟納入其辦理案件的范圍[12]。近年來各地司法機關積極探索知識產權檢察公益訴訟，比較有影響力的如深圳市龍華區人民檢察院針對新冠期間銷售假冒醫用口罩提起刑事附帶民事公益訴訟，在要求以假冒注冊商標罪追究被告人刑事責任的同時，根據相關民事法律的規定，要求被告人按照流入市場假冒注冊商標口罩的銷售金額，支付三倍的懲罰性賠償，并在國家級媒體上公開賠禮道歉[13]。檢察機關提起此公益訴訟有力地震懾了商標侵權行為，使人民生命安全和社會公共利益得到有效保障，同時也為知識產權檢察公益訴訟的逐步推行提供樣板。

3.檢察機關有無可比擬的專業優勢

盡管我國“兩大訴訟法”賦予法律規定的機關、社會組織提起公益訴訟的權利，域外國家甚至賦予公民個人提起公益訴訟的權利，但是檢察機關代表國家對侵犯知識產權損害社會公共利益的行為提起知識產權公益訴訟具有無可比擬的專業優勢：第一，檢察機關訴訟經驗優勢。公訴權是檢察機關所獨有的法定權力，其在證據收集、非法證據排除、證據規則運用、訊問和庭審技巧等方面具有豐富的辦案經驗和訴訟技巧，而法律規定的機關、社會組織和公民個人在辦案經驗和訴訟技巧方面都是“外行”，無任何專業優勢。第二，檢察機關訴訟地位優勢。檢察機關素以國家公訴人身份參與訴訟，在訴訟過程中形成公、檢、法分工協作、配合制約的工作關系和良好傳統，由檢察機關提起知識產權民事公益訴訟可發揮對審判機關審判活動的監督，提起知識產權行政公益訴訟能夠與被告人平等對話。相比之下，社會組織和公民個人無法形成對審判活動的有力監督，也無法與行政公益訴訟被告人在訴訟活動上平等對話。第三，檢察機關法律監督優勢。公益訴訟的被害人往往是不特定的多數主體，倘若由這些主體逐一提請訴訟勢必過度地浪費司法資源，而檢察機關具有法律監督職能，一旦不特定的多數主體利益受到損害，檢察機關便以公共利益的代表提起訴訟維護這些主體的合法權益，避免過度消耗有限的司法資源。第四，檢察機關訴訟成本優勢。訴訟活動的進行必須付出大量的人、財、物等訴訟成本，并需承擔訴訟的敗訴風險，這對于社會組織和公民個人來說都可能因訴訟成本而放棄訴訟的念頭。但是，檢察機關提起公益訴訟，可以避免上述情況的出現。檢察機關背后有國家財力的保障，其可以提起高質量的公益訴訟，并不擔心敗訴所產生的訴訟風險[14]。

（二）檢察機關提起知識產權公益訴訟的必要性

1.為建設創新型國家提供制度保障

創新型國家是指以知識創新為基本要義，提高自主創新能力，形成具有國際核心競爭力的先進國家[15]。建立國家創新體系，走創新型國家之路，已成為世界許多國家政府的共同選擇。追溯美國知識產權保護的歷史，該國知識產權保護一直呈現強保護的趨勢，導致這重大變革的重要原因是上世紀70年代至90年代美國存在一種普遍的信念，即國家處于衰落時只有強調技術創新作為經濟增長的刺激才能遏制衰落（4）。2011年英國頒布《知識產權國際戰略》，鼓勵本國知識密集型企業通過知識產權開拓國際市場；同年日本政府推出《知識產權戰略推進計劃2011》，以應對全球化、網絡化時代的新挑戰[16]。我們黨的十八大報告提出實施創新驅動發展戰略，推進創新型國家建設，轉變經濟發展方式，加強知識產權保護。十八屆三中全會提出探索設置知識產權法院，為創新型國家提供有力的司法組織保障，從此知識產權訴訟在我國訴訟體系中地位不斷提升，知識產權保護重要性得到日益彰顯。2020年11月30日習近平總書記在主持中央政治局第二十五次學習時提出“創新是引領發展的第一動力，保護知識產權就是保護創新”“一個國家的創新力越強，對知識產權保護的力度就越大”等重要論述。構建檢察機關提起知識產權公益訴訟制度，是落實習近平總書記重要論述、建設創新型國家的有效路徑，為建設創新型國家提供有力的制度保障。

2.解決其他訴訟主體訴訟能力不足問題

知識產權是一門專業性、技術性很強的學科，這就要求審理知識產權案件的法官不僅需要懂得法律專業知識，同時還應當具有科技、管理等方面的背景，特別是涉及專業性、技術性較強的專利案件尤為如此。同樣，知識產權訴訟的提起對訴訟主體的訴訟能力提出較高的要求，也應當具備與法官同樣的專業素質。法律規定的機關、社會組織和公民個人在訴訟經驗和訴訟能力方面與檢察機關相比，其面臨著訴訟能力的不足，檢察機關作為訴訟主體更顯得尤為必要。因為：第一，檢察機關積累有辦理知識產權案件的豐富經驗，我國刑法將知識產權領域的犯罪放在“破壞社會主義市場經濟秩序罪”這一章，對侵犯知識產權，破壞市場經濟秩序的行為予以嚴厲打擊，在長期的辦案過程中積累了豐富的辦案經驗。第二，公益訴訟檢察職能的增強為知識產權民事案件的辦理提供有利條件，最高人民檢察院設立公益訴訟檢察廳（第八檢察廳），并整合資源成立知識產權檢察辦公室，這在一定程度上為檢察機關辦理知識產權案件特別是知識產權公益訴訟提供組織保障。第三，法律規定的機關、社會組織或者公民個人的知識產權公益訴訟意識淡薄。知識產權侵權行為不僅損害到知識產權人的合法權益，也對社會公共利益造成巨大損失。法律規定的機關、社會組織或者公民個人的公益訴訟意識較為淡薄，一旦自己利益得到保護便對侵權行為“敬而遠之”，甚至在提起知識產權訴訟過程與被告人達成某種協議使得自己權益得到保護時撤回訴訟請求。

3.提高知識產權司法保護效率的必然選擇

訴訟追尋的目標是公平與效率，缺一對于權利人而言都顯失公平。知識產權訴訟是一項技術性很強的訴訟，當前訴訟制度造成了知識產權案件審理效率不高、訴訟拖延等現象，嚴重影響知識產權司法保護的效率。檢察機關提起知識產權公益訴訟可以有效地提高知識產權司法保護的效率。第一，檢察機關可以督促審判機關及時作出司法裁判。眾所周知，檢察機關是法律監督機關，可以對審判機關的司法活動進行全程監督，監督的重點不僅是公平合理裁判，同時還包括及時有效裁判。檢察機關提起知識產權公益訴訟勢必會有效地提高司法審判效率。第二，檢察機關提起知識產權公益訴訟可以節約司法資源進而提高司法效率。倘若知識產權侵權行為造成多人財產和人身等損害，極可能造成眾多被害人重復訴訟、法院多次審理的情況，這勢必過度消耗有限的司法資源。檢察機關提起知識產權公益訴訟，不僅節省了權利人的精力、財物等方面付出，而且節約了司法資源，提高了訴訟效率，達到多人重復訴訟的同樣效果。第三，檢察機關提起知識產權公益訴訟可以有效杜絕“政府失靈”現象。盡管知識產權行政機關查處知識產權侵權糾紛案件具有技術優勢和處理高效的特點，但是行政機關也存在失靈的問題，存在多種利益沖突，特別是地方保護主義的存在，對某些知識產權侵權損害社會公共利益僅以行政罰款來代替訴訟，使侵權者逃脫法律制裁進而縱容侵權行為。

三、知識產權檢察公益訴訟的制度設計

知識產權檢察公益訴訟是一種新型訴訟，制度設計尚未成型并付諸司法實踐。這就需要我們在立法上對知識產權檢察公益訴訟相關法律制度作出明確的規定，為檢察機關提起知識產權公益訴訟提供法律依據。

（一）賦予檢察機關提起知識產權公益訴訟的原告資格

檢察機關提起公益訴訟源于18世紀的法國，檢察機關作為社會公共利益的代表以原告向法院提起公益訴訟。我國盡管“兩大訴訟法”規定公益訴訟時賦予檢察機關在某些特定的領域有權提起訴訟，但是列舉式立法中并未有“知識產權”領域，僅以“等”領域進行概括式立法，不少學者認為這為立法機關對檢察機關拓展公益訴訟領域提供了操作空間，然而對此予以列舉式的規定顯得更為直截了當，檢察機關提起知識產權公益訴訟亦變得理所當然，這也符合我國憲法對檢察機關法律監督職能的定位。法律賦予檢察機關提起知識產權公益訴訟時，應當設定前置條件，即在法律規定的機關、組織或者公民個人沒有提起訴訟時，檢察機關可以對損害社會公共利益的知識產權侵權行為提起公益訴訟。對于“兩大訴訟法”規定訴訟原告資格將公民個人排除在外，筆者認為此種做法值得商榷，檢察機關提起知識產權公益訴訟的前置條件還應當包括與知識產權有切身利益的個人。

（二）檢察機關提起知識產權公益訴訟的受案范圍

鑒于知識產權是私權，知識產權侵權行為尚未造成國家利益和社會公共利益受損的，國家公權力不宜介入，而應當由私主體自行處理。只有知識產權侵權行為損害到社會公共利益時，國家公權力方可介入并依法予以處理。因此，檢察機關提起知識產權公益訴訟的范圍應當從立法上作出明確的規定。

知識產權檢察公益訴訟的范圍有：（1）損害社會公共利益的知識產權案件。此類案件主要涉及到將知識產品或者信息當作個人的財產并將由此而形成的權利視為個人財產權，嚴重阻礙了知識產品和信息的共享，損害社會公共利益的行為。（2）濫用知識產權，損害社會公共利益的案件。我國《反壟斷法》第55條將知識產權濫用行為列入其規制的范圍，濫用知識產權的行為不僅影響到他人對知識產品或者信息的合理使用，同時擾亂了市場正常的競爭秩序，不利于營造健康有序的市場環境。濫用知識產權的行為主要包括無正當理由拒絕他人使用、知識產權人對不同受買人給予價格歧視、知識產權人濫用市場支配地位、知識產權人濫用訴權等損害公共利益的行為。（3）知識產權行使不當造成公共利益受到侵害的案件。例如專利權的無效、商標權的異議等，知識產品或者信息的持有者所享有的知識產權仍然處于待定狀態，但阻礙了這些知識產品或者信息供社會公眾使用而造成的不特定多數人利益受損。（4）其他侵害公共利益的知識產權侵權案件。除上述以外，其他任何損害社會公共利益的案件，檢察機關均可以提起知識產權公益訴訟。例如，傳統知識、基因資源、民間文學藝術等不當使用行為。

（三）提起知識產權檢察公益訴訟的基本原則

知識產權檢察公益訴訟不同于傳統的民事訴訟，其涉及到社會公共利益，檢察機關提起知識產權公益訴訟應當遵循以下原則：

第一，檢察公益訴訟前置原則。檢察公益訴訟前置原則，也稱為“窮盡權利救濟”原則，是指知識產權侵權造成權利濫用而采取行政救濟措施無法解決之前，不得請求審判機關對知識產權濫用造成公共利益和權利人利益之行為進行裁決；知識產權侵權造成權利濫用損害社會公共利益，需要提起公益訴訟的，應當由法律規定的機關、社會組織和公民個人提起，在上述主體無法或者不愿意提起訴訟的情況下，由檢察機關作為訴訟原告向法院提起公益訴訟。

第二，檢察機關處分權受限原則。不同的訴訟主體提起知識產權公益訴訟，其權利都應受到應有的限制。例如，為防范惡意捏造、惡意炒作等濫訴行為的發生，社會組織和公民個人濫用訴權提起知識產權公益訴訟的，應當承擔賠償責任；申請訴前禁令的，還應當提供相應擔保。檢察機關在提起知識產權公益訴訟時其處分權也受到一定限制，檢察機關對提起知識產權公益訴訟的案件不得隨意撤訴，必須符合法律規定的撤訴條件且征得審判機關、案件利害關系人的意見。

第三，比例原則。比例原則是行政法領域的基本原則，其同樣適用于知識產權等私權領域[17]。比例原則是指為保護較大利益須侵及較小利益的，不能超過必要的限度而造成不必要的損害。檢察機關提起知識產權公益訴訟時也應當遵循比例原則，在奉行公共利益至上的同時還應當兼顧知識產權人利益，選擇侵害相對人利益最小的適當方式。但是，如果侵權行為系惡意侵權，因其侵權造成公共利益受損較大、影響較廣，其除進行法定賠償、恢復原狀、賠禮道歉等法律責任外，還必須進行懲罰性賠償。

（四）檢察機關提起知識產權公益訴訟的具體制度

檢察機關提起知識產權公益訴訟應當遵循法律的規定，然而當前檢察機關提起知識產權公益訴訟制度仍然處于摸索階段，我們應當從立法層面對知識產權檢察公益訴訟進行合理的制度設計。具體來說：

第一，提起知識產權檢察公益訴訟的途徑。檢察機關提起知識產權公益訴訟的方式有兩種：（1）檢察機關支持有利害關系人提起知識產權公益訴訟。根據《民事訴訟法》第55條的規定，檢察機關可以支持法律規定的機關或者組織提起公益訴訟（5），例如，假冒“星巴克”咖啡侵權案即由檢察機關支持社會組織提起知識產權民事公益訴訟（6）。檢察機關支持利害關系人提起公益訴訟，能夠有效防止濫訴現象的發生。（2）無利害關系人或者利害關系人無力或者不愿意提起損害社會公共利益的知識產權訴訟，則由檢察機關依職權提起公益訴訟。

第二，賦予檢察機關提起公益訴訟的訴權。檢察機關提起知識產權公益訴訟過程中享有的訴權主要有：（1）優先審理權。檢察機關提起知識產權公益訴訟主要涉及到社會公共利益維護，審判機關應當優先審理此類案件，維護社會公共利益，防止造成司法資源不必要的浪費。（2）調查取證權。知識產權公益訴訟案件通常涉及到的證據專業性、技術性較強且為被告所掌控，法律應當賦予檢察機關訴前調查取證權，切實解決知識產權公益訴訟舉證難問題。（3）和解權。知識產權公益訴訟提起后，檢察機關可以與被告人達成和解協議，和解協議的達成應當滿足以下條件：一是侵權行為已經停止；二是法庭辯論終結前提出；三是和解協議不會損害到社會公共利益；四是和解協議應當經審判機關許可。（4）有權提出懲罰性賠償。我國民法典和知識產權部門法都規定，被告出現知識產權故意侵權并情節嚴重的，被侵權人有權提出懲罰性賠償。當前立法不足是法律還尚未明確檢察機關有權提出懲罰性賠償的訴訟請求。從法理上說，檢察機關對私主體提起知識產權公益訴訟，與被告處于對等法律地位，其享有提出懲罰性賠償的權利。

第三，承擔公益訴訟所帶來的不利后果。檢察機關代表社會公共利益提起知識產權公益訴訟，其并非訴訟利害關系人，對訴訟標的也沒有實體內容的處分權。因此，檢察機關對審判機關所作的判決、裁定確定的義務沒有任何約束，與此同時，由于反訴必須針對與本訴有事實上或者法律上直接利害關系的公民、法人或者其他組織提起，而檢察機關與訴訟無事實上或者法律上的牽連關系，因而案件中的被告人無法對檢察機關提起反訴，這勢必導致被告人即便勝訴也無法要求檢察機關承擔相應的賠償責任。這就要求法律明確規定，檢察機關提起知識產權公益訴訟確實違反法律規定，應當承擔公益訴訟所帶來的不利后果，被告可以對自己所造成的損失尋求司法賠償的救濟措施，以保護其在訴訟中的合法權益。

（1）最高人民檢察院原檢察長曹建明在2018年3月9日第十三屆全國人民代表大會第一次會議上所作的最高人民檢察院工作報告中指出：“2015年7月起在13個省區市860個檢察院開展為期兩年的試點，辦理公益訴訟案件9053件，覆蓋生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等所有授權領域。”參見最高人民檢察院網站https://www.spp.gov. cn/ spp/gzbg/201803/t20180325_372171.shtml，2020年11月30日最后訪問。

（2）2019年、2020年最高人民檢察院檢察長張軍分別在第十三屆全國人民代表大會第二次會議和第三次會議上全面介紹了當年全國檢察機關提起公益訴訟的情況，其中，張軍檢察長在2020年5月25日第十三屆全國人民代表大會第二次會議上所作的最高人民檢察院工作報告指出：“牢記檢察官公共利益代表的神圣職責，深化雙贏多贏共贏理念，辦理民事公益訴訟7125件、行政公益訴訟119787件，同比分別上升62.2%和10.1%。”參見最高人民檢察院網站https://www.spp. gov.cn/spp/gzbg/202006/t20200601_463798.shtml。

（3）2020年6月18日上海市第十五屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過《上海市人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》，該決定第2條第2款規定：“檢察機關遵循積極、穩妥、審慎的原則，可以圍繞上海‘五個中心’建設和經濟社會發展，依法探索開展城市公共安全、金融秩序、知識產權、個人信息安全、歷史風貌區和優秀歷史建筑保護等領域的公益訴訟工作。”

（4）由于強調技術創新和對知識產權不斷增長的熱情，1985年至2001年間，美國專利商標局均授予的專利數量由111 000件增至269 000件；聯邦民事案件中涉及知識產權爭議的案件比例翻了一倍；從1980年至2001年，美國律師協會知識產權部的成員從5526名增加到21 670名，而這一時期的最后5年中增加了39%。還有其他一些迅速增長的相關數據。參見威廉·M·蘭德斯、理查德·A·波斯納著《知識產權法的經濟結構》，金海軍譯,北京大學出版社,2005年版，第2-3頁.

（5）2020年10月26日，無錫市中級人民法院正式受理江蘇省消保委對銷售假“星巴克”咖啡的公司提起民事公益訴訟案件,。江蘇省消保委主張2100萬元的懲罰性賠償，這是江蘇省首起懲罰性賠償公益訴訟，也是目前全國消費民事公益訴訟懲罰性賠償最高訴求。此案就是在刑事判決生效的同時，由新吳區檢察院發函建議，支持江蘇省消保委提起民事公益訴訟。

（6）《民事訴訟法》第55條第2條規定“前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴”。此處“可以”一詞具有規范指引意義，并非所有社會組織的獲得支持起訴申請都會得到肯定行答復，其必須滿足一定的條件或者標準。作出如此規定，理由有二：其一，檢察資源的有限性原則；其二，基于公益訴訟案件難易程度進行考量。參見秦天寶《論環境民事公益訴訟中的支持起訴》，《行政法學研究》2020年第6期，第25-36頁。

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Legal Basis and System Construction of Public Interest Litigation of Intellectual Property by Procuratorial Organs

CUI Wang-wei, TANG Chao-xia

(School of Law, Anqing Normal University, Anqing 246133, Anhui)

To protect intellectual property is to protect innovation. The procuratorial organs should give full play to their functions of public interest litigation and provide strong judicial guarantee for the construction of innovative countries. It is feasible and necessary for procuratorial organs to bring public interest litigation of intellectual property. The legislature should make clear the plaintiff qualification and the scope of accepting cases for the procuratorial organs to file public interest litigation of intellectual property, establish the basic principles such as the prepositive procedure, the restriction of the right of disposition and the principle of proportion, strengthen the system design of the procuratorial organs to file the public interest litigation of intellectual property, and stipulate the ways for the procuratorial organs to file the public interest litigation of intellectual property. The procuratorial organs are endowed with the right of trial priority, the right of investigation and evidence collection, and the right of reconciliation, and bear the adverse consequences of public interest litigation.

intellectual property; public interest litigation; procuratorial organs; legal basis; system construction

D923.4

A

2096-9333（2021）04-0112-08

10.14096/j.cnki.cn34-1333/c.2021.04.17

2021-05-15

安徽省社科規劃項目“民法典對于堅持和完善中國特色社會主義法治體系的貢獻與促進”（AHSKY2020D87）；安徽省質量工程重點項目“‘互聯網 + ’人工智能背景下知識產權法課程教學改革研究”(2019jyxm0284)。

崔汪衛（1979- ），男，安徽桐城人，副教授，法學博士后，主要從事知識產權法研究；唐朝霞（1996- ），女，安徽合肥人，碩士研究生，主要從事知識產權法研究。