《民航法》修訂的三大關(guān)注點分析

□ 中國民航科學(xué)技術(shù)研究院 盧 敏/文

《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱“《民航法》”）自1996年3月1日起開始施行，至今已二十五年，期間五次修正，對部分條款進(jìn)行了修改。面對建設(shè)新時代民航強(qiáng)國，推進(jìn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新形勢和新挑戰(zhàn)，《民航法》迫切需要積極推進(jìn)全面修訂，以推動民航業(yè)在法治軌道上高質(zhì)量發(fā)展。這成為我國民航業(yè)的一項重要而緊迫的任務(wù)。

《民航法》修訂的意義和方向

《民航法》作為調(diào)整我國民用航空活動的基本法，其修訂具有重大現(xiàn)實意義：一是落實中央全面依法治國戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，有利于推動民航法治建設(shè)，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用；二是推進(jìn)民航深化改革的基礎(chǔ)保障，有利于為持續(xù)推進(jìn)民航深化改革營造良好的法治環(huán)境；三是積極參與全球民航治理的重要手段，有利于對標(biāo)國際民航立法規(guī)范，增強(qiáng)制定國際民航規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)；四是完善民航法規(guī)體系的基本路徑，為民航法規(guī)體系的系統(tǒng)化、科學(xué)化提供上位法支撐。

《民航法》修訂的根本方向是發(fā)揮民航基本法應(yīng)有的保障、規(guī)范、引領(lǐng)作用，為民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供基礎(chǔ)法制保障。首先，要與時俱進(jìn)，緊跟行業(yè)發(fā)展急需，滿足人民群眾日益增長的美好出行需求，妥善處理民航發(fā)展的現(xiàn)狀和未來走向；其次，要將改革決策與立法決策相結(jié)合，及時把有效成熟的改革措施固化為制度規(guī)范；再次，要堅持與外部立法相協(xié)調(diào)，處理好與其他部門法的一般法律規(guī)范、原則，以及地方立法的銜接。最后，要堅持開門立法，通過不同渠道傾聽航空公司、機(jī)場、上下游企業(yè)等不同民航市場主體，以及消費者、行業(yè)協(xié)會等社會公眾的利益訴求。

《民航法》修訂的三大關(guān)注點

（一）堅守安全底線

基于航空運(yùn)輸?shù)母唢L(fēng)險性，安全始終是民航發(fā)展的生命線，建立健全民航安全法規(guī)體系是實現(xiàn)民航可持續(xù)快速發(fā)展的重要制度保障。目前，《民航法》在法律層面缺乏安全管理基本制度安排，有必要對民航安全管理的基本原則、安全管理體系構(gòu)建、安全監(jiān)管責(zé)任等進(jìn)行總體規(guī)定。此外，民用航空安全的核心內(nèi)容是飛行安全和空防安全，加強(qiáng)民航安全管理的核心是強(qiáng)化上述兩方面的安全管理。在飛行安全管理方面，突出表現(xiàn)為：

第一，適航管理。目前，民航行業(yè)主管部門主要通過行政許可的監(jiān)管手段實施民用航空器適航管理，但此類行政許可大多是根據(jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》予以實施，其位階較低。《民航法》有必要在法律層面對現(xiàn)有行政許可予以確認(rèn)，以更好地指導(dǎo)民用航空器的適航管理。

第二，運(yùn)營人運(yùn)行許可審定。實施運(yùn)行許可審定，是保障民用航空器安全運(yùn)營的關(guān)鍵。該項工作在我國開展較晚，有關(guān)規(guī)定的頒布和實施是在《民航法》頒布后，以至于其法律權(quán)威性不強(qiáng)。因此，為充實民航安全管理的內(nèi)容，《民航法》有必要增加運(yùn)行合格審定的條款，規(guī)定“公共航空運(yùn)輸企業(yè)和通用航空企業(yè)，以及外國民用航空器運(yùn)營人應(yīng)當(dāng)在取得運(yùn)行合格證后，方可從事相關(guān)的民用航空活動”。

在空防安全方面，總的來看需要兼顧國內(nèi)外相關(guān)立法、文件的制定與更新，立足當(dāng)前民航空防隊伍的機(jī)制體制與實際工作需要，加強(qiáng)空防措施，以保證航空器、機(jī)場地面人員和社會公眾的安全，防止人為干擾、破壞飛行安全的行為成為大勢所趨。為此《民航法》有必要增加空防安全專章即“民用航空安全保衛(wèi)”，這已成為業(yè)內(nèi)共識。具體而言，可以對以下空防工作關(guān)注的重大問題予以明確：

第一，航空安全保衛(wèi)方案的制定。公共航空運(yùn)輸企業(yè)、運(yùn)輸機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、民用航空空中交通管制單位等應(yīng)當(dāng)依照國家民用航空安全保衛(wèi)方案制定安全保衛(wèi)方案并報國務(wù)院民用航空主管部門備案；對于通用航空的安全保衛(wèi)要求，由國務(wù)院民用航空主管部門另行制定；

第二，明確空中安保職責(zé)的劃分與認(rèn)定。如空警的地位及與機(jī)長的關(guān)系，可以增加“除特別緊急情況外，空中警察應(yīng)當(dāng)遵守機(jī)長為民用航空安全而發(fā)出的指令”的規(guī)定；

第三，合理規(guī)制非法干擾行為。增加禁止實施危及民用航空安全和秩序的行為類別。此外，行業(yè)主管部門與地方政府空防責(zé)任的劃分，安檢機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)認(rèn)定等重要問題也需要在立法中明確。

（二）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)管

鑒于安全一直是民航管理工作的核心，在法律層面確立民航安全管理的基本制度是《民航法》的主要立法目的。這也使得我國民航基本法側(cè)重于安全領(lǐng)域的規(guī)制，而經(jīng)濟(jì)監(jiān)管領(lǐng)域的規(guī)制則不夠完備。某種意義上，深入界定民航行業(yè)主管部門經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的職責(zé)，是為做好與其他領(lǐng)域立法的協(xié)調(diào)。

基于此，《民航法》修訂在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)監(jiān)管方面可著重關(guān)注以下問題：

第一，突出民航消費者合法權(quán)益保護(hù)，以提升航空服務(wù)品質(zhì)。這不僅有利于促進(jìn)民航業(yè)的健康發(fā)展，也符合《民航法》“保護(hù)民用航空活動當(dāng)事人各方的合法權(quán)益”的立法目的。《民航法》修訂有必要針對如何平衡民用航空安全與旅客合法權(quán)益保護(hù)作出相應(yīng)考慮，專門規(guī)定旅客合法權(quán)益保護(hù)的基本要求，為健全民航服務(wù)質(zhì)量法規(guī)體系提供上位法支撐。具體而言，《民航法》有關(guān)旅客合法權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容，主要包括總體要求、運(yùn)輸總條件、不正常航班處理、殘疾人保護(hù)、信息保護(hù)、投訴管理、事故家屬援助計劃等。

第二，調(diào)整通航管理思路，激發(fā)市場活力，推動通用航空發(fā)展。一方面，要進(jìn)一步深化“放管服”改革，降低市場準(zhǔn)入的門檻，優(yōu)化經(jīng)營性許可和非經(jīng)營性登記的要求，為通航發(fā)展?fàn)I造更為寬松的市場環(huán)境。另一方面，要牢固樹立持續(xù)安全的理念，加強(qiáng)對通用航空活動的安全管理，規(guī)定“從事通用航空活動，應(yīng)當(dāng)取得運(yùn)行許可，以保證其符合安全運(yùn)營的條件”。此外，考慮到目前經(jīng)營性通用航空取得經(jīng)營許可和運(yùn)行許可的條件存在重合，為進(jìn)一步簡政放權(quán)，未來可以將兩證合一，規(guī)定“從事經(jīng)營性通用航空的，應(yīng)當(dāng)取得國務(wù)院民用航空主管部門頒發(fā)的通用航空運(yùn)營許可證”。

第三，構(gòu)建民航領(lǐng)域的投資競爭規(guī)則，優(yōu)化民航營商環(huán)境。《民航法》加強(qiáng)投資競爭規(guī)則的構(gòu)建，是為優(yōu)化民航營商環(huán)境提供法治保障。其中，特別是需要考慮建立“民航投資領(lǐng)域全面落實市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和外資準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”和“強(qiáng)化競爭政策在民航領(lǐng)域的基礎(chǔ)性地位，全面落實公平競爭審查制度”。即在持續(xù)推動航線準(zhǔn)入、航班時刻管理等資源配置市場化，放寬運(yùn)營準(zhǔn)入門檻，推進(jìn)民航運(yùn)價及相關(guān)領(lǐng)域收費改革，擴(kuò)大市場主體定價自主權(quán)的同時，健全政府事中事后監(jiān)管機(jī)制，切實維護(hù)公平競爭的航空運(yùn)輸市場秩序。

（三）與國際民航立法接軌

現(xiàn)行《民航法》實施后，作為調(diào)整國際航空運(yùn)輸法律關(guān)系的重要公約，即1999年《統(tǒng)一國際航空運(yùn)輸某些規(guī)則的公約》（《蒙特利爾公約》）出臺。該公約對1929年舊的華沙體制作出了重大變革，對國際航空運(yùn)輸制定了新的規(guī)則，突出表現(xiàn)為運(yùn)輸憑證制度、承運(yùn)人賠償責(zé)任制度方面。2009年至2019年，《蒙特利爾公約》責(zé)任限額相繼進(jìn)行了復(fù)審，提高了旅客傷亡損失、延誤損失，以及行李、貨運(yùn)運(yùn)輸中造成毀滅、遺失、損壞或者延誤的責(zé)任限額。2005年，我國批準(zhǔn)加入了該公約。

對于新公約的新制度，《民航法》修訂有必要考慮與國際立法接軌，修改國內(nèi)相關(guān)法律制度。參照1999年《蒙特利爾公約》的規(guī)定，進(jìn)行國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，修改完善《民航法》關(guān)于客票、行李票、航空貨運(yùn)單等運(yùn)輸憑證的規(guī)定。這主要包括：將華沙體系文件中運(yùn)輸憑證的形式予以擴(kuò)展，規(guī)定任何能夠保存合同內(nèi)容的方法均可以用來代替運(yùn)輸憑證，以適應(yīng)電子客票等新業(yè)態(tài)的實際；取消“運(yùn)輸憑證”的制裁規(guī)則，規(guī)定違反運(yùn)輸憑證有關(guān)規(guī)則，不影響運(yùn)輸合同的效力以及責(zé)任限制規(guī)則的適用。

此外，還應(yīng)修改航空運(yùn)輸承運(yùn)人責(zé)任制度。航空運(yùn)輸承運(yùn)人責(zé)任制度是現(xiàn)行《民航法》的重要內(nèi)容，其核心內(nèi)容是歸責(zé)原則和責(zé)任限額制度。我國《民航法》針對航空運(yùn)輸承運(yùn)人的責(zé)任沿襲了華沙公約體系的有關(guān)規(guī)定，尤為突出的是責(zé)任限額采取雙軌制，即國內(nèi)航空運(yùn)輸和國際航空運(yùn)輸采用的是不同的責(zé)任限額標(biāo)準(zhǔn)，即國內(nèi)航空運(yùn)輸承運(yùn)人責(zé)任限額“由國務(wù)院民用航空主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行”，而國際航空運(yùn)輸承運(yùn)人責(zé)任限額參照華沙公約的規(guī)定。

考慮到與國際立法接軌的需求，《民航法》修訂可以借鑒1999年《蒙特利爾公約》的新變革，作出相應(yīng)修改。在歸責(zé)原則方面，對于旅客傷亡的歸責(zé)原則，堅持無過錯原則，保留承運(yùn)人對因旅客健康原因可以免責(zé)的規(guī)定；將“旅客隨身攜帶物品”修改為“非托運(yùn)行李”，同時鑒于非托運(yùn)行李并不在承運(yùn)人的掌控范圍內(nèi)，理論上承運(yùn)人只應(yīng)對因其過錯造成的損失承擔(dān)責(zé)任，將非托運(yùn)行李的歸責(zé)原則由無過錯責(zé)任原則修改為過錯責(zé)任原則。在責(zé)任限額方面，統(tǒng)一國內(nèi)航空運(yùn)輸和國際航空運(yùn)輸，引入《蒙特利爾公約》確立的有關(guān)旅客傷亡雙梯度責(zé)任限額制度。但保留旅客、行李、貨物運(yùn)輸責(zé)任限額及其復(fù)審授權(quán)立法的形式，仍由國務(wù)院民用航空主管部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布執(zhí)行。