對新時代完善《民航法》的思考和探討
——以首都機場集團公司發(fā)展與實踐為例

□ 首都機場集團公司法律事務部/文

《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱“《民航法》”）于1995年10月30日通過頒布，1996年3月1日起施行，歷經(jīng)5次修訂，共16章215條，其立法宗旨是“為了維護國家的領空主權(quán)和民用航空權(quán)利，保障民用航空活動安全和有秩序地進行，保護民用航空活動當事人各方的合法權(quán)益，促進民用航空事業(yè)的發(fā)展”。作為新中國第一部全面規(guī)范民用航空活動的法律，該法的頒布施行，具有劃時代的歷史意義，是中國民用航空發(fā)展史的重要里程碑。25年的實踐證明《民航法》是一部良法，在調(diào)整民用航空活動及其相關領域產(chǎn)生的社會關系中發(fā)揮了重要的法律指引和規(guī)范作用，為民用航空安全和持續(xù)健康發(fā)展提供了有效的法律保障。

民用機場領域法律法規(guī)體系建設情況

通過多年持續(xù)不懈的民航法制建設工作，我國建立了內(nèi)容較為齊全、層次較為分明、配套較為完善的民用機場法律、法規(guī)、規(guī)章體系。《民航法》通過1章17條，對民用機場的規(guī)劃、建設、使用許可、環(huán)境保護，以及付費使用助航設施等方面進行了規(guī)范。在其統(tǒng)領下，就民用機場而言，目前我國已經(jīng)形成了《民航法》（法律）、《民用機場管理條例》（行政法規(guī)）、《運輸機場建設管理規(guī)定》《運輸機場使用許可規(guī)定》《運輸機場運行安全管理規(guī)定》（規(guī)章）、《民用機場飛行區(qū)技術標準》等不同層級的法律法規(guī)體系和行業(yè)標準，對民用機場規(guī)劃、建設、使用、運營、服務、環(huán)境保護等整個生命周期做出了具體的規(guī)定。

北京市、上海市、廣州市、吉林省等地都開展了機場管理方面的地方立法。截至2020年12月，共制定地方性法規(guī)10余部，地方人民政府規(guī)章近30部。主要目的是解決機場地區(qū)城市綜合行政管理問題，提升機場管理水平，加強機場安全，促進機場發(fā)展，驅(qū)動地方經(jīng)濟。

現(xiàn)階段民用機場發(fā)展與實踐中需要法律支持的問題

《民航法》實施以來，民航行業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，民航進行了運輸航空公司重組，機場屬地化管理，空中交通管理體制、民航行政管理體制、民航公安體制改革等一系列重大變革。與此同時，民用機場也在迅猛發(fā)展，運輸機場數(shù)量從施行當年的142個增長到目前的241個；機場客貨吞吐量呈現(xiàn)數(shù)量級增長，全國機場年旅客吞吐量從1.1億人次增長到2019年的13億人次，貨郵吞吐量從229萬噸增長到2019年的1710萬噸，飛機起降架次從116萬增長到2019年的1166萬。在此期間，首都機場集團公司也實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，旗下?lián)碛斜本⑻旖颉⒑颖薄⒔鳌⒓帧?nèi)蒙古、黑龍江等7個省區(qū)市干支線機場50多個，2019年全集團旅客吞吐量、貨郵吞吐量和起降架次分別達到2.24億人次、267.8萬噸、155.9萬架次，是我國最大的機場集團。其中北京首都國際機場連續(xù)多年位列世界第二繁忙機場，2018、2019年旅客吞吐量突破1億人次；機場建設水平極大提升，北京大興國際機場成為精品工程、樣板工程、平安工程、廉潔工程。

隨著民用機場建設與運營規(guī)模的不斷擴大，民用機場改革發(fā)展的持續(xù)深化，非航業(yè)務與臨空經(jīng)濟的快速發(fā)展，民用機場原有的生產(chǎn)運行模式、經(jīng)營管理方式等都面臨著更大的變革。面對民用機場發(fā)展的新形勢、新挑戰(zhàn)，《民航法》關于民用機場的相關內(nèi)容已經(jīng)滯后于行業(yè)和機場的發(fā)展實踐，有以下問題需要立法的支持：

（一）需要明確民用機場的定位

《民航法》對民用機場進行了定義，指“專供民用航空器起飛、降落、滑行、停放以及進行其他活動使用的劃定區(qū)域，包括附屬的建筑物、裝置和設施”（第53條）。這是根據(jù)《國際民用航空公約》附件14《機場》的定義，從航空飛行技術角度對民用機場作了界定，僅僅體現(xiàn)了民用機場是航空器起降、航空運輸?shù)钠瘘c和終點的基本功能。

在實踐中，民用機場承擔了較多的公共事務責任。以首都機場集團公司為例，一直以來將與公共出行最為緊密的安全和服務置于首位，筑牢安全底線，提供真情服務。即使在市場競爭較為充分的機場餐飲、零售領域，也充分圍繞旅客需求，落實“同城同質(zhì)同價”。在新冠肺炎疫情防控中，作為“外防輸入”的第一道防線，首都機場集團公司各成員機場投入大量人力、物力構(gòu)筑機場公共衛(wèi)生體系。如2020年3月5日，北京首都國際機場按照北京市政府相關要求，在72小時內(nèi)將T3-D區(qū)航站樓改造為國際和港澳臺地區(qū)進港航班的處置專區(qū)，截至2020年12月，該區(qū)域保障進港客運航班876架次，旅客98748人次。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和時代的變遷，現(xiàn)在的民用機場早已超出了其基本功能，有著更加豐富、層層遞進的多重內(nèi)涵。以北京大興國際機場為例，首先它是一個由航站樓、跑道等構(gòu)成的運輸場地；進一步看，它是連接著航空、鐵路、公路等的綜合交通樞紐；再進一步看，它成為航空港、臨空產(chǎn)業(yè)及城市航站樓等共同構(gòu)成的特殊城市單元；把它放到京津冀協(xié)同發(fā)展的大格局里看，它又成為推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要引擎。現(xiàn)代機場可以為區(qū)域帶來快速、便捷的航空運輸，促進人員、物資的快速流動，有利于加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，驅(qū)動著地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展，其發(fā)展速度和發(fā)達程度反映了一個國家和地區(qū)的現(xiàn)代化水平，成為國家和區(qū)域經(jīng)濟技術競爭力的標志。

法律層面缺乏對機場定位的明確，可能會導致產(chǎn)業(yè)政策不清晰、管理方式不明確、體制機制不順暢等方面的問題。機場管理機構(gòu)在履行公共事務管理責任時，缺少上位法的支持，與之相對應的公共事務管理職權(quán)和手段無法進行有效地拓展；機場在為管理公共事務進行支出時，缺乏相應的補償機制；機場在建設和發(fā)展過程中，向政府申請鼓勵和支持措施缺乏明確的依據(jù)和標準，操作較為困難；地方人民政府建設和管理機場的義務和責任得不到充分落實，法律支持力度已經(jīng)滯后于機場領域發(fā)展現(xiàn)狀和需求。

（二）跨區(qū)域機場建設管理存在法律空白和法治差異

2002年1月，國務院通過《民航體制改革方案》對民用機場實現(xiàn)了屬地化管理，旨在調(diào)動地方人民政府建設機場的積極性。《民航法》第54條第3款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當根據(jù)全國民用機場的布局和建設規(guī)劃，制定本行政區(qū)域內(nèi)的民用機場建設規(guī)劃，并按照國家規(guī)定的程序報經(jīng)批準后，將其納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”。《民用機場管理條例》第4條規(guī)定：“國務院民用航空主管部門依法對全國民用機場實施行業(yè)監(jiān)督管理。地區(qū)民用航空管理機構(gòu)依法對轄區(qū)內(nèi)民用機場實施行業(yè)監(jiān)督管理”；第6條至第9條對地方人民政府在機場規(guī)劃和建設中的職權(quán)進行了相應規(guī)定。

“十四五”規(guī)劃明確要深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略，推動京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展，促進區(qū)域間融合互動、融通補充。中央“十四五”規(guī)劃明確要推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺和新增長極。《中國民航四型機場建設行動綱要（2020-2035年）》指出要推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等世界級機場群建設。推動旅客、貨物集疏運量大、地面交通承載要求高的“地面樞紐”機場與其他交通方式深度融合，打造以機場為核心的綜合交通樞紐。隨著區(qū)域化經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，跨區(qū)域民用機場規(guī)劃建設的興起，可能面臨更多運營管理方面的問題。

在實踐中，以大興國際機場為例，地跨京冀兩地，兩地人民政府在管理體制、機構(gòu)設置、審批程序、行政執(zhí)法等方面存在差異。為有效推進大興國際機場建設，北京市、河北省、民航局進行多輪溝通協(xié)調(diào)，在建設期間簽訂框架協(xié)議，優(yōu)化跨地域建設程序。在運營籌備期間，經(jīng)國務院批復，針對機場紅線內(nèi)行政事權(quán)管轄、稅收等事宜形成新的跨地域運營管理模式。北京市與河北省建立了跨地域事項工作對接機制，通過一事一議的方式協(xié)商解決相關問題。京津冀機場群的協(xié)同發(fā)展，還面臨著三地法治力度、執(zhí)法標準以及管理模式不統(tǒng)一的問題。如針對民用機場凈空安全管理和保護，三地政府均制定了相應的行政規(guī)章（《北京市民用機場凈空保護區(qū)域管理若干規(guī)定》《天津市民用機場凈空及安全管理規(guī)定》《河北省民用機場凈空和電磁環(huán)境保護辦法》），但對某些同類違規(guī)違法行為的懲處上，還存在著處罰方式、標準的差異。此外，現(xiàn)代機場除跑道、航站樓等基礎設施外，還輻射周邊臨空產(chǎn)業(yè)，并且為了便捷旅客出行，機場與軌道交通等其他交通方式進一步融合，還出現(xiàn)了跨區(qū)建設的城市航站樓，同樣容易出現(xiàn)管理的交叉。

面對機場的跨區(qū)域發(fā)展趨勢，中央與地方人民政府之間、跨區(qū)域地方人民政府之間的權(quán)責劃分還不夠清晰，機場規(guī)劃、建設、安全、運營等事項的管理缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，法律層面還存在一定空白，這些都不利于跨區(qū)域機場的穩(wěn)定、高效、高質(zhì)量發(fā)展。

（三）對于民用機場規(guī)范的內(nèi)容較少

目前，《民航法》重點規(guī)范的是民用機場的規(guī)劃、建設和凈空安全，涉及民用機場的條款和內(nèi)容較少，已經(jīng)不能很好地適應、支持民用機場的快速發(fā)展和深化改革的需求。

一是地方人民政府在民用機場規(guī)劃建設方面職責界定不夠充分。自民用機場屬地化改革以來，地方人民政府對民用機場負有政策支持、總體規(guī)劃、統(tǒng)籌建設等管理職責。但《民航法》僅規(guī)定了地方人民政府制定本行政區(qū)域內(nèi)的民用機場建設規(guī)劃，新建、擴建民用機場，應當由地方人民政府發(fā)布公告。而具體職責由《民用機場管理條例》及相關部門規(guī)章設定，沒有很好地從法律層面引起政府對民用機場建設和發(fā)展的重視。如實踐中存在本應地方人民政府負責統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌建設的運輸機場外的水、電、氣、通信、道路等配套基礎設施由機場承擔的情況，給機場帶來了較重的負擔，也影響了機場整體運行效率。

二是上位法對個別問題的解決支持力度不足。如噪聲問題處置方面，隨著臨空經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，民用機場周邊功能逐步完善，很快成為人員聚集的航空城，也導致噪聲問題越來越突出。民用機場是噪聲產(chǎn)生的區(qū)域，航空器起降是噪聲源頭，噪聲問題的處置同樣也涉及到民航監(jiān)管單位、地方人民政府，以及地方環(huán)境保護、建設管理、國土管理等部門。但《環(huán)境噪聲污染防治法》對民航減輕環(huán)境噪聲污染只進行了原則性規(guī)定。《民航法》在機場環(huán)境保護方面，又缺少對噪聲問題處置的相關規(guī)定。現(xiàn)實中，有了問題人們都是直接向機場進行抗議，噪聲處置各方主體的責任和義務區(qū)分不夠清晰，組織協(xié)調(diào)不夠統(tǒng)一，噪聲問題處置復雜困難。又如，在航空安保方面，現(xiàn)實中，航班延誤容易引發(fā)陸側(cè)旅客糾紛，干擾機場運行秩序，甚至出現(xiàn)破壞、暴力行為，危害人員和財產(chǎn)安全。但在《民航法》中，較多地規(guī)定了旅客在空側(cè)的義務，對旅客在陸側(cè)義務的規(guī)范還需要進一步強化。

三是相關條款尚未細化和明確。如部分特殊機場，在實踐中，仍然存在機場管理責任界限、維護區(qū)域等劃分不清晰，機場運行維護工作存在交叉或死角的問題。從法律層面，目前也尚未形成成熟、配套的管理辦法。

對于完善《民航法》的思考和建議

結(jié)合民用機場行業(yè)改革發(fā)展和首都機場集團公司運營管理實踐，提出以下思考和建議。

（一）在《民航法》中明確機場定位

在《民用機場管理條例》中，第一次從法律法規(guī)層面明確了“民用機場是公共基礎設施。各級人民政府應當采取必要的措施，鼓勵、支持民用機場發(fā)展，提高民用機場的管理水平”（第3條）。2012年7月8日，《國務院關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》再次明確：“民航業(yè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)；機場特別是運輸機場是重要公共基礎設施。機場規(guī)劃設置既要適度超前，又要量力而行，同時預留好發(fā)展空間，做到確保安全、經(jīng)濟適用、節(jié)能環(huán)保。要按照建設綜合交通運輸體系的原則，確保機場與其他交通運輸方式的有效銜接。”目前，民航行業(yè)持續(xù)深化放管服改革，推動機場管理機構(gòu)由直接經(jīng)營型向管理型轉(zhuǎn)變。

因此，建議在《民航法》中，明確民用機場的公共基礎設施地位，將《民用機場管理條例》的規(guī)定上升到國家法律層面，并明確各級政府在民用機場建設和運營中給予必要的鼓勵、協(xié)調(diào)、保障等措施，大力支持民用機場發(fā)展，妥善解決民用機場管理方面的重大問題。也為機場管理機構(gòu)更好地履行機場公共事務管理職責，豐富公共事務管理手段和方式提供法律依據(jù)。

（二）為跨區(qū)域機場建設和管理提供法律支持

《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》強調(diào)“加強京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、推進海南全面深化改革開放等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障”。面對跨區(qū)域民用機場建設和管理的現(xiàn)狀和存在的問題，從立法分工的角度來看，中央立法應當解決行業(yè)監(jiān)管問題；地方立法應當解決民用機場屬地化改革，將機場建設融進地方經(jīng)濟發(fā)展的軌道之后，地方人民政府作為機場所有者，對機場實行規(guī)范化管理，明確管理部門、管理事項內(nèi)容。建議在《民航法》中明確界定跨區(qū)域機場建設和管理中的中央事權(quán)、地方事權(quán)和交叉事權(quán)，厘清各自的職責權(quán)力、法律責任，實現(xiàn)行業(yè)立法和地方立法有效銜接，進一步統(tǒng)一管理規(guī)范，提高管理效率，切實推動機場與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相互融合促進。

（三）豐富《民航法》中機場相關內(nèi)容

以共同推進民用機場高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展為目標，正確處理法治建設與深化機場改革的關系為原則，建議在《民航法》中加強地方人民政府對于鼓勵支持民用機場建設和發(fā)展的職責。對于涉及公權(quán)力管理和處置的事務，建議在《民航法》中對各方管理主體的職責義務進行原則性劃分，為下位法制定符合民航行業(yè)實際的、具有可操作性的法律規(guī)則提供上位法支持；對于涉及民事主體間的經(jīng)營活動，仍交由市場進行調(diào)節(jié)。

進一步強化立法銜接，建議一方面把涉及民用機場領域的行政法規(guī)、規(guī)章和實踐中好的內(nèi)容，上升到《民航法》，并加以完善；同時參考《民法典》《刑法》《安全生產(chǎn)法》《行政處罰法》等，完善相關事項的權(quán)利/力、義務規(guī)范和法律責任。另一方面不斷細化法律法規(guī)，依據(jù)《民航法》《民用機場管理條例》，針對民用機場領域較為突出的問題和矛盾，推動制定規(guī)章辦法或出臺政策意見，為改革發(fā)展保駕護航。此外，建議借鑒《港口法》等法律法規(guī)，擴充民用機場章節(jié)內(nèi)容，加強對民用機場的發(fā)展支持和監(jiān)督管理，切實突出民用機場在民航行業(yè)發(fā)展中的重要作用。

隨著我國民航全面、認真貫徹落實習近平法治思想，進一步強化民航安全和發(fā)展領域的法制建設，民航法規(guī)體系完備性、科學性的持續(xù)提升，必將為我國開啟新時代民航強國建設新征程、實現(xiàn)民航高質(zhì)量發(fā)展、推進民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供更有力的法制保障。