我國《民航法》的基本情況

□ 中國民航局 吉大鵬/文

1995年全國人大常委會制定《民航法》，建立了新中國民用航空領域的基本法律制度，構建了我國民航法律法規規章體系（以下簡稱“民航法規體系”）的框架，奠定了民航業依法治理的制度基礎?！睹窈椒ā穼嵤?5年來，我國形成并持續完善民航法規體系。以《民航法》為龍頭、若干行政法規和部門規章共同構成的民航法規體系，是改革開放以來民航業發展取得的最為重要的制度成果,有力保障并引領了中國民航的安全和發展。實踐證明，現行《民航法》是接軌國際民航、符合我國民航發展實際的一部良法。

《民航法》的制定歷程

舊中國民航領域立法已經有所實踐。作為1919年首部國際航空公約——《空中航行管理公約》（1919年《巴黎國際航空公約》）的簽字國，中國在航空事業初創階段即將“擬定航空法規”作為重要議題。北洋政府航空署起草了《中國航空條例（草案）》186條，是迄今可見中國最早的航空法規草案。原擬1923年公布施行，因擔心機場設備缺失難以應付各國飛機來華，被迫暫緩，終至流產。1941年5月，國民黨政府公布了《航空法》八章67條，該法第五條規定“軍用航空器、航空站、飛行場及航空人員不適用本法之規定”，可算是中國歷史上首部、舊中國惟一一部民用航空法律。此法頒行時戰事正酣，公布后并未施行。

新中國民航領域立法探索一直持續。1949年9月，《共同綱領》第四章第三十六條將“創辦民用航空”明確規定為新中國關于交通領域的基本政策。1950年11月1日，毛澤東主席簽發、中央人民政府人民革命軍事委員會頒布了《飛行基本規則》，這是新中國首部航空法規。1958年，全國人大常委會批準了《統一國際航空運輸某些規則的公約》（1929年《華沙公約》）。1959年，曾啟動包括《航空法》在內的航空法規起草工作。1974年，承認了《國際民用航空公約》（1944年《芝加哥公約》）。

改革開放以來民航立法取得歷史性成就。頒布新中國首部《民航法》是具有里程碑意義的大事。1979年4月4日，中央政法領導小組委托外交部部署一批涉外法律的起草，其中起草《航空法》的任務由當時的民航總局承擔，這是《民航法》立法工作的起點。民航總局成立專門的領導小組和起草工作組，在眾多領導同志、民航專家、法學家以及工作人員長期的艱苦工作下，數易其稿，兩次上報國務院。當時的國務院法制局開展了深入細致的調查研究，并組織多名法學家開展論證，1995年將《航空法》草案改名為《民航法》草案并提交國務院常務會議審議。1995年6月2日，國務院常務會審議通過。6月23日，第八屆全國人大常委會第十四次次會議進行了第一次審議，時任民航總局局長陳光毅受國務院委托，就草案向常委會進行了說明。委員們對草案提出了不少重要修改意見，為常務會采納（比如現行法第四條、第九十五條等）。10月23日，第八屆全國人大常委會第十六次會議進行了第二次審議，10月30日通過并公布。

《民航法》的主要內容

現行《民航法》共16章、215條，除總則和附則外，分章對民用航空器國籍、民用航空器權利、民用航空器適航管理、航空人員、民用機場、空中航行、公共航空運輸企業、公共航空運輸、通用航空、搜尋援救和事故調查、對地面第三人損害的賠償責任、外國民用航空器的特別規定、涉外關系的法律適用、法律責任作規定。主要內容有三方面：

規定我國民航活動的基本制度。民航包括公共航空運輸和通用航空“兩翼”，第八章至第十章規定的“公共航空運輸企業”“公共航空運輸”以及“通用航空”，這是《民航法》其他各章節制度圍繞的中心活動。公共航空運輸制度主要包括：公共航空運輸企業經營許可制度（第九十二至九十四條）、“真情服務”的要求（第九十五條）、運輸規則（第八章、第九章）、承運人責任（第九章第三節）等。通航制度主要包括：通航定義（第一百四十五條）、通航經營許可和非經營性通航登記制度（第一百四十六、一百四十七條）、第三人責任險（第一百五十條）。

規定民航安全管理的基本制度。 “兩翼齊飛”并確保飛行安全，取決于“人機環”等諸多因素的共同配合，《民航法》根據我國長期實踐經驗，借鑒國際通行做法，從航空運輸工具速度快、風險大和技術要求高的特點出發，將安全管理置于民航行政管理的首位，從安全有序組織航空活動所需基本保障條件入手，將包括行政許可等事前監管在內的各類安全管控措施，落實到民用航空器國籍登記和適航管理（第二、四章）、航空人員執照和機組管理（第五章）、民用機場建設和使用管理（第六章）、飛行保障與管理（第七章）等各運行環節，同時，對發生緊急情況后的搜尋援救和事故調查（第十一章）、第三人保護（第十二章）也有相關規定，較完整地構建起了中國特色民航系統安全管理法律制度。

規定民航涉外領域的法律制度。航空活動具有天然的國際性，《民航法》最大限度地與我國已經批準或者加入的民航公約規定相一致，吸收了我國尚未批準或者加入但內容合理的有關規定，體現了我國民用航空事業與國際接軌。第十三章專門對外國民用航空器相關活動做出特別規定，明確了外國人經營的外國民用航空器在我國從事活動的法律適用（第一百七十三條）、飛入飛出我國領空（第一百七十四條）、經營國際航班運輸（第一百七十六、一百七十八條）以及安全管理（第一百八十一至一百八十三條）等制度；第十四章規定了涉外關系的法律適用。

此外，《民航法》較妥善的處理了民用與軍用航空之間的關系。傳統航空法調整內容主要是民航法律關系，各國皆然。由于空域是組織開展民航活動必須的前提條件，合理安排相關制度及飛行規則是立法過程無法回避的問題。從公開的草案說明看，國務院提交全國人大審議的草案文本有法律適用范圍的條款，明確“本法適用于中華人民共和國境內的民用航空活動”，但是現行法并無該條。對照第七章“空中航行”的具體條文可以了解到，不規定適用范圍恰恰是符合法律文本和管理實際的選擇。該章規定了涉及民軍航關系的空域管理原則（第七十條、第七十一條）以及適用于所有航空器的飛行要求（第七十三條、七十六條），將空域具體辦法、飛行規則和軍民合用機場管理辦法，明確規定由國務院、中央軍事委員會另行制定（第七十二條、七十六條等）；總則更是從國內法角度首次規定了“中華人民共和國領空”及“領空主權原則”（第二條）?！睹窈椒ā吩谥饕幎裼煤娇辗芍贫鹊耐瑫r，也規定了需要各類航空活動遵守的法律規范，因此，將現行《民航法》稱為新中國首部航空和民航領域的基本法律并不為過。

《民航法》的修訂情況

法律制度要發揮權威性、確定性的作用，必須適度穩定，不宜頻繁變動，更不能朝令夕改。然而，法律制度又絕非靜止不變，穩定性是相對的，新陳代謝不可避免。法律制度要保持生命力，必須適應社會發展的需要與時俱進。根據發展變化，對法律適時進行“廢、改、立”，既有現實必要，也是加強法制建設和增強治理能力的題中應有之義。

《民航法》頒布以來，全國人大常委會已經進行了五次修正。五次修正突出的特點有三個：一是每次僅對局部個別條款作出調整，二是改動的條文內容比較急需，三是通過國家“一攬子打包”修法方式進行。為區別于對《民航法》進行的全面修訂，我們將這五次修正稱為“局部修訂”。

第一次修正（2009年）。根據2009年8月27日第十一屆全國人大常委會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改部分法律的決定》，修正涉及兩個問題10處修改：一是解決與1997年修訂后的《刑法》不銜接的問題。修改了民航法第十五章法律責任當中的9個條文，將適用刑法的表述統一修改為“依照刑法有關規定”。二是與2005年新制定的《治安管理處罰法》銜接，將1個條文中的《治安管理處罰條例》修改為《治安管理處罰法》。

第二次修正（2015年）。根據2015年4月24日第十二屆全國人大常委會第十四次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國計量法〉等五部法律的決定》，修正涉及三個問題5處修改：一是依法開展國際運價審批改革。刪除國際航空運輸運價的審批規定。二是將公共航空運輸企業經營許可與工商登記脫鉤，由前置審批改為后置審批。修改了包括法律責任在內3個條文。三是落實價格改革的要求。將機場及其助航設施使用、服務收費標準的制定權交由民航主管部門單獨實施。

第三次修正（2016年）。根據2016年11月7日第十二屆全國人大常委會第二十四次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國對外貿易法〉十二部法律的決定》，修正涉及1處修改：貫徹依法推進行政審批制度改革的要求，取消了領航員、飛行通信員資格認定。

第四次修正（2017年）。根據2017年11月4日第十二屆全國人大常委會第三十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國會計法〉等十一部法律的決定》，修正涉及1處修改：落實簡政放權、放管結合、優化服務改革要求，將申辦通用航空經營性許可證涉及的工商登記改為“先照后證”。

第五次修正（2018年）。根據2018年12月29日第十三屆全國人大常委會第七次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國勞動法〉等七部法律的決定》，修正涉及三個問題3處修改：一是落實機構改革涉及出入境檢驗檢疫管理事項調整要求，刪除了《民航法》中一處有關“檢疫”的規定。二是根據國務院有關通用機場分類管理的要求，將非公眾開放的民用機場的許可管理調整為備案管理。三是為無人駕駛航空器監管立法提供法律依據，在民航法作出授權性規定。

實踐證明“局部修訂”的方式優點明顯。一是堅持問題導向，目標聚焦，便于達成共識。二是程序簡便，工作高效，立法速度有保障。有人形象地稱之為“小步快跑”。《 民航法》五次“局部修訂”共涉及十個問題20處修改，條文總數由214條增至215條。面對國家立法資源稀缺的現狀，此種方式，既有利于落實國家法制統一的要求，又為行業急需的立法事項提供了“快車道”。在推動《民航法》全面修訂工作的同時，要高度重視此種方式，發揚“水滴石穿”的精神，積少成多，勿以“步小”而“不為”。目前，第六次“局部修訂”正在研究中。

做好“局部修訂”的同時，《民航法》“全面修訂”從1999年起一直在持續開展。法律全面修改是一項浩大的系統工程，涉及領域廣、主體多、利益關系復雜，工作進程法定性、程序性很強，既區別于前述“局部修訂”，也不同于行政法規和部門規章的修改。持續推進《民航法》修訂工作，要有“十年磨一劍”的恒心，要把握和處理好修法與推進改革、修法與新法制定、修法與法制統一等關系。

《民航法》全面修訂是固根本、穩預期、利長遠的基礎工程。作為民航法治工作人員要進一步增加使命感和責任感，積極推動《民航法》全面修訂早日完成。