構建現代環境治理生態保護體系研究

王龍龍

（菏澤市環境監控信息中心，山東 菏澤 274000）

1 環境治理體系從單一維度走向多元共治

環境治理是社會治理的應有之義。而“治理”一詞更多的是從主體的角度來理解的。治理體現的更多是自下而上的處理和解決方式，相比于自上而下的管理，治理意味著協作、自治、共同、多主體協同。

2“三位一體”環境治理體系中主體功能定位

政府、企業、社會組織和公眾作為環境治理的主體，體現“多元共治”的治理理念和治理原則。鑒于社會組織屬于公眾的自治組織，作為環境治理主體，兩者的治理功能相似，因此這里討論環境治理體系的主體僅考慮政府、企業和社會組織三方。

政府、企業和社會組織作為環境治理主體有其各自的特點和優勢，因此，三者在環境治理中存在不同的功能定位和作用機理。

2.1 政府在環境治理中的作用和功能定位

政府是行使國家公共權力的代表者，在環境治理體系中處于主導地位。在現代化社會治理中，政府在整個社會治理方面的優勢主要體現在政府掌握治理的手段和工具，可以使用公權力統領社會治理的方方面面，而且組織性強、行政系統穩固，信息傳導快速。但是，這些優勢和特點也容易導致政府在治理上的越位、缺位和錯位問題，且缺乏有效的反饋機制，往往出現“政府失靈”現象。因此，政府在治理體系中的作用和功能需要用制度進行限定，并構建有效的機制充分，發揮政府在其中的作用。

政府在環境治理體系中的主導作用和主要功能體現在以下幾個方面：①宏觀架構。綠色發展理念是我們黨在建設生態文明，實現人民對優美生態環境需要的重大理念。環境治理體系建設關鍵是要貫徹綠色發展理念，將這一理念轉變為宏觀圖景，并落實到生態文明建設的方方面面。這就需要政府發揮其在環境治理體系中對環境治理宏觀架構的作用；②法制建設。包括對生態文明建設的具體戰略和舉措進行總體規劃，對環境治理主體和治理方式等進行法律和法規等制度建設，以行政和法律手段，對生態環境方面的無序或違法等現象進行監督、矯正和整治規范管理；③協調關系。政府在治理體系中需要發揮協調環境治理與經濟社會等領域的關系，使各個戰略之間相互協調，生態環境保護與經濟社會發展相統一；④組織調動。環境治理體系是一個“多元共治”的體系，需要協調政府內部、政府與市場和企業、政府與社會組織、政府與社會之間的關系，保障各個治理主體作用得到充分發揮。

2.2 企業在環境治理中的作用和功能定位

企業作為營利性組織，最大的特點是企業具有經濟獨立性，既是生態環境的影響者，也是環境治理的參與者。在市場經濟條件下，企業的參與不會受到政府和社會的影響，因此，在能獲取利潤的條件下具有參加環境治理、生產和提供環境公共產品和公共服務的主動性和積極性。同時，由于企業作為獨立決策的市場主體，往往提供環境公共產品和服務的效率更高，能夠優化社會資源，滿足公眾對環境公共產品和服務數量及質量的需求。不僅如此，企業還在綠色技術創新、綠色生產方式革命和綠色消費方式引領等方面具有重要的作用。企業作為市場經濟的主體，綠色發展理念的落實需要以企業作為載體和中介，從一定意義上來說，綠色經濟體系的構建，關鍵在于如何構建企業參與環境治理和生態保護的機制體制。當然，由于企業的目標是追求利潤最大化，其營利性動機與環境治理的社會性目標可能會存在沖突，影響治理作用的發揮。

企業作為“三位一體”環境治理體系中的主體地位角色，在環境冶理中的主要功能和作用表現在以下幾個方面：①污染治理。企業是產生污染的主要來源，而污染治理就是消除這負面環境影響的直接手段。企業是污染治理的第一責任人，在環境治理體系中需要發揮積極的污染防治作用，通過在一定的制度引領和機制設計下使污染實現內在化，形成企業污染治理的長效機制；②生產引領。我國生態環境問題的主要原因在于我國長期的粗放型增長方式，具體到企業就是粗放式的生產方式，只有向綠色化生產方式轉化才能解決環境問題。企業作為生產的主體和單位，需要發揮其清潔、低碳、循環的生產功能，形成綠色生產方式來引領未來發展；③技術創新。這里講的技術創新當然是綠色技術創新。企業是生產的主體，同時也是研發的主體。在環境治理體系中，企業首當其沖具有綠色技術創新和研發的責任和功能。綠色技術創新是處理好生態環境與經濟發展之間關系的重要方面；④產品創新。現代化的消費模式也是生態環境問題的重要原因，解決生態環境問題需要進行全社會的消費方式變革，形成簡約適度、綠色低碳的消費模式和生活方式。企業作為消費資料生產的源頭，理應主動調整產品結構，進行產品創新，生產低碳環保的綠色產品，引領公眾向綠色消費方式轉變。

2.3 社會組織在環境治理中的作用和功能定位

社會組織是環境治理的主體力量之一。社會組織作為社會自組織，以自立、自治、自我服務、自我教育為顯著特征。由于社會組織具有更強的社會動員能力和一定的組織能力，且可代表不同社會群體的訴求，因此在環境治理中日益成為重要的治理主體。社會組織作為非政府組織，能夠以獨立自治的方式參與環境治理和生態保護，能夠及時回應公眾對優美環境的需求和訴求，并能夠迅速發現環境破壞行為，將基層信息迅速反映到政府和社會層面，以便更好地維護公眾利益和生態環境。當然，社會組織存在集中度不夠、經濟獨立性不強、專業程度不高等問題，也約束社會組織治理作用的發揮。

3“三位一體”生態環境治理體系的構建

上文的分析表明，政府、企業和社會組織在環境治理中各有自身優勢，同時也存在薄弱環節，因此，改進環境治理方式和激活治理主體活力，不僅需要加強各個主體自身建設，充分發揮各自的作用，還要理清它們之間的關系，做到政府、企業和社會組織三者互聯互動，三元通力協作，三方優勢互補。對于環境治理來說，我們認為生態環境治理體系的構建和創新同樣重要，而構建和創新生態環境治理體系，不僅是環境治理體系中的各個要素系統實現各自創新，更是相互之間的協作和互動，實現機制創新、綜合創新及整體創新，進而達到良好的生態環境治理效果。

3.1“三位一體”環境治理體系的基本架構

我們根據政府、企業和社會組織在環境治理中的功能定位及其相互作用關系，構建了“三位一體”的生態環境治理體系。

首先，“三位一體”環境治理體系中政府、企業和社會組織治理功能之間緊密相關：

（1）政府在環境治理的宏觀架構和法制建設方面的功能和作用的發揮依賴于企業和社會組織在環境治理體系中的功能是否完備，企業和社會組織也需要在一定的制度框架和總體規劃中發揮作用。

（2）政府的協調關系和組織調動功能與社會組織的組織動員和利益協調功能具有相似性，它們都需要在多元主體之間進行交流和溝通，兩者之間需要相互協調、相互補充。

（3）企業在發揮污染治理、生產方式和消費方式引領上需要一定的制度環境，其行為效果也需要環境監督，這分別需要發揮政府的法制建設和社會組織環境監督功能。

（4）企業以營利性為主、社會組織以公益性為主，它們在各自職能范圍內相互融合。簡單地說，政府重在發揮主導作用和有效規劃及管理，企業的目標是實現綠色發展，社會組織則通過中介和志愿活動提供服務。

其次，“三位一體”環境治理體系要求在政府、企業和社會組織者之間關系處理上：

（1）政府需要將主要職能定位于全局規劃引導、協調各方關系、提供制度保障，加強對治理主體的監督和指導，盡量縮小對環境治理主體的直接干預，可將更多的治理過程通過機制創新下放給企業和社會組織。

（2）充分發揮企業經濟獨立性的優勢，在政企分開的基礎上，構建企業直接和間接參與環境治理的機制體制。將部分市場化運作更加有效的公共資源配置交于市場，讓市場在環境治理中發揮其應有作用。

（3）激發社會組織的活力，推進政社分開，適合由社會組織提供的環境公共服務和解決事項交由社會組織承擔，并加強對它們的規范。

（4）鼓勵和引導企業投身于環保公益事業，規范企業和社會組織參與環境治理的活動，社會組織需要加強對企業生產活動、公眾消費行為以及政府法規建設等方面的監督和協調。

3.2 建設“三位一體”環境治理體系的舉措

“三位一體”環境治理體系是生態文明建設的一項基本制度保障，而環境治理體系本身是由不同要素、不同主體所組成的綜合體系。

（1）加強政府對環境治理的總體設計和組織領導。2018 年，黨的十九屆三中全會根據黨的十九大要求，設立自然資源部和生態環境部，需要進一步完善生態環境管理制度，加強對環境治理的總體規劃，明確責權利。

（2）加強政府規制和法制建設。政府通過法律法規、政策制度、環境標準及質量標準等措施，規范各種經濟主體的行為。

（3）深化考核機制的“綠色化”轉向。進一步改革地方黨政領導考核機制，實行生態環境損害責任終身追究制，將生態環境狀況作為考核、選拔任用黨政領導的重要指標，從而化解唯GDP 論“英雄”的局面。

其次，完善市場機制，增強企業環境治理主體能力。實現將企業污染給社會造成的外部成本轉化為企業生產成本，從而將企業引導至節約資源和保護環境的生產模式上來。建立產業補貼和綠色消費政策體系，引導企業積極開發和利用新能源，引導消費者對新能源及其相關產品的偏好，從而改變消費方式。