對新階段民航監察員隊伍建設的認識和思考

□ 北京航空航天大學 夏 禹/文

專業人才始終是民航發展的第一資源，作為民航業安全發展的核心力量，中國民航監察員隊伍自1999年組建以來，對民航的持續安全與高質量發展發揮了至關重要的作用。特別是進入新階段以來，加強監察員隊伍建設已成為新時期深化改革和民航強國建設中一項緊迫而又重要的任務，行業發展迫切需要一支適應新時代航空安全治理體系的監察員隊伍支撐保障。

行業安全形勢對監察員隊伍的新要求

“十三五”以來，中國民航在技術進步與行業需求的雙重助推下，從運行模式到機型機場，從專業人員到治理體系都發生了全方位、多層次的重大變革，無一不加快了新業態的形成，“大運行”、“全天候運行”、“特殊運行”日漸成為行業發展熱門詞。然而，行業發展不平衡、不充分、不協調的短板依然存在，區域性、階段性、季節性的風險仍然困擾著民航的安全運行，時刻考驗著民航業的安全治理體系和風險應對能力。特別是2020年以來，肆虐全球的新冠肺炎疫情更是加快推進了航空業的重塑和變革。

縱觀全球航空安全形勢，傳統風險與新型風險并存，原始風險與派生風險交織，輸入性風險更是此起彼伏，人為責任原因事件時有發生，未定性事件仍有反復。從極端天氣頻發到通導信號丟失，從非包容性損傷到非指令性運行，運營人對特殊運行、境外運行、極限條件下運行的管控能力參差不齊，加之疫情影響下運行增量和安全態勢的不確定性、不穩定性，行業對風險的感知、預測、防范能力與支撐民航安全發展的需求還有一定差距，壓力和挑戰前所未有！運行環境的發展變化和行業規模的不斷擴張加快了安全監管模式的轉型升級，打造現代化的航空安全治理體系更是迫切需要一支職業化、專業化監察員隊伍的支撐保障。

監察員隊伍建設存在的主要問題

（一）監管力量結構性不均衡

一是監管機構分布，由于民航地區管理局、民航監管局主要位于各省會城市及核心樞紐機場所在地，受時間、空間限制，對轄區內機場的監管能力和輻射能力還不充分，特別是在類似新疆、內蒙古等中小機場分布廣泛的省份，會影響局方對突發事件的應對處置能力。二是人員分布情況，各級監管機構存在處室人員配比不均衡的情況，難以滿足轄區內監管需要。由于各處室的業務特性不同，如航安辦、飛標處、適航處等處室的業務量大、工作強度高、專業培訓時間少，亟待補充力量。三是新業態、新模式、新技術的興起對監管力量提出的新要求，例如通航機場數與機隊規模的持續快速增長，加之頻繁跨區作業，但民航監管力量尚未充分適應這種變化。同時，隨著國產航空器大量投運、機隊構型進一步多元化，適航審定與適航維修監察員也有待進一步充實。

（二）選人用人渠道過于單一

成為監察員的途徑一般分為兩大類，一類是通過公務員考試或遴選方式進入民航各級管理機構，另一類是民航企事業單位處級領導干部平調。受政策、編制、預算等方面限制，來自基層一線、具有豐富經驗的專家型人才往往由于年齡、資歷、身份要求無法通過報考公務員等方式進入各級監管機構成為監察員，不僅不利于優秀人才脫穎而出和新生力量的加入，長期以來隊伍規模與行業體量的矛盾也無法得到根本解決，加之有限的上升通道會影響到監察員隊伍的穩定性和監管效能。去年完成修訂的《中國民用航空監察員管理規定》（CCAR-18-R4）明確，受委托從事行政執法的事業編制人員可以申請監察員資質，較之前相比通道有所拓寬，成效有待進一步驗證。

（三）一線運行機會有限

實操型監管的重心在于業務基本功，而一線運行經驗正是監察員開展安全監察、識別排查隱患的重要基礎。當前各專業監察員中僅有飛標類監察員能夠參與一線運行，而適航、空管等專業監察員很難有機會重溫“老本行”。長期遠離一線運行，不僅使理論與實踐“兩張皮”、規章與業務“漸行漸遠”，難以鞏固和提升監察員的業務能力，甚至造成監察員與監管對象之間的信息不對稱，使監管的質量與實效大打折扣，進而影響到監察員的職業形象和監管部門的公信力。

（四）工作負荷過于繁重

近年來，行業持續快速發展導致監管任務與有限監管力量之間的矛盾日漸突出，特別是處于基層監管機構的監察員，要承擔審定、監察、調查以及大量的行政辦公業務，身兼數職已然成為常態。一方面是減負的成效不明顯，加之各業務版塊存在不同程度的“重發文，輕制度”情況，民航行政監管執法信息系統（SES）、 飛行標準監督管理系統（FSOP）等多套系統未實現完全的數據共享和協同聯動，無形中加重了監察員的工作負荷。同時，由于部門對口銜接存在一定程度的“錯位”，例如外航處、通航處、航衛處等核心業務處室目前只集中在管理局層面，相關職能與業務只能分解到監管局的其他處室合并開展，“粥多僧少”的局面亟待改變。以飛標監察員為例，為保持基礎技能、提高監管水平，監察員需要定期參與航班運行。但是由于種種原因致使工作時間不斷延長，造成監察員“白天上班，下班飛行；平時上班，假日飛行”，疲勞風險不容小覷。

（五）職業化程度有待提升

選人用人機制與行業發展需求的協調性有待增強，也在一定程度上影響隊伍的職業特征和職業化程度。以2021年公務員職位表為例，飛標、適航、空管等特殊專業職位約需要二、三或五年以上從業工作經歷（具體取決于招錄單位），持有相應執照與簽注，即使持證但與實戰要求還存在一定的差距。而其他專業監察員未對從業經歷和人員資質做明確規定，專業與崗位的偏離造成了相當一部分新進監察員對行業監管存在一定的“陌生感”，進而需要投入更多的時間、精力加快角色轉變和提升勝任能力，這也在一定程度上導致監察員資質能力建設的重心集中在入職后的職業培訓上面。

監察員隊伍建設思路

一是堅持需求導向，深入思考現代安全治理體系對監察員職業化體系建設的新要求，認真分析當前階段存在的差距，科學把握和運用系統觀念，精準聚焦長安全周期運行下的問題，主動適應行業發展的深刻變化，積極對接行業發展需求。堅持培養和引育并舉，圍繞防范化解航空安全風險，打造一支專業化、職業化的監察員隊伍，為行業安全發展提供持續穩定的人力資源支持。

二是堅持目標導向，緊密圍繞安全管理制度化、規范化、系統化水平的新目標，緊盯新形勢、新任務和新要求，充分吸收“十三五”期間深化改革的成果與經驗，特別是局屬國有企業改革、事業單位分類改革、公安機構移交等改革實踐。完善內部治理結構，構建全流程保障機制，打造監察員職業技能全生命周期體系，系統提升監察員的專業技能和綜合素質，使監察員隊伍建設更加有規模、有質量，能有效適應行業發展形勢變化。

監察員隊伍建設的具體舉措

（一）緊密圍繞安全形勢規劃監察員隊伍建設

1.優化機構職能。圍繞現代航空安全治理體系的整體思路和總體目標，以適應行業當前及未來需求為導向，著眼于安全形勢與行業管理需要，對監管機構設置與職能配置進行全面梳理、系統優化，實現管理層級與管理職責相統一、功能監管與機構監管協調并舉。一是要堅持瘦身與健身相結合，一方面及時剝離、移交冗余職能，另一方面要堅持需求導向，統籌做好合格證管理辦公室、通航處等核心業務處室的延伸與下移。二是支持監管局進一步增強自主發展能力，結合轄區實際情況，鼓勵“個性化”發展，基于轄區差異性逐步實現內設機構和職能配置的因地制宜，自主調整各處室人員配備，使有限的人力資源發揮最大的作用。對于通航業務量較大的轄區要進一步增強相關業務處室的監察力量。三是隨著事件調查和應急處置能力的要求不斷提高，為確保調查的質量與效果，論證在管理局、監管局一級設立專職負責事件調查的處室的可行性，從而有利于航安辦集中精力聚焦核心業務。四是針對運行鏈條延伸及大運行常態化，建立健全跨區域、跨處室、多層級的協同聯動機制和應急處置機制。

2.科學核崗定編。在明確監管框架、機構設置的基礎上，按照應有盡有原則，統籌考慮轄區的預期發展增量、風險隱患特點，特別是地域的特殊性，精準核定各單位的實際所需人員數。統籌做好人力資源的評估與報告，例如美國聯邦航空局（FAA）通過建模開發了人員配置工具及報告系統（ASTARS）、勞動力分配和報告系統（LDR），綜合各領域專家建議，精準測算用人需求，預測基于工作量及其預期的變化，充分考慮可能發生的人員流動、非預期或小概率事件的影響，以及預測未來10年時間的人員需求。特別是在737Max事件后，為進一步強化航空安全標準，及時追加了系統安全工程的進人指標。為構建與新業態相適應的行業安全治理體系，2021年中國民航局印發的《關于“十四五”期間深化民航改革工作的意見》已明確指出要逐步填補在空中交通、民機研發、無人系統等方面的監管力量配置。更為關鍵的是，要堅持系統思維，統籌考慮機構監管與功能監管的需求，在實踐中不斷優化各類監察員的比例結構和配置比例，完善人員流動和隊伍優化機制，不斷提高監察員隊伍建設整體水平。

3.多元化用人機制?；诒締挝挥萌恕叭笨凇?，大力拓展監察員選人用人渠道，面向行業關鍵運行隊伍實施“民航局—管理局—監管局”三位一體的協同引才機制，積極通過借調、掛職等途徑發現和使用優秀人才，同時也鼓勵行業內外優秀人才參與航空安全治理體系建設，特別是政策法規、無人機系統、適航審定、網絡安全等急缺人才。更要建立健全后備人才遴選與培養機制，通過人才庫儲備監管力量，不唯學歷、不唯職稱、不唯資歷、不唯身份，切實基于能力、實效、貢獻，最大限度為優秀人才提供平臺，源源不斷地向監察員隊伍輸送新鮮血液。

4.推進培養關口前移。從隊伍建設的長遠角度看，在大力發展職業教育的同時，也要注重學歷教育，通過進一步前移監察員培養關口，逐步從根本上緩解長期以來監察員數量性、結構性短缺。參照飛行員的培養路徑，通過在民航局所屬高校及與行業相關高校開設安全監管類專業，打造以滿足各級監管機構用人需求為導向的“訂單式”培養模式，確保監察員掌握基本的業務知識和履職能力，最大限度實現持證入職，進一步優化監察員隊伍的年齡和專業結構。

（二）以人為本著力構建監察員職業發展體系

1.推進技能全生命周期管理。2020年，中國民航率先在飛行標準領域提出實現技能全生命周期管理的目標，不僅為深化飛行訓練改革注入了新動力，也為監察員隊伍建設提供了新思路。特別是近年來安全形勢的變化要求監察員的角色要從傳統的“?？漆t生”向現代的“全科醫生”轉變，既要具備對風險隱患的快速識別能力，又要具備對行業安全態勢洞察感知能力，更要盡快適應多元化的監管模式和監管機制，這迫切需要一套成熟、完整的職業技能體系支撐監察員的資質能力和職業發展。構建監察員技能全生命周期管理體系就是以現代民航教育體系和民航科技創新體系為統領，通過建立健全預瞄、準入、培養、跟蹤、支持等機制，把好初始養成關，確保人員資質與崗位需求相適應，持續提升監察員隊伍對行業安全需求的適配性。

2.構建勝任力框架。監察員職業發展體系的核心在于勝任力。國際民航組織（ICAO）圍繞基于風險的監察和新業態發展，提出涉及知識、能力、態度三個維度16條關于勝任力的指標以及勝任力框架，對中國民航監察員隊伍建設具有重要的借鑒和指導意義。在勝任力框架的引領下，能夠使監察員在增強履職能力的同時面向未來航空安全環境，緊盯行業監管模式改革及行業發展變化，深入把握行業發展的規律和特點，在強化法治思維的同時大力激發創新思維，逐步培養、建立研判行業發展形勢的能力，增強實際工作中的前瞻性和預見性。

3.多點發力、多向互濟。一是與民航監察員培訓學院優勢互補，協同各級監管機構聯合設計開發課程，系統擴大培養規模，形成全鏈條培養機制，為行業源源不斷地輸送標準化、職業化的監察員。二是高效整合社會資源開發聯合培養渠道，不斷探索復合型監管人才的培養模式，形成職業化、高質量監察員的蓄水池，努力培養一批新時代高水平領軍人才，以點帶面推動全行業人才培養體系的轉型升級。三是加大國際交流合作力度，以“ICAO下一代人才計劃”為契機，依托中歐、中美民航合作平臺，向相關國家輸出成功經驗，加快推動中國培養標準走向世界。

4. 學以致用、知行合一。監察員資質能力建設不僅要依靠民航監察員培訓學院，更需要各地區、各部門多做工作，依托自身優勢形成強大合力。切實將第一課堂與第二課堂有機銜接，積極推進實踐型、創新型教學，例如民航局“一個理念、三條底線”專題體驗研討班、四川監管局以“一對一”的方式與轄區的一線班組掛鉤聯系，都具有重要示范借鑒意義。建議以專業和崗位職責為導向，按計劃、有步驟組織監察員參與生產實習，下沉到企業里，深入到各運行主體單位，以干代訓，真正做到理論、實訓、實踐相結合，通過適時提供 “回爐”鍛煉的機會，加快知識更新和技能提升。長此以往形成專業人才流通渠道，定期輸送人才骨干到企事業單位任職，在突破監管機構人員發展瓶頸的同時也能緩解企事業單位專業人員短缺的問題。

（三）多措并舉強化政策扶持力度和服務保障能力

1.健全支撐保障機制。為深入落實“加壓、減負、撐腰、充電”，進一步提升主動服務能力，建議在各級民航監察員管理和培訓領導小組的框架下完善支撐保障體系，從管理、服務、研究等方面促進監察員隊伍的全面發展。通過建立一支責任心強、業務水平高、服務意識好、了解行業前沿的管理服務隊伍，緊密協同相關業務司局、處室統籌做好監察員隊伍建設各項工作的組織保障、條件保障，特別是做好監察員隊伍建設的方針政策和發展規劃，構建高水平的服務保障體系，營造良好的發展環境，助力監察員職業發展。如新疆地區管理局為進一步加強資質能力建設成立了“監察員之家”，為廣大監察員提供了一個培訓交流的載體和平臺。

2.強化職業榮譽感。牢固樹立以監察員為中心的理念，努力提高監察員政治地位、社會地位、職業地位，讓廣大監察員享有應有的社會聲望，以榮譽感激發責任感、使命感，在平凡的崗位上為民航安全做出新的更大的貢獻。例如華東地區管理局在微信公眾號開設了題為“我是監察員”的系列專題報道，使得監察員以航空安全守護者的形象走進公眾視野，進一步彰顯民航精神和工匠精神。或通過建立量身定制的榮譽評價體系，獎勵長期扎根一線的基層監察員，參照高級監察員評選機制，鼓勵廣大基層監察員在安全能力建設、理論政策研究、監管模式改革、提升監管效能、健全法規標準等方面取得新成效，以擔當作為、盡職盡責、創先爭優促進自我實現和自我成長。

3.實施人才繼任計劃。以《民航人才隊伍中長期規劃》為綱領，通過優化傳幫帶機制、強化領導力培養，開展“局長見習日”活動和干部儲備計劃，系統提升監察員的綜合領導能力、規劃決策能力、統籌協調能力、風險管理能力，為各級監管機構培養、儲備更多優秀的后備軍和接班人，形成“人人努力成才、人人皆可成才”的良好氛圍，增強隊伍自身造血能力，推動梯隊建設的標準化、系統化、規?；屆恳晃槐O察員都有可能成為未來的局長，都能成就屬于自己的精彩事業。此外，對于有攻讀在職研究生學位需求的監察員，要扶上馬再送一程，聚集和發揮直屬院校和行業相關院校的優質教育教學資源，擇優提供考研指導或保研機會，持續推動隊伍結構的優化和質量提升，打造具有核心競爭力的高水平監管隊伍。

總之，監察員隊伍建設在構建現代航空安全治理體系過程中具有重要的戰略意義。因此要深入推進監察員隊伍建設與行業安全發展的緊密協同，遵循行業發展規律，以人才培養和梯隊建設為著力點，以隊伍質量、規模、能力協同發展為導向，不斷提高監察員隊伍專業化和職業化水平，增強對行業安全需求的適配性，最終實現發展規模與監管力量的總體協調匹配。這不僅是安全監管工作的根本任務，也是行業安全治理體系和治理能力現代化的重要體現。