我國住房反向抵押養老保險的現實困境與法治理路

喬博娟

內容提要：住房反向抵押養老保險是將住房抵押與終身養老年金保險相結合的創新型商業養老保險業務，有利于將社會存量資產轉化為養老資源，發揮保險業風險控制、資金管理等優勢，多方位參與養老服務業發展。公民私有財產權保護、不動產統一登記以及商業養老保險制度共同構成住房反向抵押養老保險的法律基礎?，F有法律制度與市場體系尚不健全，無法滿足創新型商業養老保險業務的實際需求，制約了住房反向抵押養老保險業務的發展。亟需借鑒發達國家經驗，加強制度建設與法律保障，強化政策引導，培育市場體系，同時加快立法進程，完善監管體制，規范保險機構行為，保護消費者合法權益。

一、問題的提出

我國已經進入人口老齡化快速發展時期，仍普遍存在養老服務和產品供給不足、城鄉區域發展不平衡等問題，亟待加快發展養老服務業，滿足不斷增長的養老服務需求，推進經濟社會和諧健康發展。2013 年9 月，國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，一大亮點就是開展老年人住房反向抵押養老保險試點，從而促進養老服務與保險行業互動發展。2014 年6 月，為貫徹落實上述文件，鼓勵保險業積極參與養老服務業發展，原保監會決定在北京、上海、廣州、武漢四城開展老年人住房反向抵押養老保險試點，俗稱“以房養老”。此后，為進一步促進老年人住房反向抵押養老保險業務發展，銀保監會先后兩次延長試點期間，并將試點范圍逐步擴大到全國。從試點情況來看，老年人住房反向抵押養老保險業務開展情況不盡如人意。目前，僅有幸福人壽和中國人保壽險兩家公司推出了住房反向抵押養老保險產品，①《中國保監會關于幸福人壽保險股份有限公司幸福房來寶老年人住房反向抵押養老保險（A 款）保險條款和保險費率的批復》（保監許可 〔2015〕 280 號）、《中國保監會關于中國人民人壽保險股份有限公司安居樂老年人住房反向抵押養老保險條款和費率的批復》（保監許可 〔2016〕 1015 號）。但承保人數寥寥，尚未達到預期效果。

究其原因，老年人住房反向抵押養老保險在我國屬于新生事物，相關法律制度和配套政策尚不健全，加之房屋價值、產權處置、預期壽命以及險種收益等均存在不確定性，故參與各方分歧較大，供需雙方各有顧慮。一方面，老年人認為抵押房屋后每月領取的養老金數額較低，②根據 《幸福房來寶老年人住房反向抵押養老保險（A 款）》 保險條款和保險費率，當延期年金無身故和退保利益時，每100萬有效保險價值，60 歲男性月度基本養老保險金額（未扣除應當承擔的保險相關費用）為2514 元，60 歲女性則為2082元；當延期年金有身故和退保利益時，60 歲男性月度基本養老保險金額（未扣除應當承擔的保險相關費用）為2124 元，60歲女性則為1827 元。無法滿足其實際需求，并且因當前房價上漲預期較強以及受房屋傳承等傳統觀念影響，作為目標消費者的老年人群體認可度和接受度不高。另一方面，住房反向抵押養老保險業務流程復雜，運營周期較長，保險公司不僅面臨利率變化、房價波動、長壽風險、現金流壓力等業務風險，還可能受到房地產調控、稅收和金融等相關政策和法律法規的影響，故保險公司對此項業務的參與意愿不強，態度頗為謹慎。此外，近幾年社會上出現了打著“以房養老”名義，實為非法侵占財物的“套路貸”詐騙等新型犯罪，不法分子設局向老年人提供民間借貸或推銷理財產品，通過規避法律、制造違約、惡意串通等方式謀取房屋所有權。此類案件主要涉及抵押住房借貸房屋買賣糾紛，法律問題復雜、交易風險較高，頻頻見諸媒體的負面新聞也使潛在的消費者望而卻步。由此可見，開展住房反向抵押養老保險業務，亟需相關法律制度的規范和保障。本文擬從法律視角對住房反向抵押養老保險的制度基礎、障礙因素以及完善建議等進行探討，以期為我國推廣這一新型商業養老保險業務提供法律保障。

二、住房反向抵押養老保險的法理邏輯

（一）住房反向抵押養老保險的內涵和意義

住房反向抵押養老保險起源于西方發達國家，各國業務類型和運作模式有所不同，如美國的“住房凈值轉換抵押”（Home Equity Conversion Mortgage，HECM）、加拿大的“反向年金抵押貸款”（Reverse Annuity Mortgage，RAM）以及英國的“房產價值釋放機制”（Equity Release Mechanism，ERM）等。日本、韓國和新加坡等亞洲國家也相繼推出了政府主導或私營發行的住房養老金融產品和服務。在我國，老年人反向抵押養老保險將住房抵押與終身養老年金保險相結合，屬于創新型商業養老保險業務。具體而言，擁有房屋產權的老年人將其房產抵押給保險公司，同時繼續占有、使用房屋并獲取收益，經抵押權人同意也可處置，并按照約定條件領取養老金直至身故；作為對價，老年人過世后，保險公司有權處置抵押房產，處置所得將優先用于償付養老保險相關費用。③參見 《中國保險監督管理委員會關于開展老年人住房反向抵押養老保險試點的指導意見》（保監發〔2014〕 53 號）。

住房反向抵押貸款的法律邏輯和社會背景是，隨著老年人收入能力下降，難以負擔較大面積的房屋的維修、物業和稅費，成為“房子富翁、現金窮人”。而住房反向抵押貸款正好可以解決這一難題，老年人抵押房屋后仍可繼續居住，還能定期從貸款機構領取現金；在老年人永久搬離或身故后，貸款機構依合同取得房屋所有權，或者由其繼承人償還貸款本息后贖回房屋。④參見李建偉：《住房反向抵押貸款制度研究》，載 《中國不動產法研究》 2007 年第2 期。因此，開展老年人住房反向抵押養老保險，不僅可以盤活老年人房產資源，拓寬養老保障資金渠道，而且能夠發揮保險業在風險和資金管理方面的優勢，積極參與養老服務業發展，對于我國應對當前“未富先老”的困境具有重要意義。

此前，我國已有部分養老機構和商業銀行積極探索“以房養老”模式。例如，2005 年南京湯山的溫泉留園老年公寓率先試水“以房換養”項目。⑤根據該模式，在南京市擁有60 平方米以上產權房、年齡60 歲以上的孤寡老人，可自愿將其房產抵押，經公證后入住老年公寓，終身免交一切費用。在老人去世后，房屋產權歸養老院。該模式不向老年人發放貸款或年金，而是靠抵押房屋的租金支付老年人在養老院的各項費用。2011 年10 月，中信銀行推出“養老按揭”業務，以金融服務方式為部分老年人解決養老資金需求，成為國內首個由商業銀行開展的反向抵押貸款業務。⑥中信銀行發行針對中老年客戶的“信福年華”借記卡及配套金融服務，憑此卡可辦理養老按揭貸款。凡年滿55 周歲并且擁有兩套以上住房的中老年人或年滿18 歲的法定贍養人以其房產作為抵押，即可向銀行申請貸款用于養老。銀行將根據所抵押房產的價值和合理的養老資金確定貸款金額，累計貸款額最高不超過所抵押住房評估值的60%，且每月支付的養老金不超過2 萬元。目前，養老按揭貸款最長期限為10 年，貸款利率按照央行公布的同檔次基準利率或者上浮。貸款期限屆滿后，銀行只收回貸款本息，不收回房產，房產歸屬由借款人決定，以符合國人房屋傳承的習慣。與過去商業銀行開展的單一反向抵押業務不同，此次保險公司基于自身業務優勢，打出了將反向抵押業務與終身養老年金保險相結合的組合拳。一方面，老年人將其房產抵押給保險公司，保險公司按照合同約定，定期向老年人支付養老年金直至身故，以增加老年人的養老資金來源。另一方面，老年人過世后，其房產處置所得優先償還保險公司已支付的養老保險費用，剩余部分仍歸法定繼承人所有；如果房產處置所得不足以償付保險公司付出的成本，則由保險公司承擔房價不足的風險，不再向老年人的家屬追償。由此可見，反向抵押養老保險只是通過市場化手段運作的一種補充養老方式，為已經擁有房產的老年人提供一種新選擇，并不會影響老年人傳統的養老方式。

（二）住房反向抵押養老保險的制度基礎

推行住房反向抵押養老保險的前提條件是老年人擁有房屋的完全產權，并且能夠將其房產抵押給保險公司，從而按照約定條件領取養老金。這就涉及公民私有財產權保護制度、不動產抵押登記制度以及商業養老保險制度，三者共同構成開展住房反向抵押養老保險業務的法律制度基礎。

1.公民私有財產權保護制度

財產權是指民事主體依法享有的具有一定物質內容并且直接體現為經濟利益的權利，包括物權、債權、知識產權等。為了適應保護私有財產的客觀需要，2004 年憲法修正案首次將財產權條款載入憲法，進一步完善和發展了我國私有財產保護制度?！吨腥A人民共和國憲法》 第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯?！必敭a權入憲，有利于提升私有財產保護的法律地位，加大對私有財產的保護力度，擴大私有財產的保護范圍，并且為其他部門法保護私有財產的具體規定提供了憲法依據。此外，繼承權是繼承人依法取得被繼承人生前合法財產的權利，是公民私有財產權的必然延伸?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱 《民法典》）繼承編對公民私有財產的繼承制度作出了明確規定。

作為財產權的重要組成部分，物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，涵蓋所有權、用益物權和擔保物權。《民法典》 物權編延續了原《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）之精神，平等保護國家、集體和私人的物權，并且明確私有財產范圍。根據 《民法典》第二百六十六條的規定，私人對其合法的房屋享有所有權。實踐中，房屋是我國公民最主要的生活資料，包括依法購買的城鎮住宅，在農村宅基地上依法建造的住宅，以及商鋪、廠房等建筑物。據此，老年人對其合法擁有的房屋享有所有權，可以根據自身情況自愿投保住房反向抵押養老保險，不受包括繼承人在內的任何單位和個人的干涉。此外，為了認可和保護民事主體對住房保障的靈活安排，滿足特定人群的居住需求，《民法典》 在用益物權部分專章規定居住權。可見，居住權制度的建立和完善，有利于為老年人住房反向抵押養老保險提供更多的制度選擇和法律保障。

2.不動產抵押登記制度

擔保物權制度是現代民法的一項重要制度，旨在確保債權的實現，促進社會的融資。債務人可以依法設立抵押，即以抵押財產作為債權的擔保，債權人有權就該財產優先受償，《民法典》 第三百九十四條明確規定了抵押權的基本權利。⑦《民法典》 第三百九十四條規定：“為擔保債務的履行，債務人或者第三人不轉移財產的占有，將該財產抵押給債權人的，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，債權人有權就該財產優先受償。”據此，作為抵押權客體的財產，必須是債務人或者第三人所有的或者依法有權處分的，且抵押權設定后，抵押人不必將抵押財產轉移于抵押權人，抵押人仍享有對抵押財產的占有、使用和收益的權利。以房屋抵押為例，抵押人以其合法的房屋向抵押權人提供債務履行擔保，債務人不履行債務時，抵押權人有權就抵押房屋優先受償。此外，《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱 《城市房地產管理法》）第四十八條規定：“依法取得的房屋所有權連同該房屋占用范圍內的土地使用權，可以設定抵押權?！睋?，老年人可以將其擁有完全產權的房屋抵押給保險公司，但無需將房屋轉移給保險公司，老年人仍享有對房屋的占有、使用和收益的權利。

此外，根據物權公示原則，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記。⑧《民法典》 第二百零九條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但是法律另有規定的除外。”鑒于財產抵押是重要的民事法律行為，設立抵押權除了應當訂立書面合同外，還需要對某些財產辦理抵押登記，其中就包括屬于不動產的房屋，抵押權自登記時設立。根據《城市房地產管理法》 第三十六條的規定，房地產轉讓、抵押，當事人應當依法辦理權屬登記。由此可見，我國采用不動產物權登記生效的立法體例，并且實行不動產統一登記制度。不動產抵押登記能夠為住房反向抵押交易安全提供法律保障，有利于保險公司就房屋這一抵押財產的價值優先受償。

3.商業養老保險制度

商業養老保險是由商業保險機構提供，以養老風險保障、養老資金管理等為主要內容的保險產品和服務，是我國養老保障體系的重要組成部分。根據 《中華人民共和國保險法》（以下簡稱 《保險法》）和《保險公司養老保險業務管理辦法》，保險公司的業務范圍涵蓋人身保險業務，包括人壽保險、健康保險、意外傷害保險等保險業務，而且養老保險業務屬于人壽保險業務范疇，包括個人、團體養老年金保險業務和企業年金管理業務。其中，個人養老年金保險，是指同時符合下列條件的人壽保險產品：（1）以提供養老保障為目的；（2）由個人向保險公司交納保險費；（3）保險合同約定被保險人生存至特定年齡時，可以選擇由保險公司分期給付生存保險金；（4）分期給付生存保險金的，相鄰兩次給付的時間間隔為一年或者不超過一年。此外，國家鼓勵保險公司開發含有終身年金領取方式的個人養老年金保險產品，而住房反向抵押養老保險業務正是將反向抵押業務與終身養老年金保險相結合的產物。

2017 年6 月，國務院辦公廳發布《關于加快發展商業養老保險的若干意見》，提出創新商業養老保險產品和服務，允許商業養老保險機構依法合規發展具備長期養老功能、符合生命周期管理特點的個人養老保障管理業務。在此背景下，開展老年人反向抵押養老保險業務，是保險業響應號召、推動商業養老保險發展的重要手段，能夠獲得國家稅收優惠等配套政策的支持和保障。

三、住房反向抵押養老保險的法治困境

開展老年人住房反向抵押養老保險試點以來，相關配套政策和法律制度保障不足的問題逐漸凸顯，成為阻礙業務推廣的主要因素之一。根據試點情況反饋，主要涉及抵押房屋處分、繼承和產權到期處理，保險公司抵押權保障、業務風險控制，以及在房屋登記、抵押、公證和處置等各個環節與不同行政部門溝通協調等問題。從某種程度上來看，現行法律制度與政策體系無法滿足創新型商業養老保險業務的實際需求，制約了住房反向抵押養老保險業務的推廣與發展。

（一）反向抵押制度缺失與抵押雙方權利保障

由于我國現行法律體系并未規定反向抵押制度，開展反向抵押業務是否欠缺合法性基礎？已有法律規范能否直接調整反向抵押法律關系？即使不存在法律障礙，但住房反向抵押養老保險與正向抵押貸款和傳統保險業務在業務模式、現金流向等方面存在較大差異，現行圍繞正向抵押貸款建立的擔保法律制度無法對其進行有效調整，集中體現在抵押人房屋處分權利限制、抵押權人優先受償權實現以及抵押雙方權利保障等方面。

1.抵押人房屋處分權利限制

由于抵押權是不轉移財產占有的物權，即抵押人仍享有對物的占有、使用、收益和處分的權利，這也使抵押權人承擔了一定的風險。一方面，對于抵押期間轉讓抵押財產，《民法典》 刪除了《物權法》 中“未經抵押權人同意，不得轉讓抵押財產”的規定，承認了抵押權的追及效力。⑨《民法典》 第四百零六條規定：“抵押期間，抵押人可以轉讓抵押財產。當事人另有約定的，按照其約定。抵押財產轉讓的，抵押權不受影響。抵押人轉讓抵押財產的，應當及時通知抵押權人。抵押權人能夠證明抵押財產轉讓可能損害抵押權的，可以請求抵押人將轉讓所得的價款向抵押權人提前清償債務或者提存。轉讓的價款超過債權數額的部分歸抵押人所有，不足部分由債務人清償。”據此，在房屋反向抵押期間，老年人享有對房屋占有、使用、收益和處分的權利，且無需經過抵押權人同意也可轉讓抵押房屋。換言之，老年人可以通過買賣、贈與或者其他合法方式將其房屋轉讓給他人，而且其處分行為無需征得保險公司的同意。另一方面，關于抵押財產毀損或者價值減少，《民法典》 延續了 《物權法》 中關于抵押財產價值減少的處理規定。⑩《民法典》 第四百零八條規定：“抵押人的行為足以使抵押財產價值減少的，抵押權人有權請求抵押人停止其行為；抵押財產價值減少的，抵押權人有權請求恢復抵押財產的價值，或者提供與減少的價值相應的擔保。抵押人不恢復抵押財產的價值，也不提供擔保的，抵押權人有權請求債務人提前清償債務?！睋?，在房屋反向抵押期間，老年人不得采取積極的行為或者消極的不作為致使房屋價值減少，如破壞、拆除房屋，不維護、修繕房屋，或者拒繳物業費、房產稅等。

2.抵押權人優先受償權實現

按照現在的制度設計，老年人過世后，保險公司就其房產處置所得優先受償，剩余部分仍歸法定繼承人所有；如果房產處置所得不足以償付保險公司已支付的養老保險費用，保險公司也不再向其家屬追償，實為“無追索權”保證。11無追索權貸款（non-recourse loan），指在借貸雙方都嚴格遵守約定的前提下，如果房屋價值在合同期間內非由于雙方當事人的原因而貶值，且在合同到期時低于預估價值，貸款人不得自行減少對借款人的貸款額，仍應按照合同約定的數額定期支付給借款人，且貸款人不得向借款人或其繼承人追償；而如果房屋價值在合同到期時償還本息后仍有盈余，則盈余部分歸借款人或其繼承人所有。實踐中，可能面臨以下問題：其一，《民法典》 第二百三十條規定，“因繼承取得物權的，自繼承開始時發生效力”。據此，繼承可以直接產生物權變動的效力，老年人的繼承人自繼承開始時即取得對房屋的所有權，能夠對該房屋進行處分。盡管現行法律規定，繼承遺產應當清償債務，12《民法典》 第一千一百六十一條規定：“繼承人以所得遺產實際價值為限清償被繼承人依法應當繳納的稅款和債務。超過遺產實際價值部分，繼承人自愿償還的不在此限。繼承人放棄繼承的，對被繼承人依法應當繳納的稅款和債務可以不負清償責任?！鼻业盅何锉焕^承不受抵押權影響，但因處分抵押房屋而取得房屋所有權的，應當依法辦理過戶登記，此時保險公司就需要繼承人配合，這無疑將增加溝通成本和法律風險。其二，保險公司要求實現抵押權，按照協議以抵押房屋折價或拍賣、變賣該房屋，但如果該房屋是老年人子女或其他直系親屬的唯一住房，此時能否順利執行設定抵押的房屋？盡管針對司法實踐中“唯一住房”執行難問題，最高人民法院出臺了一系列司法解釋確保被執行人居住房屋能夠得以執行，13《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》 第四條規定：“對被執行人及其所扶養家屬生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍賣、變賣或者抵債。”《最高人民法院關于人民法院執行設定抵押的房屋的規定》 第一條規定：“對于被執行人所有的已經依法設定抵押的房屋，人民法院可以查封，并可以根據抵押權人的申請，依法拍賣、變賣或者抵債。”但在實際操作中保險公司會謹慎評估風險，難免對日后處置房屋有所顧慮。其三，雖然保險公司在壽命風險管理方面具有優勢，但由于房地產價格中長期走勢不明，相關政策法規存在不確定性，保險公司開展住房反向抵押養老保險業務面臨較大風險?？紤]到當期現金流壓力與遠期房屋折舊損失等因素，保險公司不斷下調預期，導致老年人每月領取養老金數額較低。

（二）土地使用權期間與房屋產權確定性

我國實行土地社會主義公有制，城市的土地屬于國家所有，農村的土地屬于農民集體所有。國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度，即國家通過出讓的方式，使建設用地使用權人獲得一定期間內利用土地的權利。根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《城市房地產管理法》 等法律規定，房屋僅指土地上的建筑物及構筑物，不包括其占有的土地。私人可以對房屋享有所有權，但對房屋占用的土地只能依法享有建設用地使用權或者宅基地使用權，即“房地所有權分離”。需要注意的是，雖然房屋所有權與土地使用權相互獨立，但是在房地產流轉中實行“房地一致”原則，從而避免房地分屬于不同權利主體的情形。14例如，《城市房地產管理法》 第三十二條規定：“房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押?！蹦壳?，居住用地使用權出讓的最高年限為七十年，期間屆滿后將面臨建設用地使用權如何續期的問題。對此，《民法典》 延續了《物權法》 關于住宅建設用地使用權自動續期的原則性規定，增加了“續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理”的表述。問題在于，在住房反向抵押時，該房屋占用范圍內的土地使用權同時抵押，而住宅建設用地使用權期間問題將會影響房屋產權的確定性，如反向抵押房屋能否續期、續期費用由誰承擔，續期次數是否有限制、期限屆滿是否影響房屋處置等，對此尚無明確法律規定，房地產政策的不確定性加大了保險公司的經營風險，阻礙了該業務的順利開展。

此外，雖然目前住房反向抵押養老保險主要針對城市住宅，但隨著我國城鎮化水平的提高以及農村金融改革創新的需求，不排除未來該業務擴大到農村地區的可能性。然而，關于農村宅基地使用權能否抵押一直存在不同意見。最初考慮到我國農村社會保障體系尚未全面建立，宅基地使用權是農民賴以生存的根本，宅基地使用權轉讓和抵押的條件尚不成熟，故原 《物權法》 和 《擔保法》均禁止以宅基地占用范圍內的土地使用權抵押。15《物權法》 第一百八十四條規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但法律規定可以抵押的除外?！薄稉７ā?第三十七條規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押，但本法第三十四條第（五）項、第三十六條第三款規定的除外?！彪S著農村土地“三權分置”改革的推進，允許以承包土地的經營權進行融資擔保，《民法典》 第三百九十九條刪除了 《物權法》 中關于耕地使用權不得抵押的規定，但保留了宅基地使用權不得抵押的規定。日后，待宅基地使用權的抵押條件成熟，農房抵押貸款業務也將逐步放開，但實際執行還存在諸多問題，如能否將農民住房抵押貸款與養老保險相結合，參與金融機構是否包括保險公司，抵押物處置的受讓人范圍能否擴大，等。

（三）保險業務模式創新與行政管理體制滯后

按照我國金融業“分業經營、分業監管”的原則，銀行、證券、保險按行業性質分別由銀監會、證監會、保監會依法進行監管。因此，無論是過去由商業銀行探索開展反向抵押貸款業務，還是現在由保險公司試點反向抵押養老保險業務，二者之間缺乏有效合作，既無法利用銀行業充足的現金流和抵押貸款業務經驗，也無法發揮保險業在壽險經營、風險管理方面的優勢。近年來，隨著金融業綜合化、多元化發展，混業經營趨勢日益明顯，而分業監管下的標準差異與溝通成本卻不斷催生監管套利空間，亟需構建現代金融監管框架。2018 年3 月，為深化金融監管體制改革，解決交叉監管和監管空白等問題，國務院機構改革方案整合銀監會和保監會的職責，組建中國銀行保險監督管理委員會。如此一來，銀行業和保險業將開啟統一監管模式，這就為商業銀行與保險公司協作開展住房反向抵押養老保險業務奠定了基礎。當然，在現有制度條件下，能否對反向住房抵押貸款進行資產證券化16資產證券化，是指將具有可預期的、穩定的未來現金收入流的資產進行組合和信用增級，并依托該現金流在金融市場上發行可以流通買賣的有價證券的融資活動。根據被證券化的基礎資產的不同，資產證券化可分為住房抵押貸款證券化和資產支持證券化。仍值得商榷。

如前所述，老年人住房反向抵押養老保險屬于創新型商業養老保險業務，其業務流程包括房屋估值、抵押、登記、公證等多個環節，涉及房產管理部門、不動產登記機構、公證機構以及金融監管等不同部門，但現有監管規定不適應創新業務模式，無形中增加了業務開展的難度。目前，僅有銀保監會發布指導意見，其他主管部門尚未出臺配套規定，缺乏相應的法律依據和操作指引。例如，為防范“以房養老”“套路貸”詐騙等新型犯罪，司法部于2017 年印發了《關于公證執業“五不準”的通知》，但各地公證機構存在理解和執行偏差問題，對應當辦理的公證事項不予辦理，“一刀切”的做法反而影響了住房反向抵押正常公證事項的辦理。又如，申請房屋抵押登記時，需要確定被擔保債權的數額以及抵押期限等事項，但作為終身養老年金保險的住房反向抵押養老保險，其債權數額和抵押期限受預期壽命影響，無法在抵押登記時確定。此外，不僅各部門之間缺乏相互協調的規定，而且各地區的實施細則也有所不同，導致實際操作中困難重重。

四、我國住房反向抵押養老保險的法治理路

創新商業養老保險服務，推行住房反向抵押養老保險，首先要加強制度建設，提供政策支持，完善配套措施。因此，亟需在總結試點經驗的基礎上，修改完善相關法律法規和配套政策，制定符合反向抵押養老保險業務特點的監管制度，公平配置參與主體的權利義務，規范保險公司經營行為，保護消費者合法權益。

（一）住房反向抵押養老保險的域外經驗

在美國住房養老金融模式中，根據申請人房屋價值的高低設計了不同的金融產品，包括私營公司提供的財務自由計劃（Financial Freedom）、聯邦政府資助機構房利美（Federal National Mortgage Association，Fannie Mae）開展的住房保留計劃（Home Keeper）以及聯邦住房管理局（Federal Housing Administration，FHA）支持的住房凈值轉換抵押計劃（Home Equity Conversion Mortgage，HECM），從而最大程度地滿足了老年人的住房養老金融需求。17參見韓再：《住房反向抵押貸款運作機制》，中國金融出版社2014 年版，第70-72 頁。其中，HECM 計劃最為普遍和成功，美國國會于1987 年根據《國家住宅法》（National Housing Act）授權住房和城市發展部（Department of Housing and Urban Development，HUD）開展該計劃，18Section 255，National Housing Act.后又通過聯邦住房管理局對列入HECM 計劃的反向抵押貸款予以保險。HECM 計劃通過控制借款人的貸款年限或在貸款期限內所領取的金額來實現對貸款損失風險的管理。該金額即為本金限額（Principal Limit），是通過綜合考慮最大求償金額、預期平均貸款利率、最年輕的合格借款人的年齡等因素計算所得，且將根據貸款利率以及聯邦住房管理局所要求的貸款保險年金不斷進行浮動。HECM 計劃旨在由聯邦住房管理局為借貸雙方提供保險，確保貸方可以足額獲得貸款清償，而借方可以獲得約定的貸款金額和期限，從而促進反向抵押貸款的發展。19參見王偉：《住房反向抵押養老保險的發展與借鑒——以美國反向抵押貸款市場為例》，載 《保險研究》 2014 年第7 期。目前，美國擁有全球最大的反向抵押金融市場，業務運作市場化程度很高，既擁有健全的反向抵押貸款發行市場，又融入其發達的證券市場體系。因此，反向抵押貸款參與者既包括借款人、出借人、貸款發起機構、房產評估、法律和業務咨詢機構等，還涉及證券發行人、經紀交易商和機構投資者等。

加拿大住房反向抵押貸款的主流產品是住房收入計劃（Canadian Home Income Plan，CHIP），該計劃于1986 年由私人金融機構推出，現由住房凈值銀行（Home Equity Bank）負責運營。20The CHIP Program：A Canadian Solution for Homeowners，https://www.chip.ca/chip-reverse-mortgage/.2021 年5 月3 日訪問。該計劃面向加拿大55 歲及以上的房屋所有者，借款人可以向銀行申請貸款，金額上限為房屋評估價值的55%。借款人始終保有房屋所有權，無需定期償還抵押貸款，除非搬離或出售該房屋。此外，借款人所獲貸款可以免稅，且不會影響其可能享受的老年保障（Old-Age Security）或收入保證（Guaranteed Income Supplement，GIS）等其他福利。作為房屋所有者，借款人需要負責維護房屋并且支付房產稅和業主保險。

為解決房屋短缺問題，新加坡于1960 年成立建屋發展局（Housing &Development Board，HDB），負責建造公共房屋，也稱為組屋，21Stephen H.K.Yeh.Public Housing in Singapore:A Multi-Disciplinary Study，Singapore University Press，1975，p.5-6.目前其居住人口占比高達八成以上。1997 年，新加坡保險合作社（職總英康保險公司）率先向私人建造房屋的業主提供住房反向抵押貸款，但因僅限于私有房產而難以普及。此后，新加坡建屋局于2006 年允許公共房屋的業主參與私營公司的反向住房抵押貸款，22參見金曉彤、崔宏靜：《亞洲國家“以房養老”模式的經驗與借鑒——以日本和新加坡反向住房抵押貸款為例》，載 《亞太經濟》 2014 年第1 期。并于2009 年推出屋契回購計劃（Lease Buyback Scheme，LBS）。23該計劃允許符合條件的65 歲及以上業主將其居住公共房屋的部分租約出售給建屋局進行套現，并可根據最年輕業主的年齡選擇保留租約的長度，所獲收益將用于充實中央公積金退休賬戶（CPF Retirement Account），再通過該賬戶加入老年人終身收入計劃（CPF LIFE）每月領取現金。

綜上所述，住房反向抵押養老業務在發達國家已經開展多年，具備較為成熟的經營模式、市場體系以及政策支持。從各國發展歷程來看，成功經驗主要包括以下幾個方面：一是政府積極引導發展反向抵押養老業務，提升其在養老保障方面的作用，將其作為應對人口老齡化的重要手段；二是重視立法和監管，針對住房反向抵押貸款制定專門法律，詳細規定貸款目的、主體資格、權利義務、監管要求、信息披露和消費者保護等內容；三是由于反向抵押貸款風險高于其他類型貸款業務，通常由政府或其指定機構負責運作并提供擔保，政府通過多種形式提供政策支持、參與風險控制；四是鼓勵私營機構參與，引入市場化機制，通過資產證券化等方式分散風險、提高流動性，促進住房反向抵押養老業務可持續發展。

（二）住房反向抵押養老保險的完善建議

1.強化政策引導，培育市場體系

一方面，積極發揮政府引導和推動作用，給予住房反向抵押養老保險發展必要的政策支持，創造良好的法律和營商環境。事實上，住房反向抵押貸款具有一定的準公共產品性質，得到政府的支持或補貼才能更好地激發供給者的積極性。例如，美國的HECM 計劃就是由政府為供給雙方提供保險，從而推動了該業務的發展。因此，對于住房反向抵押養老保險這種具有社會公益性、關系民生保障且處于發展初期的保險業務，可以給予必要的扶持，發揮政府的引導作用。雖然我國已提出開展老年人住房反向抵押養老保險試點，但現階段仍停留在鼓勵倡導層面，缺乏具體有效的制度設計和政策支持，僅僅依靠市場主體推動難以取得顯著成果。政府應當直接或間接地參與到住房反向抵押養老保險試點進程中，可以借鑒他國經驗建立政府擔保或保險機制，打消借貸雙方對于政策環境和業務風險的顧慮，從而增加市場供給和需求。在政策支持方面，除了落實已有的支持現代保險服務業和養老服務業發展的稅收優惠政策，如對商業保險機構一年期以上人身保險保費收入免征增值稅，開展個人稅收遞延型商業養老保險試點等，還需要研究制定政策性、非盈利性保險業務的稅收優惠政策，給予住房反向抵押養老保險相應的稅收激勵。

另一方面，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，營造公平競爭的市場環境，培育住房反向抵押養老保險相關市場體系。住房反向抵押養老保險將反向抵押貸款與終身養老年金相結合，不僅包含房屋估值、抵押貸款、年金發放和處置受償等多個交易環節，而且涉及銀行、保險、證券和擔保等多種金融機構，甚至能夠銜接貸款發放的初級市場與信貸資產證券化的二級市場，必須建立健全相關市場體系，為住房反向抵押養老保險構建完善的市場體系。具體而言，不僅可以通過鼓勵私營公司參與以提高住房養老金融的市場化程度，而且隨著我國信用體系、金融中介機構、信息咨詢機構以及功能性監管職能的不斷完善，積極發展二級市場實現信貸資產的證券化，24Edward J.Szymanoski，James C.Enriquez &Theresa R.DiVenti，Home Equity Conversion Mortgage Terminations:Information to Enhance the Developing Secondary Market，Cityscape，Vol.9，No.1，(2007) pp.5-45.進而為轉移住房養老金融市場的風險和增強相關金融產品的流動性奠定市場基礎。25參見朱大旗：《法理念視野下住房養老金融的推進理路》，載 《政治與法律》 2014 年第6 期。2014 年8 月，《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（以下簡稱“新國十條”）提出，促進保險市場與貨幣市場、資本市場協調發展，探索保險機構投資、發起資產證券化產品，這將有利于完善住房反向抵押養老保險金融市場體系。

2.加快立法進程，完善監管體制

與國外專門立法不同，我國尚無法律法規對住房反向抵押養老保險制度進行調整，目前僅有銀保監會發布的部門規范性文件，不僅效力級別過低難以成為法律依據，而且并未涉及居住保證、房屋處置以及其他金融機構參與等關鍵問題，諸多政策和法律的不確定性制約了該業務的發展。為了解決住房反向抵押的合法性問題，可以考慮借鑒已有的“最高額抵押”制度，26《民法典》 第四百二十條規定：“為擔保債務的履行，債務人或者第三人對一定期間內將要連續發生的債權提供擔保財產的，債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，抵押權人有權在最高債權額限度內就該擔保財產優先受償。最高額抵押權設立前已經存在的債權，經當事人同意，可以轉入最高額抵押擔保的債權范圍?！眴为氃O置住房反向抵押制度，明確規定反向抵押的概念、主體資格、設立條件、借貸雙方的權利義務等，為推行住房反向抵押養老保險提供法律依據。此外，積極推進與住房反向抵押養老保險相關的立法工作，及時修訂存在法律沖突的條款，如 《民法典》 關于抵押權的規定，《土地管理法》 和 《城市房地產管理法》 關于抵押物的規定，《保險法》 關于分業經營及保險業務范圍的規定等。

鑒于住房反向抵押養老保險屬于金融創新的產物，必然涉及金融監管問題。首先，制定完善反向抵押養老保險相關監管制度，明確監管目標、原則、措施和程序，指導建立住房反向抵押養老保險業務標準。例如，為了推動建立社區發展金融機構，使之符合安全穩健的銀行業運行要求，美國國會于1994 年通過 《里格爾社區發展和管制改善法案》（Riegle Community Development and Regulatory Improvement Act of 1994），規范并監管社區發展金融機構的服務內容，重點對住房反向抵押貸款進行監管。其次，堅持審慎監管與行為監管相結合，落實償付能力監管制度要求，加強商業養老保險資金運用監管，加強對住房反向抵押養老保險的風險識別、監測預警和信息披露，維護市場有序運行。最后，健全住房反向抵押養老保險監管工作機制，加強金融監管與房屋管理、不動產登記等相關部門的溝通協調，如在房屋交易、登記、公證等機構設立綠色通道，建立跨部門的金融消費者教育、糾紛解決和監管執法合作機制，加強信息共享，形成監管合力，推動創新型商業養老保險業務持續健康發展。2019 年4 月，《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》 提出發展養老普惠金融，支持商業保險機構在地級以上城市開展老年人住房反向抵押養老保險業務，在房地產交易、抵押登記、公證等機構設立綠色通道，簡化辦事程序，提升服務效率。

3.規范保險機構行為，保護消費者合法權益

作為創新型商業養老保險業務，反向抵押養老保險將傳統養老保險與房地產市場相結合，法律關系復雜，風險因素較多，社會關注度較高。保險機構應當堅持審慎經營，加強在產品設計、條款制定、法律合規、業務管理等方面的風險防范，提高投資能力和風險管控能力，實現商業養老保險資金保值及合理回報，提升保險保障水平。此外，由于反向抵押養老保險的現金流與傳統保險業務不同，保險公司應當重視現金流管理，確?，F金流持續充足，適時探索現金流補充機制。為規范保險資金投資不動產行為，原保監會于2010 年7 月發布《保險資金投資不動產暫行辦法》，允許保險公司遵循穩健、安全的原則投資不動產，堅持資產負債匹配管理，審慎投資運作，有效防范風險。在此基礎上，“新國十條”鼓勵設立不動產、基礎設施、養老等專業保險資產管理機構，允許專業保險資產管理機構設立夾層基金、并購基金、不動產基金等私募基金。可見，隨著反向抵押養老保險業務的開展，保險資產管理機構可以設立不動產基金，用于投資不動產或不動產證券化產品，有利于專業化運作，降低交易成本，分散投資風險，提升資金運用效率和資產管理能力。

盡管對于金融消費者范圍以及消費與投資的界定等問題仍存在分歧，但通過立法促進金融領域交易公平、防范市場欺詐、平衡雙方信息不對稱等，已經形成普遍共識?；谛畔⒉粚ΨQ理論，購買住房反向抵押養老保險產品的老年人在交易信息、專業知識和判斷能力等方面明顯處于劣勢地位，無疑應當納入金融消費者保護的范疇。因此，《中華人民共和國消費者權益保護法》 增加了金融消費等特定領域經營者的信息披露義務，27《消費者權益保護法》 第二十八條規定：“提供證券、保險、銀行等金融服務的經營者，應當向消費者提供經營地址、聯系方式、商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等信息?！倍渲杏嘘P風險警示的內容對于金融消費者而言至關重要。鑒于住房反向抵押養老保險涉及房屋評估、抵押登記、維護處置和年金發放等諸多環節，業務流程和法律關系較為復雜，而且客戶群體為老年人，保險公司應當考慮到老年人的消費習慣和接受程度，產品設計簡單易懂，業務流程規范可行。在合同簽訂方面，保險公司應對消費者進行簽約前輔導，如實解釋說明業務模式、風險因素以及合同條款相關內容，確保消費者正確理解保險產品及自身權利義務，可以采取錄音、錄像等方式增強合同簽訂過程的公正性。在業務運行方面，保險公司應充分保障消費者的知情權，及時告知消費者房產的評估、抵押和維護情況，定期披露業務運行中的相關信息，如房產評估價值信息、年金領取情況、退保贖回價值等。在制度完善方面，我國可以借鑒其他國家經驗，向借款人提供居住、收益以及無追索權保證，28為了保障老年消費者的權益，美國HECM 計劃允許借款人保留房產所有權，而且可以隨時出售房產或搬家，只需確保房產銷售所得超過抵押貸款數額。即使抵押貸款數額超過房產價值，借款人也不會被迫出售房屋以償還抵押貸款。在借款人搬家、出售房產或死亡前，無需償還FHA 承保的反向抵押貸款。當貸款到期或應償還時，如果貸款金額超過房產價值，借款人（或繼承人）無需向貸款人償還超出房產價值部分的貸款。并且建立住房反向抵押養老保險的消費者教育制度以及保險銷售人員資格考試制度等。

結語

開展住房反向抵押養老保險，有利于滿足老年人日益增長的養老需求，健全多層次、可持續的養老保障制度，有效應對我國人口老齡化趨勢以及“未富先老”的困境，對于保障和改善民生、促進社會和諧穩定具有重要意義。然而，由于這一創新型商業養老保險業務仍處于起步階段，相關法律制度與市場體系尚不健全，供需兩端均持觀望態度，制約了住房反向抵押養老保險業務的推廣和發展。因此，有必要借鑒發達國家的成功經驗，在法律移植過程中探索符合國情的“以房養老”模式，堅持市場化和法治化原則，公平配置各方權利義務，建立多元化糾紛解決機制，促進反向抵押養老保險業務持續健康發展。