鄉村振興背景下縣級農村金融法律體系研究
——以廣西BX縣為例

陳裕燊

引言

鄉村振興戰略的實施，重心在于農村經濟，通過發展農村經濟，使農村居民的生活水平和文化水平得到顯著提高，鄉村文明顯著提升，從而實現鄉村振興。但是，一直以來國家財政因資金有限而有心無力，農村經濟的發展缺少資金的支持，發展速度遠遠落后于城鎮經濟。在此背景下，農村金融能夠為農村經濟注入發展資金，解決農村經濟發展速度過慢的問題。由于我國農村金融體系起步較晚，沒有統一的農村金融法律體系，不利于我國農村金融體系的發展。鑒于此，本文旨在探索如何完善我國的農村金融法律體系，保障農村金融的健康發展，從而促進農村經濟發展，實現鄉村振興。

一、鄉村振興與農村金融的關系及現狀

（一）鄉村振興與農村金融的關系

2021年2月25日，在全國脫貧攻堅總結表彰大會上，習近平總書記莊嚴宣告，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利。此次大會既是我國全面脫貧的勝利，也是鄉村振興戰略進入全面實施階段的開始。同年4月29日，十三屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國鄉村振興促進法》，更是將鄉村振興戰略正式提高至國家法律層面。事實上，黨和國家一直以來都十分重視農村經濟的發展，通過財政撥款為農村經濟注入發展資金。但是國家財政注入的資金有限，無法完全滿足農村經濟發展的需求，也無法滿足具體農村經濟主體的資金需求。鄉村振興戰略的實施，其中一個重點在于如何使農村經濟體系快速發展，逐步跟上城鎮經濟的發展，進一步提高農村群體的收入和生活水平，而這一切都需要資金的支持。因此，拓寬農村經濟的資金來源是解決農村經濟發展資金短缺的重要措施。

鄉村振興依托于農村經濟的發展，金融能刺激國家經濟的發展，同樣也能在鄉村振興戰略的全面實施中發揮重大的支撐作用。一方面，農村金融能夠通過金融貸款增加農村產業的資金，大幅提高生產條件，擴大生產規模，從而提高生產效率，增加產業收入，實現農村經濟的發展。另一方面，農村經濟規模的發展和擴大，在政策的指引下，反過來可以增加農村金融的需求供給，填補金融體系在農村區域的空白，使金融體系得到進一步的完善和擴大。農村金融的引進和發展，是鄉村振興戰略的必要舉措。

（二）BX縣的農村金融現狀

廣西BX縣是一個總人口200多萬的人口大縣，全縣共有28個鎮、317個行政村。該縣為農業大縣，以種植業、養殖業為主，大量種植水稻、甘蔗和玉米，養殖生豬并調出縣外。農村金融在BX縣的經濟發展中至關重要。

第一，通過金融政策傾斜，大力推進農業產業化[1]。BX縣根據全縣農業的實際發展情況，選出優勢產業，通過政策傾斜為其注入資金，吸收散戶整合成為大型農業企業，不斷擴大其生產規模，形成該產業的龍頭企業，主導產業規模的不斷擴展。比如，BX縣桂源農牧有限公司原本只是一個獨行的“羊倌”養殖個體戶，2017年被認定為特色扶貧產業之一，在政府政策的支持下獲得農村信貸的資金注入，現如今已經成為集種羊培育、牧草種植、飼料加工、肉羊加工及冷凍、生羊銷售為一體的大型養殖基地，帶領全縣19個鄉鎮、29個行政村參與黑山羊養殖行業，帶動550戶貧困戶年增收2萬元以上，近2000人脫貧。

第二，通過貧困戶的小額信貸將資金注入合作社，通過合作經營模式實現產業興旺、村民富裕的雙贏。BX縣富山水果種植專業合作社在政策的指導下，吸納1636戶貧困戶的小額信貸資金，每戶平均投入5萬元，年分紅達到4000多元，每年創造就業超過5萬人次。

第三，通過政府信用評級，農民獲得了農村小額信貸資格。在原先的商業金融貸款體系中，農民因沒有固定的抵押物，再加上農業風險較高，貸款收益低，許多缺少資金支持的農民無法獲得貸款資格，無法參與農村經濟建設。政府通過深入基層調查，詳細摸查農村群體的實際情況，針對不同情況的家庭條件做出不同的信用評級，村民可以憑借自身的信用評級，無需抵押物而獲得政策上的金融貸款幫扶。截至2020年12月31日，BX縣扶貧小額信貸合計2149680.08元。從總體上看，BX縣的農村金融已經形成了一定的規模，但是仍然存在不少的法律問題。而農村金融對農村經濟發展的加速作用也是顯而易見的，現存的法律問題需要得到盡快解決，只有完善的農村金融法律體系，才能保障農村金融在鄉村振興戰略中發揮出巨大的作用。

二、BX縣鄉村振興中農村金融體系存在的法律問題

（一）鄉村群體對金融缺乏法治思維

BX縣常住人口139萬，但是每年外出務工人口超過80萬，這批外出務工群體大多為18—45周歲的主要勞動群體，剩余留守家鄉的貧困群體多為年紀偏大且不具備較高的文化水平，無法理解金融貸款的性質。而過去的扶貧款項覆蓋面較廣，宣傳深入人心，導致留守的貧困群體將此二者混為一體，錯誤地認為農村政策金融貸款與原先的扶貧款項一樣，是國家政府的無償補助、不需要個人償還。此外，由于鄉村的經濟發展相對落后，金融覆蓋面不廣，大多數鄉村居民沒有接觸過金融貸款，并不清楚金融違約的后果與責任，導致居民的金融信用意識較為薄弱。另外，由于外出務工人口數量龐大，人口流動性較大，追還貸款成本較高，金融機構工作人員不足，不能及時進行追債，導致金融違約現象一直居高不下。

（二）農村金融貸款缺乏相應的規制制度

BX縣的鄉村振興金融是在原先的精準扶貧小額信貸的基礎上發展而來，是一種典型的政策性金融。原精準扶貧小額貸款的對象主要是已經完成建檔立卡的貧困戶，這類貸款資金必須?？顚Ｓ?，嚴格按照精準扶貧政策的規定使用。在鄉村振興戰略的背景下，原本就不夠詳盡的精準扶貧小額信貸規制制度無法保障鄉村振興金融的健康發展。根據政策的規定，鄉村個體戶結合自身的發展前景和發展意愿，可以將還款期限定為一至三年，如果在還款期限內出現不利于鄉村個體戶的突發狀況，導致個體戶無法獲取預期的收益，該個體戶在還款期限到來時無法償還貸款，就造成貸款機構的壞賬。這種情況，在鄉村從事農業和養殖業的個體戶中并不少見。在原精準扶貧背景下，這類政策性貸款申請的資格審查是較為硬性的審查，比如審查申請人是否為貧困戶，是否已經建檔立卡，并沒有審查其是否具有還款能力[2]。在鄉村振興背景下，為了保障農村金融的健康發展，保證每筆貸款都確實助力鄉村振興，需要對鄉村金融放貸建立一套全程的規制制度。同樣的貸款申請，除了關注審查貸款主體的還款能力以外，還要保證該款項沒有被用于個人消費，而是用于個體戶的產業發展。

（三）農村金融體系缺乏完善的法律制度

從總體上看，我國的農村經濟基礎并不算厚實。相應地，農村金融的發展速度也較為緩慢。無論是實施精準扶貧戰略還是鄉村振興戰略，農村金融都在政策指導下發展，其中伴隨著政府各部門和各種農村金融機構的直接或間接的管理和執行。在此過程中，有政府各個部門的法規、規章和政策，各種農村金融機構的管理性文件以及內部章程在適用。而這些文件多數只是提出一些指導性的原則，僅在大方向上作出概括性的規定和陳述，缺乏具體的、可行的操作步驟，執行力不強[3]。同時，這些文件也缺乏對應的懲罰措施，無法對違法違規現象進行及時的干預糾正，必然會導致農村金融無法達成預期的效果。

從縱向上看，涉及農村金融的法律條款多為金融規章，在我國主要有《商業銀行法》《農業法》等。比如，《商業銀行法》第13條，規定了農村可以設立農村商業銀行，且最低注冊資本為5000萬元?！掇r業法》第86條提出國家鼓勵和扶持農村經濟發展。這些金融規章散見于各部金融法律法規中，并沒有針對性、系統性地對農村金融作出較為全面、詳細的規定，更加沒有具體規定如何執行?？梢哉f，我們國家目前沒有專門規范農村金融的法律法規。而現實情況是，盡管我們國家的農村經濟比城鎮經濟弱，但農村經濟的總體體量絕對不小。鄉村振興戰略的實施，使農村經濟的重要性和關注度明顯提高。因此，制定較高層次的農村金融法律規范是保障農村金融體系健康發展的前提。

從橫向上看，我們國家的農村金融形式比較豐富，主要有商業性、合作性、政策性和民間性等類別，但是有一部分農村金融形式處于空白狀態。比如，民間性金融在農村金融中客觀存在，具有其他金融形式不具有的優點，卻沒有相應的法律規范其發展。民間性金融能夠解決相當一部分村民主體無抵押物貸款的難題，再加上民間性金融雙方都為私權利主體，二者地位較為平等，具有交易信息比較公開、透明和對稱，貸款發放快，手續較簡便等優勢，在農村金融體系中長期存在并受到村民主體的普遍認可。如今，為了讓諸多農村金融形式在農村經濟的發展中充分發揮積極的作用，應當制定有針對性的法律法規規范其發展。

三、解決BX縣農村金融法律問題的路徑

（一）培養金融法治思維

農村居民群體作為農村金融的主要受眾，提高農村居民群體的法治思維可以有效減少違約現象的發生，保障農村金融的健康發展。第一，定期開展金融法治知識宣講活動。著重宣傳金融貸款有別于原先的扶貧款項，幫助村民深刻認識到二者的不同。還要宣傳金融違約有哪些責任和不利后果，以及金融違約對個人生活的影響。第二，充分利用新媒體的社交功能。定期拍攝關于金融法治知識的小視頻投放到當地的新媒體平臺上，使大部分村民能夠主動或被動地接受金融普法的宣傳影響，潛移默化地提高村民的金融法治思維。第三，金融法治宣講要深入到農村群體內部。通過在宣傳標語、宣傳橫幅中加入當地的方言和語言習慣，使得村民更容易、更直觀地了解相關金融知識，保證金融知識宣傳活動真正地影響到農村群眾。第四，借助當地學校的影響力?？梢钥紤]與當地的學校合作舉辦金融法治知識宣傳活動，通過學生與家長的聯系，從另一個途徑提高村民的金融法治思維。

（二）建立完善的農村金融規制制度

第一，制定可執行的鄉村振興金融貸款程序和標準，這些程序和標準針對貸款主體、審核、風險和違反規定的懲罰等問題。筆者認為，鄉村振興貸款的主體是鄉村群體，包括農民個體戶、農村小作坊主等有助于鄉村振興的主體。對于原先由政府招商引資進來的扶貧產業，要根據具體問題具體分析，能夠帶動鄉村經濟發展的，應該給予一定的政策傾斜。此外，要制定詳細的審核標準，包括審核貸款主體是否適格、貸款主體有無違約風險、村民拿到貸款后能否用于自身或者鄉村經濟的發展等事項。除了以上問題，還應針對不同的違規行為明確適當的違規責任，比如針對逾期還款予以罰金或降低信用評級等。

第二，建立鄉村振興金融貸款監管機構。鄉村振興金融貸款并非單一性金融形式，其在運行過程中必然涉及眾多不同性質的部門和主體，對其進行監管具有現實困難。正因如此，在監管過程中需要明確監管主體的職責和分工，還要注重監管機構與其他部門之間的協調，防止出現職責沖突或相互推諉的現象，造成監管受阻或監管行為流于表面的結果。筆者認為，可以政府和鄉村自治組織為主體，國有銀行和村鎮銀行為主力，并適當吸納一些信貸公司。這種結構的好處在于方便整合區域內的金融資源，可以根據當地的振興戰略方向進行二次調配，確保金融資源的流向精準可控[4]。此外，還可以以此為切入點，將原本不在銀監會監管范圍內的民間信貸公司納入監管體系，通過制定機構程序規章規制民間信貸公司的違規行為。

第三，全程而有效地監督金融貸款。基于鄉村振興戰略的特殊性，鄉村振興金融貸款不同于一般的商業貸款。作為國家政策性金融的一種，理所應當要專款專用。筆者認為，可由鄉村振興金融貸款監管機構負責，定期調查、跟蹤鄉村振興金融貸款的資金流向，確保鄉村振興金融貸款資金用于貸款主體的產業發展，而不是用于自身生活消費等，更能防止各種相關機構人員的“上下其手”，減少貪污腐敗現象的出現。同時，為了保證貸款主體的獨立性，筆者建議制定監督資金制度時，盡量以列舉的不作為義務性規定為主。比如，禁止鄉村振興金融貸款資金用于生活娛樂消費。這種做法的優勢在于既可以保證鄉村振興金融貸款專款專用，又可以維護貸款主體的自主性，不損害農村經濟主體的積極性。

（三）健全統一的農村金融法律制度

2021年，我們國家實現了全面脫貧并轉入鄉村振興戰略實施階段，農村金融居功至偉。第一，應該根據農村金融的實際情況，盡可能完善農村金融法律體系，對于可預見的或者現有的問題進行法律規制，針對與如今農村金融體系發展不適應的規章制度和政策文件，要及時開展“立改廢”等工作，并且要在日后發展中，針對不斷變化的現實情況進行相應的優化和調整[5]。第二，明確監管體系和責任。鄉村振興戰略背景下的農村金融是一個復雜的體系，各方主體都在其中發揮重要的作用，這也是農村金融監管的重難點。為了解決“九龍治水”、權責不清和“踢皮球”等問題，迫切需要在法律層面上保證監管主體的獨立性和權威性，明確監管主體的性質、職責、責任等。將法律責任明確到具體部門和個人，防止出現相互推諉責任等狀況，真正做到有權必有責。第三，設定糾紛調解機制。農村金融的薄弱性和多方參與等特征注定了其在發展過程中會產生不少的糾紛和矛盾，成立糾紛調解機構并設定調解程序，能夠有效地減少農村金融發展過程中各方主體之間的矛盾，使各主體之間的配合更加協調，保障農村金融體系的健康發展。