中越邊境地區開放政策對比研究
——以中國文山與越南河江為例

李宏艷，左 霞，劉金萍

邊境發展狀況與內地發展息息相關，黨和政府非常重視邊境建設，改革開放以來，推出了許多推動邊境地區開放發展的優惠政策，如興邊富民政策、沿邊開放政策等。1992年，中國實施沿邊開放戰略；2007年中共十七大提出了“提升沿邊開放”，開啟了中國第二輪沿邊開放的序幕；中共十八大進一步明確擴大沿邊開放，全面提升開放水平。

邊境政策是指國家根據邊境地區的政治、經濟、社會、民族的現狀、發展和需要，為了實現、維護本國人民的利益，在邊境地區制定并付諸實施的一系列專門的法律法規、條例和措施[1]18。如邊境貿易政策、邊境教育優惠政策、興邊富民工程、邊境基礎設施建設等。一個國家要發展，就要打開國門“走出去”，以開放的姿態走向國際舞臺，沿邊開發開放政策作為一項激勵型公共政策，旨在推動邊境地區對外開放和經濟社會可持續發展。該政策對于促進邊境地區經濟、文化發展的成效不僅取決于該政策對于目標區域的適用性，也取決于邊境地區政府對于該政策的整合和執行能力。

長期以來,中越邊境政策在兩國邊境地區政治、經濟、文化關系方面發揮著積極的重要作用，好的政策不僅能促進邊境地區經濟貿易發展，還能在人文交流方面發揮重要作用，好的邊境政策對內有利于增強民族團結，穩邊固土，對外有利于鞏固和發展毗鄰兩國的睦鄰友好關系。因此，將中越兩國開放政策進行對比研究，對提高中越邊境地區邊民生活質量、促進邊境地區經濟快速發展具有非常重要的意義。

文山州地處云南省東南部，是我國30個少數民族自治州之一，文山州東南部邊境與越南河江省、老街省接壤，邊境線長438公里，東部與廣西相鄰，是“一帶一路”倡議中中國—中南半島經濟走廊的重要節點。相比于中越其他邊境地區及邊境口岸的發展，如東興口岸、憑祥口岸、龍邦口岸、河口口岸等，目前文山州邊境三個口岸是發展相對滯后的陸路口岸，文山州地區經濟發展緩慢、基礎設施不足、交通不便等，阻礙了文山州對外開放發展。但是文山州與毗鄰的越南河江省地理條件相似，雙邊各領域的交流與合作密切，且文山地區生態種類多樣，自然資源較為豐富，具備發展對外開放邊境全產業鏈的條件，以上種種相似的條件也是本文把中國文山州與越南河江省作為研究對象的主要原因。

一、中越邊境地區開放政策相關概念的界定

對外開放是我國一項長期的基本國策，開放是中國經濟騰飛的一個秘訣，也是中國全面建成小康社會的一件法寶，對外開放具有兩層含義：一方面是指國家積極主動地擴大對外經濟交往；另一方面是指國家放寬政策，放開或者取消各種限制，不再采取封鎖國內市場和國外投資場所的保護政策，發展開放型經濟。“十三五”規劃指出：“開放是國家繁榮發展的必由之路。必須順應我國經濟深度融入世界經濟的趨勢，奉行互利共贏的開放戰略。”為了加強邊境管理，保持邊境地區安全穩定，促進邊境地區對外開放和經濟社會發展，加快面向南亞、東南亞的輻射中心建設，根據有關法律、法規，結合云南省實際情況，2016年云南省人大制定《云南省邊境管理條例》，對云南邊境進行系統的規劃與管理①參見《云南省邊境管理條例》的規定。。深入貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記考察云南重要講話精神，堅持改善沿邊群眾生產生活條件與精準脫貧攻堅、民族團結進步、鄉村振興、美麗文山建設、穩邊固邊相結合，進一步加強沿邊地區發展的整體性，圍繞興城鎮、惠民生、促開放、固邊境實施的任務和工程，對云南邊境地區的發展進行規劃。

沿邊開發開放政策作為一項激勵型公共政策，旨在推動邊境地區對外開放和經濟可持續發展[2]。云南省地處中國西南邊陲，面向東南亞，與越南、老撾、緬甸接壤，有漫長的邊境線，在邊境地區設置了許多邊境貿易點和口岸，邊境地區是指當地與毗鄰國家接壤的縣級行政區域。兩個相鄰的國家，有民族跨境而居，有相似的生活習俗，來往密切，為此專設邊境通道。邊境通道是指經省級人民政府批準開通的供邊境地區居民出入國境探親訪友、求醫治病、從事商品交易以及參加傳統民族節日聯誼等活動的道路和渡口②參見《云南省邊境管理條例》的規定。。中國在對外開放政策方面有明確的界定，如《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發〔2015〕72號），對沿邊開放政策進行了明確定義，并發文加強對邊境地區進行開發和建設。此外，《文山州“十三五”沿邊開發建設發展規劃（2016—2020年）》（文商發〔2016〕195號）對文山州邊境貿易全產業鏈進行統一規劃，目的是加強邊境貿易各個產業鏈環節的規范化管理，深入發掘區位優勢，整合特色資源，構建并完善長效機制，促進邊境貿易的長期可持續發展。綜上，各種相關文件和規定針對中國邊境地區邊民發展出臺的相關政策，都有明確的定義和規劃。

越南政府先后頒布實施涉及邊境對外開放的相關政策。越南政府2003年6月11日頒布120號文件，批準實施《到2010年越中邊境地區經濟社會發展戰略》，2005年頒布“60號決定”，批準實施《到2010年穩定越中邊境各鄉居民點的規劃》[3]158。在實際的邊境經濟貿易往來中，越南的邊境貿易是在正規貿易形式下進行的，所有的貨物進出口業務都是在兩國規定的陸路口岸和邊民互市點開展。邊境口岸是根據兩國政府簽訂的邊界協定，在邊境地區的交通要道處設立國際口岸、國家口岸和通道口岸，一般在開展口岸貿易的邊境地區設置口岸貿易區，它是指越南政府決定成立的關于發展經濟的貿易區[4]。這些政策的頒布實施說明越南政府重視越中邊境地區的建設，在一定程度上滿足了保持邊境地區社會穩定和守土固邊的戰略性需要。

二、中越兩國邊境相關政策協定

中越兩國邊民有許多跨國居住的民族，同飲一江水，日常往來十分密切。隨著中越友好合作關系的發展和深化，中越兩國政府圍繞邊境地區達成了各方面雙邊協定，規范雙邊的交往合作。1991年11月7日，兩國政府簽訂《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關于處理兩國邊境事務的臨時協定》，是為了互相尊重兩國主權和領土的完整，發展兩國關系，方便兩國邊境地區人民的生活和往來而制定的協定。1998年10月19日，兩國簽訂了《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府邊境貿易協定》，為了加強兩國睦鄰友好關系和在平等互利的基礎上促進兩國邊境地區的貿易合作。1999年5月31日，兩國簽訂了《中華人民共和國政府和越南社會主義共和國政府關于共同建設河口—老街南溪河界河公路橋的協定》，為促進兩國友好關系的進一步發展，適應兩國間經濟貿易及客貨運輸增長的需要。1999年12月30日，《中華人民共和國交通部和越南社會主義共和國交通運輸部關于實施兩國政府汽車運輸協定議定書》是為開展兩國間汽車客、貨運輸而簽訂的，《中華人民共和國和越南社會主義共和國陸地邊界條約》是為把兩國間的邊界建設成為一條永久、和平和穩定的邊界。2002年4月4日，兩國政府簽訂《中華人民共和國水利部與湄公河委員會關于中國水利部向湄委會秘書處提供瀾滄江—湄公河汛期水文資料的協定》[5]，為滿足左江下游防洪減災需要，商定由越方向中方提供上游河段水文報訊服務等。這些協定為中越邊境各省各縣各地區、各行業、各企業進行合作與發展、密切往來奠定了法律基礎，也為邊境發展創造了有利的條件。“外事無小事”，這需要有一個運行良好的邊境維護與管理體制機制，同時這些條例也是中國邊疆治理和維護體系的依據與保障。

三、中越邊境地區開放政策結構差異

中越邊境政策由國家層次和地方層次這兩個基本層次的政策法規構成。中國與越南國家層次政策法規都由三類組成，中國政策是由基本法、具體法規、國家民族政策或區域發展政策的優惠政策等三類構成，如《國務院關于加快沿邊地區開發開放的若干意見》（國發〔2013〕50號）、《中華人民共和國邊界事務條約集》（2004年2月）、《云南省邊境管理條例》（2016年）、《云南省深入實施興邊富民工程改善沿邊群眾生產生活條件三年行動計劃》（云政辦發[2015]57號）、《文山州“十三五”沿邊開發建設發展規劃（2016—2020年）》（文商發〔2016〕195號）①參見文山州人民政府商務局發文，網址http://www.ynws.gov.cn/.等具體的政策規定。這些政策是中央與地方政府從上至下根據中國邊境的實際發展情況，有針對性地提出的政策規定，有利于改變邊境落后、緩慢的經濟發展狀態，促進中國邊境經濟健康發展和提高邊境人民生活水平，這些政策是中國邊疆治理體系的一部分，同時也是為了促進邊境地區對外開展交流合作，打造邊境地區的品牌，讓更多邊境品牌走出國門。

越南邊境政策由各種基本政策、邊境口岸經濟區政策、各種邊貿管理政策三類組成，如《外匯管理條例》《海關法》《關于邊境口岸經濟區的政策》《到2010年越中邊境地區經濟社會發展戰略》等文件[3]107-113，這些政策是越南鼓勵邊民發展生產、安心生活，保持邊境地區社會穩定的基礎。邊境地區聚集多個少數民族，這些民族經濟社會發展水平不一，每個民族都有自己獨特的習俗和宗教信仰，國家根據國情不同而制定不同的邊境政策。

根據兩國國家政策層次來分析，中國邊境地區開放政策都是按照自上而下、從中央到基層、從高到低的層次來進行分類，且各地方政府根據當地情況可制定政策或者文件。中國長期以來民族分布以大雜居、小聚居為主，且中國人口、資源分布和經濟發展不平衡，只有實行中央與地方政策的正確決策，中國各民族才會得到全面發展，各民族地區才會擁有更多自主權，促進民族地區發展本民族特色。而越南政策主要是分類別，如口岸經濟、文化等，針對每個具體問題由地方政府出臺相應政策，由國家高層統一頒布。如老街省政府在國家關于口岸經濟區相關政策的基礎上，于2002年頒布了四個重點有關經濟區發展的優惠政策的相關決定（496QD-UB號文件）[3]158，在一定程度上滿足了邊境地區社會穩定和守土固邊的戰略性需要，也突出了越南政府重視越中邊境地區建設的決心。

四、中國文山州與越南河江省邊境地區開放政策對比

中國文山州與越南相互接壤，其與越南河江省接壤的國境線較長，三個對應的口岸作為兩國主要往來通道，還有各地邊民互市點和邊境通道。其中，中國天保口岸與越南河江清水河口岸的合作與發展日漸增多，且文山州與河江省眾多邊境縣、鄉、村寨已締結友好關系，促進雙邊邊境社會穩定發展，因此文山州是對越開展邊境合作來往的重要前沿地帶。邊境地區開放政策的內容繁多，但文山州與河江省邊境開放政策表現較突出的是在脫貧政策、口岸貿易、人文交流、邊民享受政策成果等方面，因此本文主要是從這四方面進行對比。

（一）脫貧濟困方面

2020年是中國西部地區脫貧的重要時間節點，各地都展開了轟轟烈烈的脫貧工作，并取得了可喜的效果。文山州是云南省經濟社會發展較為滯后的地區，經濟發展緩慢，產業單一，廣南縣、西疇縣、馬關縣、麻栗坡縣等縣份到2020年11月份才先后摘掉貧困的“帽子”。為落實習近平總書記考察云南時的重要講話精神，著力解決好沿邊地區群眾的貧困問題，文山州政府結合《云南省深入實施興邊富民工程改善沿邊群眾生產生活條件三年行動計劃（2018—2020年）》，制定適合文山州具體情況的政策，并頒布《文山州推進興邊富民工程改善沿邊群眾生產生活條件三年行動計劃（2018—2020年）》①參見文山州人民政府印發的《文山州推進興邊富民工程改善沿邊群眾生產生活條件三年行動計劃（2018—2020年）》。。這項計劃實施范圍為麻栗坡、馬關、富寧3個邊境縣的14個沿邊鄉鎮145個行政村（社區）和1個沿邊農場，覆蓋2624個自然村101746戶428689人②數據來源于筆者于2020年8月20日在文山州的調研。。該沿邊三年行動計劃與2015年到2017年實施的第一輪沿邊三年行動計劃相銜接，采取由邊而內、梯次推進的方法，按照“五通八有三達到”的要求繼續推進改善沿邊群眾生產生活條件的各項任務實現，范圍增加到沿邊14個鄉鎮的所有行政村。另外，加大新型城鎮化建設力度，把沿邊城鎮建設提升作為重點加以突出。該沿邊三年行動計劃與扶貧規劃緊密銜接，與脫貧攻堅同步實施，使得沿邊貧困村有更加完善的基礎設施、公共服務和產業發展基礎，有力助推沿邊地區脫貧目標實現。而且該沿邊三年行動計劃與興邊富民工程“十三五”規劃也相銜接，是文山州落實興邊富民工程的具體化，主要針對改善沿邊地區群眾生產生活條件，項目內容更加具體和細化。文山州通過兩輪沿邊三年行動計劃的實施，繼續改善沿邊群眾生產生活條件，2020年末邊境地區貧困戶全部脫貧，過上全面小康生活。

越南國家政府高度重視邊境貧民問題，對于越北邊境邊民扶貧政策主要是2004年7月20日越南政府頒布實施的“134項目（解決貧困戶用水用地困難項目）”和1998年頒布實施的“135項目（發展特別困難邊遠山區社會經濟項目）”。135項目分三期：1998—2005年為第一期，集中進行特困鄉基礎設施建設；2006—2010年為第二期，直接投資到特困鄉和村寨；2011—2015年為第三期，直接投資到戶到人[3]106-107。2011年5月19日頒布實施的《關于2011—2020年可持續減貧規劃》，旨在促進越南邊境地區經濟發展，而且解決邊境民族地區貧困問題仍是越南政府民族工作的重中之重。針對邊境貧民，越南減貧政策較具體，一是鼓勵邊民回遷政策，如扶持每戶邊民將茅草房改造為鐵皮房或者石棉瓦房，鼓勵并以獎勵的方式讓群眾遷往邊境地區居住以守護邊境，由政府給予一定建房補助和安家費。對于未通電的地區每戶邊民每月補償1公斤煤油，有條件的安裝小型發電機解決照明問題。二是越南政府鼓勵群眾進行炸石造地、地改田和農灌溝渠建設，國家按炸石造地每畝200元（折合人民幣）、地改田每畝300元（折合人民幣）的標準補助群眾，并給予每人每天3到5元（折合人民幣）出工補貼[6]226。越南北部地區自然條件比較惡劣，基礎設施相對滯后，邊民的生活比較貧困，越南政府積極規劃和關心邊境民生問題，越南發展邊境地區經濟任重道遠。

（二）口岸開放方面

中越邊境邊民密切來往，邊境貿易合作也越來越頻繁，兩國在邊境地區設置口岸、邊民互市點及專用通道，方便兩國邊民來往和邊境經濟的發展。文山州邊境地區包括麻栗坡、馬關、富寧三縣14個邊境鄉（鎮）與越南的河江、老街兩省9縣58個鄉（社）直接接壤，文山州有3個邊境口岸、24個邊民互市點、9條邊境通道，是對越開展邊境貿易的重要領域。三個邊境口岸分別是天保、都龍、田蓬口岸。其中天保口岸是1993年2月經國務院批準恢復開放，2011年6月，國務院批準為國際公路客貨運輸口岸，2014年正式對第三國開放。都龍口岸是2015年1月12日經國務院批準為國際性常年開放公路客運貨運一類口岸，2017年8月9日通過國家驗收，2018年1月正式開放。田蓬口岸是1996年9月經云南省人民政府批準開放的國家二類口岸，2018年2月13日批準升格為國家一類口岸，是雙邊常年開放公路客貨運輸口岸①數據來源于筆者于2020年8月20日在文山州的調研。。在貨運方面，目前只有天保口岸正常開展貨物跨境運輸業務。都龍口岸因國家交通運輸部未授權辦理國際道路運輸許可業務，貨物跨境運輸仍處于關閉狀態，未開展跨境貨物運輸業務。田蓬口岸未正式開放，無跨境貨物運輸業務。天保口岸是文山與河江主要貿易來往口岸，目前天保口岸在經濟貿易、人員交流等方面都具備了推動文山地區走向東南亞的條件。

自1991年越共“七大”以來，越南建立了北部重點經濟區，并在芒街設立了首個經濟特區。為擴大雙邊經濟合作，越南與中國共同提出“兩廊一圈”計劃。2008年4月，越南政府審議通過《越南到2020年口岸經濟區發展規劃》，計劃到2020年在邊境地區新建7個口岸經濟區，目前天保—清水河跨境經濟合作區尚未落地實施[3]108。越南北方與文山州三個口岸對應的口岸有清水河口岸、箐門口岸、上蓬口岸，目前越南政府已經批準清水河口岸進一步擴大對外開放，允許第三國人員、貨物出入境。其他兩個口岸基礎設施比較落后，正在建設當中。隨著邊境貿易的發展，越南不斷修改和完善邊境貿易政策，越南給予邊境地區及口岸許多優惠政策：一是鼓勵人口往口岸遷移，增加口岸常住人口，逐步從內地和山區遷移農戶到清水河口岸附近居住，使常住人口增加至1萬人以上，并將清水社升格為副縣級鎮。二是信貸優惠，在河江省貸款用于家畜、家禽、蜜蜂、水產養殖及新建茶葉加工廠的投資項目，可在本省各商貿銀行辦理貸款業務并免交手續費，在貸款后24個月內可獲得低于現有利率50%的優惠。三是企業投資優惠，獲利后在當地進行再投資的，可返還投資者50%的企業所得稅，如果投資者再追加投資的，可以返還投資者100%的企業所得稅。四是土地優惠政策，在口岸投資發展五年以內的客商租用土地全部免租金，在口岸投資發展5至10年的客商租用土地免稅50%，在口岸經商的客戶及項目投資者1至5年免繳個人和企業所得稅。對在口岸投資加工、生產和組裝出口的商品，實行增值稅全免。五是邊境口岸優惠政策，每年關稅收入在2500萬元（折合人民幣）以內的，全部留給當地用于口岸基礎設施建設，關稅收入在2500萬元（折合人民幣）以上的，50%留給當地，關稅收入過低的經濟區，國家另行給予補貼[6]226。以上都是越南政府針對邊境口岸及邊境經濟貿易出臺的優惠政策，主要是扶持邊境地區的貧困人口，推動越中邊境經濟社會發展，改善邊疆地區居民生產與生活條件，促進邊疆穩定和經濟快速發展。

（三）人文交流方面

中越邊境地區居住著許多跨境民族，民族習俗相似，語言相通，往來密切，兩邊民族常一起慶祝和籌備民族傳統節日，如苗族花山節、瑤族盤王節等。因此，文山州政府與河江省政府非常重視兩國跨境民族地區文化的發展。2012年6月，文山州人民政府與越南河江省人民委員會簽署了《中國云南省文山州人民政府與越南河江省人民委員會2012—2015年合作規劃》，這是第一階段文化的發展。2015年12月，兩地區政府又簽署了《中國文山州人民政府和越南河江省人民委員會2016—2020年合作規劃》，這兩個《合作規劃》均將推動沿邊村寨和鄉鎮締結友好關系作為實施內容之一[6]227。近幾年來，雙邊互訪往來越來越多，兩國地方政府積極互相學習與交流。2016—2020年五年間，文山州越南友好往來團組共125個1669人次，其中邀請團組55個979人次、派出團組70個690人次。文山州政府也多次派團出訪越南，越南河江、老街、宣光、廣寧、海防等領導也多次應邀訪問文山。同時，文山州各縣及各部門積極與越南河江省的有關部門開展友好交流活動，加強友城和友好鄉（鎮）締結工作，如2019年馬關縣與越南河江省箐門縣簽署了《締結友好縣關系協議書》，正式締結為友好縣，富寧縣與河江省同文縣建立友好縣的工作也在推進中。截至目前，文山州與越南河江、老街兩省共建立了5對友好縣（市）關系，分別是文山州—河江市、麻栗坡縣—北光縣、富寧縣—苗旺縣、馬關縣—箐門縣、馬關縣—猛康縣。此外，麻栗坡、馬關、富寧3個邊境縣的8個邊境鄉（鎮）、村寨與對應接壤的越南邊境鄉（鎮）共締結了34對友好鄉（鎮）和4對友好村寨[6]227。友好鄉（鎮）、村寨的建立對中越邊境地區的和睦共處、社會穩定、經濟發展發揮了積極的推動作用。

為發揮沿邊鄉（鎮）和村寨基層組織的作用，維護邊境地區和平、安寧和穩定，及時妥善處置雙方邊民之間的糾紛，越南河江省政府積極與中國云南文山各縣各鎮締結友好縣（鎮），利用雙方傳統節日，開展民族文化活動，豐富雙方邊民文化生活，增進友誼。例如富寧田蓬山腳—苗旺上蓬磨房友好村寨每年春節輪流組織為期7天的苗族花山節活動，馬關金廠鎮下金廠村—箐門雞嘎鄉后溝村組織活動已形成常態[6]226。締結邊境友好鄉（鎮），有效地加強了雙方基層組織的合作交流，進一步夯實了中越友好的民間基礎。此外，越南政府在加強邊民文化建設中，為邊境沿線村（社）免費安裝“211”站和地面衛生接收站及中波發射臺。邊民憑票每買一臺電視機給予50%的優惠，并贈送邊民群眾每戶一臺收音機。越北邊民主要聚居的是岱族、赫蒙族、泰族、泐族、布依族、仡佬族等，民族元素很豐富，每個民族都保留傳統的文化元素，政府鼓勵邊民將本民族特色文化申報為文化遺產，鼓勵河江邊境旅游與文山邊境旅游連接起來，形成一道亮麗的風景，推廣文山—河江—海防自駕游線路[7]。

（四）開放政策的成果

2020年8月，筆者參與了麻栗坡縣天保鎮天保村和天保口岸調研，在調研過程中筆者看到天保村煥然一新的面貌，有精致洋氣的小樓房，每戶樓頂插著的鮮紅的黨旗、國旗迎風飄揚，房前屋后栽有果樹和綠草，村里道路、水、電各項基礎設施完好，路燈、廣場、活動室等也一應俱全，傳遞著美麗村莊的氣息。這之前村里仍然有許多經濟困難的家庭，如村民小蒙，家有7口人，因病致貧，被納入建檔立卡貧困戶。但自從黨和政府大力幫扶貧困戶，幫助建房、指導村民自主創業以來，小蒙和妻子自強自立，在政府的支持幫助下不僅建起了小別墅，還依托老山神炮旅游景區開了一家農家樂，服務邊境旅游，家庭收入大大增加，生活水平逐步提高[6]226。很多村民在黨和政府的幫扶下實現了脫貧。與越方邊民的住房條件相比，中國邊民覺得中國的住房條件更好，越南鄉鎮大多是簡陋的小瓦房，且越南邊境道路硬化不足，人居環境也較差。近年來，黨和政府大力加強邊境地區的各項基礎設施建設，邊境村村水泥路互通，安裝太陽能路燈，家家通電、水等。可見在沿邊開放建設中中國投入了大量的資金，幫助邊民致富，建設美麗的邊境鄉村，提高了邊民的生活質量，讓邊民過上了更好的生活。

2020年新冠肺炎疫情爆發，中國邊境口岸只允許貨物通過，各種邊境口岸管理非常嚴格，外國人不能入境，回國者要進行核酸檢測和隔離確保安全才能過境。8月份中國疫情已經基本控制，但當時越南還有疫情，筆者到天保口岸調研時，口岸貿易區只有本地少部分邊民，鎮上的越南風情街、商貿街全部關門。當地居民盤大姐在邊境聯檢樓做幫廚工作，同時也在口岸越南風情街開茶鋪，筆者向她了解了疫情期間邊境貨物出售的問題。據了解，短期內貨物出售不出去可以儲存在空調房，期間縣政府協助村民開通了網上銷售渠道，還幫村民聯系外地大工廠、辦公樓等需要貨物的單位，維持低速的貨物流動[6]227。此外，在疫情嚴重期間，地方政府組織村民守邊，每晚派遣村民嚴守各個邊境通道，邊民積極參與保護邊境村寨的安全。

黨和政府關注邊疆發展，創新思路，解決邊民實際問題，努力讓邊民過上更好的日子，讓邊民心中充滿作為中國人的自豪感和認同感，增強邊民守護邊疆、保衛邊疆、奉獻邊疆的責任感。

綜上，中越兩國根據不同國情出臺相應政策。中國的邊民政策注重整體性、開放性。為充分發揮文山州獨特的區位優勢，積極融入“一帶一路”建設，推進文山州經濟社會現代化進程，加快文山對外開放和興邊富民步伐，做大做強邊境貿易、積極實施對外開放政策是文山州推進重點產業和外向型經濟發展的重要舉措。而越南邊疆政策比較突出個體，有針對性，但出臺的相關政策更新速度沒有中國快，這樣使邊疆政策受到限制，很難與時俱進并大面積開展，越南政府對北部貧困地區投入相對不足。

五、雙邊開放政策對比的啟示

中越雙方在邊境對外政策上具有不同的特點，也具有需要進一步改進和完善的地方。

一是從政策概念界定和政策構成對比分析得出，兩國以對外開放推動兩國邊境地區的合作與發展。中國明確提出對外開放的定義，并把對外開放作為我國一項長期的基本國策，要堅定不移擴大對外開放，穩定產業鏈供應鏈，以開放促改革促發展，也鼓勵邊民開展對外發展與合作。而越南在2005年出臺《到2010年穩定越中邊境各鄉居民點的規劃》[3]162，對越北邊境地區進行統一規劃，加強越北邊境地區與中國邊境地區的合作與發展。且越南政府在對邊境對外發展中的每項優惠政策都很具體，范圍小、優惠幅度大，這跟越南邊境地區人口少有關。我國雖然人口多，但邊境山區邊民人口并沒有內地的多，而且大部分山區經濟發展慢，自然條件非常惡劣。所以針對這些邊境山區，中國政府采取幅度大的優惠政策扶持貧困戶，鼓勵他們從山區走出來，繼續改善邊民貿易條件，建設一批邊民集市點，積極開展互助合作社、“邊民互市+加工”、“邊民集市+加工”等對外發展模式。

二是從開放政策具體內容對比得知，兩國政策著力點有差異。兩國根據不同國情出臺相應政策，中國在邊民政策中注重整體性，但中國邊境開放地區在經濟戰略中的地位不高，盡管國家規定邊境特殊地區可以根據當地經濟情況申請獲得保稅區、跨境經濟合作區等享受海關特殊監管區的待遇，但目前文山州麻栗坡天保與清水河的跨境經濟合作區建設推進緩慢，麻栗坡邊境經濟合作區未完全建成運營。近幾年中國對中越邊境地區采取一對一幫扶的方式，在扶貧政策上與內地貧困地區采取一樣的幫扶方法。但是越南政府更注重經濟戰略性、針對性，越方給予邊境貿易尤其是口岸經濟區發展很高的戰略地位、非常多的優惠政策支持，將邊境口岸經濟區列入越南鼓勵投資優惠區域的范圍，以多種形式大力支持口岸基礎設施建設。因此，中國應從經濟戰略上重視邊境地區的開放特別是邊境口岸的開放發展，把邊境特殊經濟區作為瀾湄合作、中國—中南半島經濟走廊、大湄公河次區域合作、兩廊一圈等重要樞紐,并將其上升到國家對外開放和國際經濟合作的重要戰略地位。同時，要放權給邊境地區，使得邊境地區有更多自主權發展對外經濟。

三是兩國政策落實協調一致都不夠。不論是中方還是越方，對于邊境邊民享受政策的規定都是比較籠統的，對于邊境地區發展一直缺乏系統的發展戰略，經常忽視一些實惠的中小項目和當地特殊的民族文化[1]19。文山州及河江省的邊境地區民族文化多樣，許多少數民族跨境而居，這些地區聚居了壯族（岱族）、苗族（赫蒙族）、瑤族等多個少數民族，每個民族都有自己的特色文化，應注重發展少數民族文化的多樣性。兩國在邊境地區實行的政策應既能包括所有普通邊民都可以享受的優惠政策，也有針對特殊邊民群體的優惠政策，不同的群體都有不同的優惠政策。此外，中越邊境地區受歷史因素的影響，邊民情緒容易受到中越關系變動的影響，因此，邊境地區的和諧發展是實施對外開放政策的重中之重。

總之，中越兩國邊境地區各方面發展都不如內地發達地區，尤其是文山州與河江省接壤的邊境地區，各項基礎設施條件都不如其他中越邊境地區。但是文山州積極響應國家沿邊發展的號召，實施對外開放政策，以對外開放推動兩國邊境地區的合作與發展，加強邊境地區對外經濟協調發展。但是由于兩國兩地區開放政策的著力點不同，兩國邊民的民情也有差異，所以兩國兩地區邊境開放政策實施的效果也不一樣。全方面實施邊境開放政策是兩地政府的工作重心之一，但兩地邊境政策落實協調一致不夠。由于中越邊境地區聚居眾多少數民族，且不少是跨境民族，各民族之間風俗習慣可能不同，也可能相似，所以政策應該是根據邊民民情而實施，而不能一刀切，也不能一項政策對整個邊境地區都適用。兩國兩地邊境開放政策都有各自不同的特點，且兩國兩地開放政策協調一致都具有需要進一步改進和完善的地方，實現全面協調發展仍是兩國兩地開放政策的重點。

邊疆開發開放是一盤事關國家和民族命運的“大棋”，習近平總書記指出，“要著眼歐亞大舞臺、世界大棋局，加強邊疆建設；要深化實施西部大開發戰略，加快邊疆開放開發步伐，拓展支撐國家發展的新空間”[8]。2018年越南首次成為中國在東盟的最大貿易伙伴。2020年11月15日中國等十五個國家正式簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），明確中國與東盟十國及其他成員國建立了全面經濟伙伴關系[9]。加強中越邊境地區對外開放發展，可以發揮邊境地區促進中越經貿往來和區域全面經濟伙伴關系發展的作用。因此，中越兩國應繼續推進邊境地區基礎設施建設，完善邊境交通道路和其他基礎設施，加強邊境特色文化的發展，打造邊境地區產業和文化品牌，加快天保—清水河等跨境經濟合作區建設，共同推進中越邊境地區經濟社會發展。