國土空間規(guī)劃背景下農(nóng)村土地規(guī)劃對策分析

王旭東

（南京國圖信息產(chǎn)業(yè)有限公司，安徽 合肥 230071）

在新農(nóng)村建設(shè)過程中，首先要解決的問題就是合理利用和規(guī)劃農(nóng)村土地，并且確保農(nóng)村土地相關(guān)制度的規(guī)范性。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村青年勞動(dòng)力大量外流，大量土地或者耕地荒廢，而現(xiàn)存耕地也由于缺乏管理致使農(nóng)作物產(chǎn)量不高，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。通過進(jìn)一步深化農(nóng)村土地改革，建立農(nóng)村和城市統(tǒng)籌發(fā)展的新體系，既可以保證城鄉(xiāng)建設(shè)的土地需求，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)結(jié)合部的布局結(jié)構(gòu)，又可以改善農(nóng)村實(shí)際環(huán)境，保障農(nóng)業(yè)的需求。總之，農(nóng)村土地利用的合理規(guī)劃可以直接調(diào)控農(nóng)村土地的利用方式，有助于我國新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

1 國土空間規(guī)劃背景下農(nóng)村土地規(guī)劃的意義

近10年來，由于土地開發(fā)和復(fù)墾面積的不斷加大，尤其是近年國家批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)建設(shè)土地面積增多，使得農(nóng)村土地的規(guī)范化建設(shè)也不斷加快，這對于我國農(nóng)民糧食安全和新農(nóng)村建設(shè)以及城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展都起到了重要的作用。利用土地規(guī)劃可以幫助、引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民加強(qiáng)對于土地的利用，提高自身收益，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 國土空間規(guī)劃背景下農(nóng)村土地規(guī)劃現(xiàn)狀分析

經(jīng)過幾十年的農(nóng)村土地整頓以及規(guī)劃后，我國現(xiàn)有的耕地面積和質(zhì)量都得到了有效的擴(kuò)大和提高，農(nóng)村土地以及建筑布局得到了進(jìn)一步優(yōu)化，農(nóng)村的生產(chǎn)條件以及生產(chǎn)方式得到了改善，相關(guān)的管理制度也得到了完善。這對于農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)的保護(hù)都有著重要的作用，并且為以后的土地規(guī)劃和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雖然農(nóng)村土地的規(guī)劃取得了一定的成果，但依然存在不少問題。

2.1 農(nóng)村土地規(guī)劃中存在的土地問題

2.1.1 現(xiàn)存空閑土地規(guī)模不集中

改革開放之初，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這種將土地分配給農(nóng)民的改革極大程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解決了當(dāng)時(shí)糧食短缺的嚴(yán)峻問題。但是這種制度也會(huì)造成農(nóng)村土地碎片化，導(dǎo)致現(xiàn)階段土地?zé)o法進(jìn)行集中化、機(jī)械化的耕種和生產(chǎn)，進(jìn)而提高了生產(chǎn)成本，缺乏市場競爭力。其次，因?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是以家庭為單位，所以農(nóng)民在市場交易中不占優(yōu)勢，風(fēng)險(xiǎn)無法得到有效管控。近幾年雖然也有一定的土地流轉(zhuǎn)改革，但是流轉(zhuǎn)主要集中在農(nóng)村內(nèi)部，無法形成規(guī)模，不足以進(jìn)行規(guī)模化機(jī)械生產(chǎn)建設(shè)。

2.1.2 農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)增多

農(nóng)民的主要收入來自于農(nóng)作物種植，但是因?yàn)闅夂颦h(huán)境和自然災(zāi)害等因素的影響，使得其具有收入不穩(wěn)定，收入水平相對較低，生產(chǎn)成本高等問題，難以承擔(dān)家庭所需的必要開支，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民棄耕務(wù)工現(xiàn)象逐漸增加。

2.2 農(nóng)村土地整治中存在的問題

2.2.1 農(nóng)村土地治理有一定的滯后性

農(nóng)村土地的治理規(guī)劃項(xiàng)目需要以相關(guān)調(diào)查和論證為基礎(chǔ)，治理項(xiàng)目的可行性和效益都需要進(jìn)行詳細(xì)的研究調(diào)查。但是很多地區(qū)往往先治理后規(guī)劃，或者項(xiàng)目選址相對隨意，項(xiàng)目數(shù)量過多，這就導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化治理，而且農(nóng)民未參與到?jīng)Q策過程中，農(nóng)民的意愿沒有得到充分尊重。另外，整治項(xiàng)目周期過長,計(jì)劃與施工間隔較長等現(xiàn)象也是嚴(yán)重影響治理效果的因素之一。

2.2.2 土地治理過程中會(huì)對生態(tài)環(huán)境造成一定的影響

隨著我國近年來土地規(guī)劃和整治進(jìn)度的不斷推進(jìn)，在實(shí)施具體方案時(shí)往往過于重視經(jīng)濟(jì)效益而忽略了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在土地治理過程中，可能會(huì)存在土地裸露、土地營養(yǎng)成分改變，耕種適宜性降低甚至發(fā)生風(fēng)蝕等問題。不恰當(dāng)?shù)耐恋卣紊踔習(xí)绊懏?dāng)?shù)氐乃Y源分配和水源質(zhì)量，而對非耕地過度開發(fā)利用還會(huì)造成植被覆蓋率嚴(yán)重下降。

2.3 農(nóng)村土地綜合整治出現(xiàn)問題的主要原因

農(nóng)村土地綜合整治出現(xiàn)問題的主要原因有以下幾點(diǎn)：第一，土地治理過程缺乏規(guī)范性的措施。農(nóng)村土地規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性的工程，但是各個(gè)相關(guān)部門出臺不同的政策，各自獨(dú)立開展工程，無法做到各部門相互配合統(tǒng)一管理。第二，土地治理規(guī)劃團(tuán)隊(duì)與農(nóng)民產(chǎn)生矛盾。在農(nóng)村土地改革的過程中，土地治理規(guī)劃團(tuán)隊(duì)可能會(huì)對未進(jìn)編制的農(nóng)村土地規(guī)劃不足，影響到相關(guān)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，從而容易在施工過程中產(chǎn)生矛盾。第三，未健全項(xiàng)目監(jiān)督考核制度。在農(nóng)村土地規(guī)劃和治理過程中，由于項(xiàng)目考核制度和資金監(jiān)管制度不完善，相關(guān)工作人員的責(zé)任也難以落實(shí)到位。第四，對于農(nóng)民的意見重視程度不足，實(shí)際規(guī)劃脫離實(shí)際農(nóng)民生產(chǎn)需求。在改革過程中，自行定制部分項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沒有充分考慮實(shí)際市場價(jià)格，以及部分地區(qū)對耕作需求、畜禽養(yǎng)殖、居住成本等實(shí)際情況考慮不足，增大了農(nóng)民的遷徙經(jīng)濟(jì)壓力，進(jìn)而降低了農(nóng)民的搬遷意愿。

3 國土空間規(guī)劃背景下農(nóng)村土地規(guī)劃對策

3.1 借鑒國際相關(guān)土地整改和規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)

我國農(nóng)村土地規(guī)劃相關(guān)制度的制定和完善應(yīng)當(dāng)借鑒國際上一些土地整改和規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)。很多發(fā)達(dá)國家都有完善的與土地規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范制度，比如德國的《土地整治法》中就明確規(guī)定了農(nóng)村要規(guī)劃出自然保護(hù)區(qū)，在改善農(nóng)民生活環(huán)境的同時(shí)加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并且提高公民在土地規(guī)劃中的參與度，保證公民自身的合法權(quán)益可以得到有效的保障。在很多國家，公民在土地規(guī)劃中的參與是進(jìn)行土地規(guī)劃的基本原則之一，這可以保證土地規(guī)劃的成果可以順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需求。

3.2 根據(jù)地區(qū)實(shí)際采取個(gè)性化土地規(guī)劃模式

農(nóng)村土地規(guī)劃應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的不同實(shí)際環(huán)境采取個(gè)性化的土地規(guī)劃模式。各地的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件各不相同，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村土地規(guī)劃的過程中充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜地探索和嘗試新的規(guī)劃方式，并且可以將具有當(dāng)?shù)匚幕厣矣行У耐恋匾?guī)劃模式向類似環(huán)境的地區(qū)推廣。比如，貧困地區(qū)或者易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的山區(qū)，應(yīng)制定以防治自然災(zāi)害以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的對策，比如可以采取集體搬遷，在合適的地理位置建立新型村莊等。又如，在糧食生產(chǎn)的重點(diǎn)地區(qū)就要以整治農(nóng)田為主要方式，以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為次要方式，并且要對土質(zhì)較好的農(nóng)田和耕地設(shè)立農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

3.3 堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)農(nóng)田優(yōu)先的基本策略

良好的生態(tài)環(huán)境是我國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本基礎(chǔ)，因此土地規(guī)劃要兼顧農(nóng)用土地的有效利用和宏觀生態(tài)的保護(hù)。制定規(guī)劃方針時(shí)要以生態(tài)保護(hù)為基本核心，以優(yōu)化農(nóng)業(yè)土地結(jié)構(gòu)為目的，在保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展的同時(shí)，堅(jiān)持對生物多樣性以及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

3.4 土地交易中發(fā)揮我國市場的宏觀調(diào)節(jié)作用

我國市場機(jī)制可以保障農(nóng)村農(nóng)地的收益回歸農(nóng)村，對于農(nóng)村土地的規(guī)劃，要利用市場進(jìn)行合理評估，并且要制定相關(guān)評估方案及規(guī)范，其目的是保障農(nóng)民自身的合法權(quán)益，使農(nóng)民生活品質(zhì)可以進(jìn)一步提高，并且減少農(nóng)村農(nóng)田的流失。

3.5 制定相關(guān)的農(nóng)村土地規(guī)劃治理政策

各地方政府要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，建立典型示范區(qū)，做好引導(dǎo)規(guī)劃，全面共同推進(jìn)土地規(guī)劃治理政策。政府工作人員要實(shí)地考察管理范圍內(nèi)農(nóng)村土地的實(shí)際情況，充分了解廣大農(nóng)民的意見和想法，針對不同區(qū)域制定專項(xiàng)農(nóng)村土地規(guī)劃方案，合理布局村莊的分布，完善農(nóng)村土地整體規(guī)劃。各相關(guān)部門要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大對土地規(guī)劃整治的資金投入，積極維護(hù)農(nóng)村人民的合法權(quán)益，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)村金融的發(fā)展，對農(nóng)村土地規(guī)劃開放信貸。另外，還可以實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，對積極推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)劃的單位進(jìn)行表彰，對拒不進(jìn)行規(guī)劃的單位通報(bào)批評，以此來提高土地規(guī)劃的速度和效益。