淺論“必須模范（地）遵守憲法和法律”的立法邏輯

秦 正

我國法律明確必須模范遵守憲法和法律的主體一共四類，分別是全國人民代表大會代表、監(jiān)察人員、軍人及適用軍人相關(guān)法律的人民武裝警察。“立善法于天下，則天下治，立善法于一國，則一國治”，習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會等多場合引用該古語，強(qiáng)調(diào)國家立法的重要性。我國為他們設(shè)定必須模范遵守的守法標(biāo)準(zhǔn)，既是對他們職業(yè)特性的認(rèn)同和守法價值的肯定，也蘊含著深刻的立法邏輯。

一、“必須模范（地）①在不同的法律的表述中，有“模范遵守”，也有“模范地遵守”。遵守憲法和法律”的語義分析

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國國防法》（以下簡稱《國防法》）和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）對四類主體守法要求的立法用語，采取了相似的語法和措辭。分別為《憲法》第76條：“全國人民代表大會代表必須模范地遵守憲法和法律”；《國防法》第60條：“軍人必須模范地遵守憲法和法律”，第71條：“本法關(guān)于軍人的規(guī)定，適用于人民武裝警察”；《監(jiān)察法》第56條：“監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律”。相關(guān)人員與遵守憲法和法律的關(guān)聯(lián)詞均為“必須”和“模范”。我們理解該法條的具體含義,必須從分析這兩個關(guān)聯(lián)詞的語義開始。

（一）“必須”的語義分析

作為表達(dá)強(qiáng)調(diào)的副詞,“必須”在我國法律條文中被大量使用。尤其在規(guī)范具體行為和強(qiáng)化執(zhí)行責(zé)任的時候，“必須”一詞的使用十分常見。比如《憲法》中便使用了17個“必須”。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》第7版,“必須”表示事理上和情理上的必要[1]70。參考全國人大法工委《立法技術(shù)規(guī)范（試行）》（一）第14項“應(yīng)當(dāng)，必須”規(guī)定：“‘應(yīng)當(dāng)’與‘必須’的含義沒有實質(zhì)區(qū)別。法律在表述義務(wù)性規(guī)范時，一般用‘應(yīng)當(dāng)’，不用‘必須’。”這說明在立法規(guī)范上“應(yīng)當(dāng)”與“必須”的含義雖然沒有實質(zhì)區(qū)別，但性質(zhì)上仍略有不同。在立法實踐中,“必須”和義務(wù)性規(guī)范一并使用時，常表達(dá)一種程度的加重。比如《刑法》第四十八條：對于應(yīng)當(dāng)判處死刑的犯罪分子，如果不是必須立即執(zhí)行的，可以判處死刑同時宣告緩期二年執(zhí)行。該法條中的“應(yīng)當(dāng)”和“必須”便是一種程度上的強(qiáng)調(diào)和區(qū)分。根據(jù)漢語詞類的劃分，“應(yīng)當(dāng)”為助動詞，屬于虛詞，表示應(yīng)該，在語義上并沒有實意,但是必須作為副詞，屬于實詞，是有實際意義的。在法律體系中，這種強(qiáng)調(diào)的實意表現(xiàn)為對權(quán)利和義務(wù)的確定化和明確化。比如《國防法》和《退役軍人保護(hù)法》在現(xiàn)役軍人和退役軍人守法的規(guī)定上便分別使用了必須和應(yīng)當(dāng)。

（二）“模范”的語義分析

四類主體的表述中只有監(jiān)察人員是模范遵守，其他三類都是模范地遵守。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》第7版，模范指可以作為榜樣的，值得學(xué)習(xí)的意思，有名詞和形容詞兩種詞類[1]978。遵守是動詞，其前面是不能直接使用形容詞或名詞的，即“模范+遵守”應(yīng)為“模范地+遵守”的省略用法。此語句中，“模范地”是狀語，在動詞遵守的前面表示一種程度的修飾?！澳７丁睂儆诎x詞，適用的對象多指好的，其本身是道德層面的用語,并不實質(zhì)產(chǎn)生法律權(quán)利和義務(wù)的變化。根據(jù)消極守法、積極守法和自覺守法的守法境界劃分標(biāo)準(zhǔn)，模范守法應(yīng)屬于最高標(biāo)準(zhǔn)的自覺守法。處于該境界的人，不僅遵守有形的法條，更能高度自覺地遵守?zé)o形的法治精神和原則。模范遵守的組合更多地表達(dá)了立法者對高標(biāo)準(zhǔn)踐行法律的提倡和建議。

（三）“必須模范”的語義分析

法律語言并沒有自己獨立的語法結(jié)構(gòu)，但在長期的立法實踐中形成了一些獨特的用語風(fēng)格?！氨仨毮７丁钡挠梅ū闶欠烧Z言上的一種獨特用語。程度上強(qiáng)于“應(yīng)當(dāng)”的“必須”，一旦和“模范”一起組合使用，便將道德性的守法要求變成了一種具有法律意義的強(qiáng)制性規(guī)范。其所代表的是一系列法律權(quán)利和義務(wù)的形成。限于“模范”本身所具有的標(biāo)榜作用，這種超驗式的守法標(biāo)準(zhǔn)，其實給相對人提出了很高的法律責(zé)任。比如法律并沒有為公民設(shè)定見義勇為的強(qiáng)制義務(wù)，但《中國人民解放軍紀(jì)律條令》依據(jù)“必須模范”的立法邏輯，規(guī)定在人民群眾的生命財產(chǎn)或者國家公共財產(chǎn)遇到危險時，見危不救的軍人將受到紀(jì)律處分。

從法律的視角，理解“必須模范”所提倡的守法行為，要先理解促使這種用語風(fēng)格形成的法律特性。一方面，法律規(guī)范中有許多道德性質(zhì)的法條,在執(zhí)行層面存在較大的操作空間。比如國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》提出弘揚尊老愛幼的社會風(fēng)尚的法治要求，便是一種道德性規(guī)定。另一方面，法律規(guī)范中的原則性規(guī)定,往往需要對其立法邏輯進(jìn)行道德性解讀。比如《民法典》中不得違背公序良俗的原則，其法律規(guī)則的法理依據(jù)便是社會道德。此外基于法律是社會道德最低標(biāo)準(zhǔn)的立法現(xiàn)實，在法律語言的表達(dá)空間中便先天性地預(yù)留了“必須”的提升空間。比如《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》和《刑法修正案（十一）》都提到對侮辱、誹謗英雄烈士的違法行為進(jìn)行打擊,但是只有達(dá)到一定危害程度才能進(jìn)入這些法律規(guī)范的調(diào)整范圍?？梢哉f“必須+模范+遵守”的組合進(jìn)入法律規(guī)范，既是一種對法律局限性的彌補(bǔ)，也體現(xiàn)了立法者對一味固守法制法條的摒棄和對社會主義法治價值的追求。

二、“必須模范（地）遵守憲法和法律”的立法邏輯

國家制定每一條法律,都遵循著一定的法理邏輯,以獲得合理性?！氨仨毮７蹲袷貞椃ê头伞弊鳛樽顕?yán)守法標(biāo)準(zhǔn)，其適用對象的確定必定蘊含著豐富的立法邏輯。只有深刻理解其中的理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯，才能準(zhǔn)確理解立法的初衷。

（一）“必須模范遵守”的理論邏輯

“模范遵守”的用法在我國法律規(guī)范中比較普遍。全國人大、國務(wù)院及其各部門制定的法律、法規(guī)、部門規(guī)章中都有類似規(guī)定。一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件，對特定的業(yè)務(wù)規(guī)范還使用了“必須模范遵守”的用法。但這種限制范疇后的用法,更多體現(xiàn)的是對本職業(yè)務(wù)的嚴(yán)格要求,同四類主體必須模范地遵守憲法和法律的法理依據(jù)還是有區(qū)別的。2018年《監(jiān)察法》第五十六條將原《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第九條“監(jiān)察人員必須遵紀(jì)守法”的守法義務(wù)改為“監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律”?！丁粗腥A人民共和國監(jiān)察法〉釋義：第七章對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督第五十六條》對于此種轉(zhuǎn)變的法律解讀為，監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)定必須模范的立法初衷是因為監(jiān)察人員責(zé)任重大，只有自身過硬才能挺直腰桿去監(jiān)督其他人員。第十三屆全國人民代表大會第一次會議上，起草委員會關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明中列舉了制定新《監(jiān)察法》的五項重要意義，凸顯監(jiān)察人員責(zé)任重大的同時，也印證了立法者將監(jiān)察人員適用新的守法規(guī)定同其新的職能定位相關(guān)聯(lián)的邏輯脈絡(luò)。

有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)相適應(yīng)。該規(guī)定的立法邏輯體現(xiàn)著權(quán)責(zé)對等的立法原則。某類人員行使越大的國家權(quán)力便應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的法律責(zé)任,接受更嚴(yán)的法律約束。正如毛澤東主席在黃克功案件的回信中指出，“正因為黃克功不同于一個普通人，正因為他是一個多年的共產(chǎn)黨員，是一個多年的紅軍，所以不能不這么辦。共產(chǎn)黨員與紅軍，對于自己的黨員與紅軍成員不能不執(zhí)行比較一般平民更加嚴(yán)格的紀(jì)律”[2]。適用該規(guī)定的四類主體都是行使國家權(quán)力的重要機(jī)構(gòu)，無論是全國人民代表大會代表的國家立法和重大事項決議職能，軍隊和武警對武裝暴力的運用職能，還是監(jiān)察機(jī)關(guān)對行使公權(quán)力人員的全覆蓋監(jiān)督職能，都在法律運行的各環(huán)節(jié)中發(fā)揮著中流砥柱的作用。為這些重要權(quán)力設(shè)定更高的守法義務(wù)，充分彰顯了權(quán)力越大、責(zé)任越重的立法邏輯。

（二）“必須模范遵守”的歷史邏輯

監(jiān)察人員的相關(guān)規(guī)定在四類主體中最晚形成。軍人和武警的相關(guān)規(guī)定次之，最早記載于1997年審議通過的第一部《國防法》中。根據(jù)權(quán)責(zé)對等的立法原則，追尋軍隊職能的變遷史，以探索該組合更早的使用記錄。首部《國防法》中關(guān)于軍隊職能的提法,延續(xù)自“82憲法”的相關(guān)規(guī)定。受制于新中國建立初期特殊的時代特色，“82憲法”以前，我國憲法規(guī)定軍隊的任務(wù)主要是對外的。

1982年，隨著“82憲法”在《序言》部分明確：國家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。在憲法規(guī)范中我軍的任務(wù)也首次包含了為人民服務(wù)的職能。所以制定首部《國防法》時，在憲制層面我軍的任務(wù)已經(jīng)得到拓展。也是在“82憲法”中，我國首次提出了全國人大代表必須模范地遵守憲法和法律的規(guī)定。“82憲法”是對“54憲法”的繼承和發(fā)展，而“54憲法”是我國第一部憲法，其中充分體現(xiàn)了我黨治國理政的政治要義。如同《國防法》起草委員會在第八屆全國人民代表大會第五次會議上所做的關(guān)于《中華人民共和國國防法(草案）》的說明，指出制定《國防法》的指導(dǎo)思想是貫徹黨關(guān)于國防建設(shè)的思想。探索“必須模范遵守”的更早用法，還應(yīng)沿著黨內(nèi)法規(guī)的路線探尋新中國成立前的脈絡(luò)。

1945年七大《黨章》首次規(guī)定了黨員的義務(wù)與權(quán)利，便將模范地遵守革命政府和革命組織的紀(jì)律，納入黨員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。這也是我黨首次在黨章中明確地方政府紀(jì)律的法律地位和提出了模范的守法標(biāo)準(zhǔn)。1969年九大《黨章》將黨員義務(wù)的遵守原則統(tǒng)一改為“必須”后，便正式在黨內(nèi)法規(guī)層面形成了“必須模范”的用法。

1945年七大《黨章》的修訂距離1928年修訂六大《黨章》已經(jīng)過了近17年。七大《黨章》關(guān)于模范遵守地方紀(jì)律的提法是有著深刻的歷史邏輯的。模范遵守地方紀(jì)律的原則是黨領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭的經(jīng)驗總結(jié)，也是馬克思主義普遍真理同中國革命具體實踐結(jié)合的產(chǎn)物。1938年，毛主席在《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》中便點出模范守紀(jì)律是時代賦予黨員的責(zé)任，“我們的戰(zhàn)爭，是在困難環(huán)境之中進(jìn)行的，因此，共產(chǎn)黨員不能不自覺地?fù)?dān)負(fù)起團(tuán)結(jié)全國人民克服各種不良現(xiàn)象的重大的責(zé)任。……共產(chǎn)黨員在八路軍和新四軍中，應(yīng)該成為……遵守紀(jì)律的模范[3]”。

（三）“必須模范遵守”的實踐邏輯

中國共產(chǎn)黨獨立領(lǐng)導(dǎo)革命發(fā)端于南昌起義，探尋實踐的邏輯起點要從黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)開始。我們的軍隊是黨締造和領(lǐng)導(dǎo)的，從建軍之初，軍隊就以貫徹黨的理論和主張為根本原則。黨的先進(jìn)性及對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)，使得黨內(nèi)法規(guī)在對黨員和軍人的行為引導(dǎo)上具有相當(dāng)?shù)囊恢滦浴?/p>

軍隊一開始就建立了嚴(yán)明的群眾紀(jì)律。1927年毛主席領(lǐng)導(dǎo)秋收起義時便明確要求部隊官兵嚴(yán)守群眾紀(jì)律，并逐步形成了軍隊嚴(yán)守“三大紀(jì)律八項注意”的優(yōu)良傳統(tǒng)。從此軍民魚水情的新型軍民關(guān)系，便成為我軍獲得不竭動力的源泉。土地革命戰(zhàn)爭時期，我們建立工農(nóng)民主統(tǒng)一戰(zhàn)線，從星星之火到燎原之勢；抗日戰(zhàn)爭時期，我們堅持軍民一致的原則，逐步發(fā)展成為抗日的主力軍；解放戰(zhàn)爭時期，陳毅元帥說淮海戰(zhàn)役的勝利是人民用手推車推出來的。新中國成立后我軍繼續(xù)堅持和貫徹黨的群眾路線，弘揚密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)。唐山、汶川地震，1998年洪水災(zāi)害、2008年冰凍災(zāi)害，“非典”、新冠肺炎疫情等，每一次災(zāi)害面前，軍人都是模范的風(fēng)景線。

習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委四次全會上指出維護(hù)制度權(quán)威、保障制度執(zhí)行，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。2018年《監(jiān)察法》審議通過以來，監(jiān)察機(jī)關(guān)在原有實踐成果的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步強(qiáng)化政治認(rèn)識，加強(qiáng)人員作風(fēng)建設(shè)，不斷提升監(jiān)察質(zhì)量與效能。在全國開展的2018—2020年三年掃黑除惡專項斗爭中，監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)揮了巨大作用。全國人民代表大會代表人民行使管理國家的權(quán)力。作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，全國人大代表的最高守法標(biāo)準(zhǔn)，幾乎是和改革開放同步的。正是依托于全體人大代表對憲法和法律的尊崇與堅守，我國才能最大限度地凝聚全國人民的力量，不斷克服困難，推動改革開放乘風(fēng)破浪。

中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，我黨執(zhí)政的力量來自人民，必須堅持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。這些起著中流砥柱作用的機(jī)構(gòu)不僅要保證自身不折不扣地執(zhí)行黨的政策，更擔(dān)負(fù)著支撐和維護(hù)黨的意志的重任。中共七大修改黨章的報告更是一針見血地指出，人民信賴我黨不只因為黨的綱領(lǐng)和政策，還有嚴(yán)密的組織和鐵的紀(jì)律[4]。正是因為人民的信賴，我黨才能帶領(lǐng)人民不斷從勝利走向勝利。面對百年未有之大變局，要擔(dān)負(fù)起黨和人民賦予的新時代使命任務(wù)，國家工作人員有必要、也有義務(wù)不斷提高守法的自覺性，做守法的模范人。

三、“必須模范（地）遵守憲法和法律”中的限權(quán)思想

“必須模范守憲法和法律”的規(guī)定，在四類主體具體列明的法律條文中并不是孤立存在的，后面都會再接上一段和具體崗位履職相關(guān)聯(lián)的法律規(guī)定。比如軍人和武警接續(xù)的遵守軍事法規(guī)，監(jiān)察人員接續(xù)的忠于職守、秉公執(zhí)法和全國人民代表大會代表接續(xù)的保守國家秘密等。《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義：第七章對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督第五十六條》指出，該法律條文整體是關(guān)于監(jiān)察人員守法義務(wù)和業(yè)務(wù)能力等方面要求的規(guī)定。

如何理解這些規(guī)范中業(yè)務(wù)能力與最高守法標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)聯(lián)，也是我們理解立法初衷的重要途徑。業(yè)務(wù)能力通常指處理各行業(yè)辦理具體事務(wù)的實踐能力。其處理事務(wù)的前提便是遵守各自行業(yè)的職業(yè)規(guī)范?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！睂τ谒念愄厥庵黧w而言，守法只是業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ),而必須模范守法才是立法者對他們執(zhí)法的真正要求。法治的關(guān)鍵在于制約權(quán)力，因為權(quán)力擁有者的違法行為對法治的破壞比其他社會主體更嚴(yán)重[5]。對我國國家工作人員而言，其在開展業(yè)務(wù)工作、處理具體事務(wù)時,必須在法律的框架中進(jìn)行，要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。該立法布局還包含了我們黨守法限權(quán)的思想內(nèi)核在四類主體上的體現(xiàn)。

我黨很早以前便認(rèn)識到在具體工作中應(yīng)當(dāng)堅持兩者的結(jié)合,才能形成辯證的良性互動。1943年鄧小平在《敵占區(qū)的組織工作與政策適用》中指出“在敵占區(qū)建立小塊游擊根據(jù)地仍然是一個艱難的創(chuàng)造，……以模范的紀(jì)律和明確的政策去擴(kuò)大影響,……我們便有可能……堅持當(dāng)?shù)氐慕?jīng)常的游擊戰(zhàn)爭”[6]。我國執(zhí)法者的權(quán)力是人民賦予的，要為人民用好權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運行。無論是哪一級的領(lǐng)導(dǎo)干部首先都要堅守好法律的精神和原則，防范出現(xiàn)官僚式的權(quán)力思維和鉆法律漏洞式的公權(quán)私用，才能夠正確運用手中的權(quán)力，做到為黨分憂、為國干事、為民謀利。

我國法律體系中出現(xiàn)“必須模范遵守憲法和法律”的用語,同中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國特色社會主義法治思想密不可分。黨的十八大以來，黨中央以前所未有的勇氣和定力推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，不斷強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，保證權(quán)力在正確軌道上運行，督促公正用權(quán)、依法用權(quán)和廉潔用權(quán)。公正、依法、廉潔的用權(quán)思想，體現(xiàn)的便是我黨一以貫之的從嚴(yán)用權(quán)思想，是對有權(quán)者采取比依法更高的、必須遵守法治精神的限權(quán)思想的具體運用和實踐。

四、結(jié)語

最高守法標(biāo)準(zhǔn)的提出同中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨密不可分。無論是普通的共產(chǎn)黨員還是擔(dān)負(fù)著特殊職責(zé)的主體，必須先了解立法的邏輯才能夠真正理解其中蘊含的執(zhí)政初心,也才能夠真正約束、引導(dǎo)自己的行為。