按日連續處罰制度運行實效研究

李培培

內容提要：《環境保護法》 規定的按日連續處罰制度實施至今已逾六年，對該制度研究的重點應從立法設計轉向運行狀況，從實效層面對按日連續處罰制度進行理論和實踐探討顯得尤為必要。而運行實效的研究離不開對按日連續處罰制度運行中立法、執法和司法因素的綜合系統考察，以實踐考察為基礎研討按日連續處罰制度存在的立法、執法和司法問題，并提出按日連續處罰制度運行實效的提升應當加強配套制度銜接、重視執法程序規范、完善司法審查機制等建議。

一、按日連續處罰制度運行實效的廓清

（一）按日連續處罰制度運行實效的內涵

法律制度的運行實效是現有法律規范在執行、適用和遵守過程中表現出來的實現狀態和社會效果，是法律上所架構的法律關系的權利義務主體對法律上權利義務的享有和實際履行。①李瑜青：《法律社會學教程》，華東理工大學出版社2009 年版，第29 頁。從宏觀角度來看，以立法目的是否達到或多大程度上達到為標志；從微觀角度來看，以法的規范性要求是否達到或多大程度上達到為評判尺度。法律運行實效主要歸結為將法律的要求、愿望、目標變為現實，強調法律的實施狀態，并從法的社會運行結果來考察法的社會調整功能。從主觀價值評價角度分析按日連續處罰制度，主要是按日連續處罰制度所賦予行政機關的執法權能，以及其背后所隱藏的價值判斷。從客觀社會存在的角度看，按日連續處罰制度的運行實效指通過提高環境行政違法行為經濟成本，形成懲罰與教育機制，通過經濟刺激提高環境行政違法者的守法自覺性，形成環境執法領域的良性互動，亦指按日連續處罰制度對于各類主體自愿執行和遵守環境法律的推動力。這種推動力的產生以按日連續處罰制度在實際生活中被遵守、執行和適用為前提條件。《環境保護法》第五十九條②該條規定：“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。”的內容可以分為兩個層次：前半部分是遵守法律的手段行為，后半部分是法律效果的結果，此兩個部分相輔相成、缺一不可。同時，由于違法排污行為造成的環境危害的對象是公眾，具有典型的外部性，需要通過法律制度設計將這種外部性內部化。良好的社會秩序要以完善的法律制度建構為保障，首先就要在立法環節保障制度的合理性。③陳明：《論法律實效評判的方法和標準》，載 《遼寧行政學院學報》 2007 年第5 期。其次，能否對違法排污行為進行有效的遏制，也是檢驗按日連續處罰制度法律實效的最主要標準。

（二）按日連續處罰制度運行實效的要素

目前學界關于法律實效的實現要素判定尚未形成統一觀點，但基本上認同將行政執法的有效性、專業管理的高效性、守法的有效性和與社會經濟發展的適應程度作為法律實效的重要考核指標。結合按日連續處罰的法律性質和基本特征，本文認為，按日連續處罰制度的運行實效應主要聚焦于如何保障按日連續處罰效用得以充分發揮。

首先，從法規范因素分析，按日連續處罰制度本身的合理性（立法）、法律在行政執法中得以規范執行（執法）、司法對法律的良好適用（司法）都是人們接受、遵守法律的原因，這三者均有助于按日連續處罰制度獲得積極的運行實效。同時，三者之間也存在著天然聯系和內在邏輯性，進行執法研究、司法研究的前提是準確理解立法理念、立法宗旨、立法原則；執法研究、司法研究的過程既在不斷發現立法存在的不足或者缺陷，為立法研究提出問題，又可提出解決執法、司法問題的方案而為完善立法積累經驗。由此，三者形成良性互動，進而為按日連續處罰制度運行實效的實現提供保障，掃清障礙。

其次，從法實踐因素分析，按日連續處罰制度的社會實效，不能僅僅基于某一個獨立事項，而應當多因素綜合考慮。判斷其社會實效的有無，不能簡單地以違法案件數量的多少來判斷：案件數量過多，并不意味著實效性良好，因為個體對該制度的普遍漠視是其效率低下的表現；案件數量過少，并不意味著實效性不佳，因為社會公眾的普遍遵守是其價值最大化的體現。把違法行為控制在合理的范圍，維護良好的社會秩序，才是法律實效的最佳體現。④魏佳容：《轉型期社會矛盾化解之道——以提高法律實效為視角》，載 《理論月刊》 2012 年第4 期。客觀地判斷按日連續處罰制度的法律實效，分析按日連續處罰能否對違法排污的后果進行有效的內部化，并通過內部化的程度分析環境權益在不同主體之間的分配和消耗，進而對社會秩序的狀況予以分析，最終判斷出法律運行實效的好壞。

綜上，按日連續處罰制度運行實效的核心要素應歸納為如下三個：立法規范因素、行政執法因素和司法適用因素。

二、按日連續處罰制度運行實效存在的問題

違法企業為了獲得利潤，利用環境開發利用行為負外部性的特征，逃避污染環境的法律責任。由此，通過外部成本內部化，對違法排污行為實施按日連續處罰，不僅體現了損害擔責原則，也有利于實現環境開發利用的公平性。⑤鄧可祝：《民法典視角下侵權法的環境規制功能研究》，載 《法治社會》 2020 年第4 期。但目前我國按日連續處罰制度的運行尚存在諸多問題。

（一）按日連續處罰制度運行的立法問題

《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》（以下簡稱 《辦法》）中將按日連續處罰簡單地規定為行政處罰，而忽視了其具有的“執行罰”的外觀，可能會在執法以及司法適用中產生法律上的理解偏差。⑥《辦法》 第一條規定：“為規范實施按日連續處罰，依據 《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國行政處罰法》 等法律，制定本辦法。”同時，由于《辦法》 對行政自由裁量權的程序化控制不足，實際執法中可能出現“天價罰單”的情況，不利于環境執法社會實效的發揮。因此，保障該制度良好運行的立法規定尚需進一步完善。

1.按日連續處罰立法協調性不足

生態環境行政主管部門出臺了專門的部門規章，對按日連續處罰進行全面規定。前述 《辦法》即依據《環境保護法》 和《行政處罰法》 制定，要求按日連續處罰的執行要在兩部法律規定的實體和程序規制范圍內進行。《辦法》 更進一步揭示了按日連續處罰為行政處罰的法律性質，但此種法律定性，可能會引起法律適用上的規范沖突。在按日連續處罰制度設定之初，其與“一事不再罰”的關系便一直爭論不休。通常，違法排放污染物的行為在現實中表現為持續性違法行為，例如長年累月的超標排污、治污設施設備閑置、偷排污水等違法行為，按照行政法理論，這種持續性違法行為，只要造成違法的狀態一直持續，理應界定為一個“違法行為”，而且以一次行政違法對其進行處罰。在數量上人為地對其施加以“日”或者次數，將其分割為若干個不同的違法行為，這與我國的行政法基本理論不相適應，導致按日連續制度在立法體系上的協調性欠佳。

2.按日連續處罰的可預測性不夠

按日連續處罰制度執行中的不確定因素多，可預測性不夠。《環境保護法》 第五十九條是定性規定，對于行政相對人行為的描述是“排放污染物”，對行政相對人改正行為的表述是“拒不改正”或“不按要求改正”，行政機關在適用過程中有較大解釋余地。而 《辦法》 的操作性規定可能存在約束力的不足，從而導致實體上和程序上行政機關的裁量權過大。以行政相對人的改正行為為例，有完全改正、存在改正行為但沒有達到規定標準和完全沒有改正等多種情形，在完全不改正與徹底改正之間存在中間形態，現有法律對于中間形態的規定過于籠統，行政機關的裁量空間大。此外，對于限期改正，在不同條件下因情形特殊可能造成客觀上的履行不能，也可能因不可預見因素對行政相對人造成重大損失，這些都導致可預測性的降低。

3.按日連續處罰的效果評估機制欠缺

按日連續處罰是為了延伸對違法排污行為的計量范圍從而擴大對排污行為所造成的外部性的統計范圍，盡可能地使罰款接近排污所造成的外部成本，從而在經濟上對排污行為形成強大的壓力，迫使排污者在合法排污限度內自覺守法。環境行政主管部門可以開出巨額的罰單，但是最終責任如何落實，需要對“按日連續實施”效果進行評估。行政相對人造成的環境負面影響，通過罰款形式進行處罰，雖然在程序上對行政機關是便利的，但其社會實效值得商榷。目前按日連續處罰制度的內生問題是如何合理判定罰款數額，也就是說罰款在什么范圍內可以充分發揮經濟制裁作用。按日連續處罰制度的合理性在于通過按日連續處罰將外部性成本內部化，使得各方主體的利益得以平衡。當處罰的數額超過污染者所造成的外部成本時，處罰過重，在影響經濟發展的同時，也可能對污染者存在反面的誘導；如果處罰的數額低于污染者的外部成本，處罰過輕，對污染者實際上是變相的鼓勵。因為立法缺乏有效的效果評估機制，可能會導致按日連續處罰制度濫用。因此，應嘗試加入經濟學分析，合理判定啟動條件和罰款標準，不斷夯實按日連續處罰的合理性基礎。

（二）按日連續處罰制度運行的執法問題

環境保護主管部門執法水平與執法能力的高低，直接影響著按日連續處罰法律實效的實現程度。這里談到的“執法”為狹義的“執法”，即不包括國家司法機關及其公職人員按照法律規定的職權和法定的程序實施法律的活動，而僅指行政管理過程中的貫徹實施法律的活動。⑦雷喻義、許之景等：《行政機關執法問題研究》，載 《中國法學》 1988 年第4 期。

1.按日連續處罰執法時效性較差

根據按日連續處罰的實施程序要求，《環境保護法》 對行政機關實施按日連續處罰提出了相當嚴苛的條件：必須以污染者曾經接受過行政處罰（罰款）為適用基礎，這種制度設計在很大程度上制造了執法的困境。因為污染者可以通過行政復議或者提起行政訴訟的方式拖延時間，那么完整的行政處罰周期就被延長了。盡管《行政處罰法》 確立了“不停止執行”的基本原則，但是按日連續處罰一般采取申請法院執行的方式，在實踐中造成裁判和執行的分離，這勢必會影響按日連續處罰的適用效果。另外，由于司法機關和行政機關之間“部門墻”的存在，司法機關在審判任務繁重的情況下，無力分出更多的人力、物力、財力等資源投入到這類申請強制執行的案件中，從行政機關申請強制執行到司法機關實際強制執行之間存在較大的“時間差”，污染者在“時間差”內持續排污，按日連續處罰的實效將難以發揮。

2.按日連續處罰執法程序缺損

關于是否啟動按日連續處罰的問題，行政執法機關具有較大的裁量權，如此一來，可能會導致裁量的不合理。但行政執法應具備合法性要件而且要盡量做到合乎情理，保障違法排污者的合法權益，避免公權力對私權利的過度干預。這就要求在作出按日連續處罰決定時，應當充分考慮其他可替代性的行政手段，慎用這一嚴厲的懲戒手段，由此設立“合理審查”程序就顯得尤為必要。環境保護主管機關為了實現具體執法目的，可以運用法律所賦予的多種行政手段，按日連續處罰只是其中之一，是否運用按日連續處罰應當視執法的具體情況而定。如果按日連續處罰的運用無法真正實現提高違法成本或減少違法收益的作用，甚至在一定情況下“變相鼓勵”環境違法行為，那么在這種情況下就應當采取其他環境執法行為，避免出現作出處罰決定卻不能執行進而導致違法行為繼續的現象，這是對排污者私人利益和社會公共利益的雙重損害。

（三）按日連續處罰制度運行的司法問題

法律的實效性就意味著法律必須成為具體的社會爭議以及社會問題解決的標準，而這首先就要求對一般性的法律進行具體解釋以對應社會事實，否則法律就逐漸失去其在具體社會事實中的權威，進而淪為一紙空文。由此可見，司法作為法律運行的重要環節對于法律實效的實現具有重要意義。

1.按日連續處罰司法審理困難

現行法律體系中，行政復議和司法審查是對按日連續處罰法制化矯正、救濟的重要手段。其中，排污者不服行政執法機關按日連續處罰決定的，可依據 《行政復議法》 《行政訴訟法》 等法律申請行政復議或者行政訴訟。但是按日連續處罰的法律性質爭議以及處罰形式的特殊性，使按日連續處罰進入司法程序后的審理和裁判仍存在一定爭議，從而帶來法律適用的問題。盡管有《行政訴訟法》 及其相關配套規定可以為按日連續處罰進入司法程序提供基本框架，但按日連續處罰自身所固有的特殊性，主要體現在實施階段的程序性要求，這些都需要司法中通過解釋說理來完成，增加了司法審判難度。

2.按日連續處罰司法矯正不足

《行政訴訟法》 規定對行政行為的審查主要以合法性為重點，對于行政行為的合理性審查缺乏硬性約束，這在按日連續處罰中體現得更為明顯。⑧劉學濤：《按日連續處罰案法定程序適用研究——以銀爍公司訴紅河州環保局環境保護行政管理案為例》，載 《法律適用》2019 年第10 期。這主要是由于對環境違法行為的行政罰款主要采用定額模式，而按日連續處罰通常是對定額的連續加倍。但是，定額處罰本身存在對違法行為具體特征考慮不周的問題，而按日連續加倍又更加凸顯了這一弊端。因此，對按日連續處罰行政糾紛案件的審理，應當在合法性要件審查的同時，重視通過司法審判的方式對不當的按日連續處罰決定進行矯正。以云南蒙自銀爍礦冶有限公司（以下簡稱銀爍公司）訴紅河哈尼族彝族自治州環境保護局（以下簡稱環保局）行政處罰糾紛一案為例，⑨“蒙自銀爍礦冶有限公司訴紅河哈尼族彝族自治州原環境保護局行政處罰糾紛案”，云南省蒙自縣人民法院（2017）云2503行初30 號行政判決書。雖然最終法院撤銷了被告連罰的決定，但環保局在銀爍公司二氧化硫超標12.27 倍時適用“頂格”的100 萬元罰款⑩《中華人民共和國大氣污染防治法》 第九十九條規定：“違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉：……（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；……”是否適當，以及超標1.6 倍是否仍屬于“嚴重超標”，這些涉及案件實質合理的因素，在判決中卻并未涉及。11嚴厚福：《“比例原則”下我國環境執法按日連續處罰制度的完善》，載 《中國環境管理》 2021 年第1 期。而且，就銀爍公司已經采取措施積極整改，環保局后續復查時發現其超標排污的情況已經大大減輕的情形，法院審理時也未納入考量，仍舊按照“原處罰數額”進行按日計罰，恐存在僵化適用法條之嫌。

通過司法審查的方式，對按日連續處罰制度下的行政裁量權進行事后干預，是避免或減少按日連續處罰行政裁量權濫用、從而造成按日連續處罰制度異化的重要手段和保障。12楊建順：《行政規制與權利保障》，中國人民大學出版社2007 年版，第516 頁。但是，基于我國行政職能部門的自由裁量權的權限較大的現狀，涉及按日連續處罰的案件即使進入行政訴訟程序，仍然受到多方力量的影響和制約，這勢必會影響按日連續處罰制度在司法適用中的實效性發揮。

三、按日連續處罰制度運行實效欠缺的原因

（一）配套制度銜接不夠

從立法上講，按日連續處罰制度尚需與其他環境法律制度不斷磨合，相互協調。從執法上講，按日連續處罰的實施需要生態環境主管部門嚴格執法，也應加強與其他相關職能部門的協作，這樣才能有效控制環境行政違法行為，減緩環境惡化趨勢，改善環境狀況，實現生態法治。

1.按日連續處罰與行政拘留銜接不暢

行政拘留是對公民人身自由的限制，是比罰款更加嚴厲的行政處罰種類。現行按日連續處罰制度的設計方式，與既有的“移送難”固疾結合起來，造成按日連續處罰與行政拘留不協調的現象。實踐中生態環境主管部門對符合公安機關拘留情形的環境案件的移送并不積極，除部分環保執法人員的認識問題，主要原因有兩個方面：第一，在現行財政體制下，行政罰沒收入劃歸地方財政收入中，而地方財政會按照一定比例向罰沒機關返還。罰款的處罰功能也可能隨之變異，行政罰款能給生態環境主管部門帶來經濟效益，因此，生態環境主管部門有可能更傾向使用罰款這一行政處罰手段。第二，移送案件是行政績效與責任風險共存的行為。適用按日連續處罰的案件多為屢罰不改的違法行為，除向移送公安機關處理時組織證據、配合調查等行政成本更高之外，往往還可能有生態環境主管部門濫用職權、瀆職等原因裹挾其中。移送公安機關在有的情形下也是生態環境主管部門自曝軟肋的過程，自行罰款處理可以避免配合公安機關的程序負擔和行政風險。13彭新喜：《我國環保按日計罰制度功能的反思與完善》，載 《中南林業科技大學學報（社會科學版）》 2016 年第2 期。盡管行政執法中罰款成為最常用手段，但單純罰款對排污者持續性違法行為的威懾力是不足的，因此，如果制度銜接不暢，其法律實效勢必大打折扣。

2.按日連續處罰與刑罰銜接不暢

當環境行政違法行為符合刑法上環境犯罪的構成要件時，應當追究刑事責任，而不能以行政處罰代替。由于環境違法行為對于生態環境的破壞有不可逆轉的特點，環境法律規范的有效性不在于其處罰的頻率，而在于其環境污染預防功能，因此刑罰威懾是非常有必要的。然而，雖然 《刑法》規定了環境犯罪，其后的修正案、司法解釋也不斷完善其罪名和構成要件，但是在執法實踐中行政機關處理的多，對嚴重的環境違法行為真正移送司法機關卻很少，這樣的背景下出臺按日連續處罰制度，既可能會陷入固有執法、司法不銜接困境，還可能形成新的銜接不暢問題。

（二）執法程序規范化不足

程序合法是行政執法活動的內在要義，程序是具有“獨立于結果之外而又內含于本身內在品質”的正義標尺。14周佑勇：《行政法的正當程序原則》，載 《中國社會科學》 2004 年第4 期。具體而言，就是要保障在行政執法活動中各個階段都是按照法定的要求，符合法定的實施條件，終極目的是保障相對人合法權益和提高行政執法的效率。實踐中，有的按日連續處罰是為了罰款而罰款，但罰款本身并不是按日連續處罰制度目的，只是推動違法排污主體履行環境保護義務的手段而已。不重視程序規范性，激進地推進按日連續處罰制度極容易造成公權力對私權利的侵犯。

從權力結構上講，行政機關做出行政處罰實際上是公權力行使的過程，在對排污企業等權利主體進行監管過程中應當堅持權力行使的合法性，這種合法性在程序規制中主要體現為對公權力行使過程的管制以及對權利主體合法權益的保護，包括限制執法主體、明確權力界限，以及建立權利救濟機制。按日連續處罰不但需要以程序規制加強對公權力的限制，也要為環境利益和經濟利益在執法過程的博弈提供有效制衡。基于這種功能，除加強環境信息公開、進行聽證、提出異議等特定程序外，還應在個體權益保護優先理念指導下，平衡按日連續處罰所涉各方利益，推動執法程序規范化。

（三）司法監督力度欠缺

按日連續處罰作為懲處環境行政違法行為的重要手段，其本質屬于公權力對私權利的規制，而公權力存在恣意性，如果不對公權力加以限制和監督，環境法按日連續處罰制度便很有可能損害環境污染企業的合法利益。如果欠缺對做出按日連續處罰的行政機關的內部監督，同時也缺乏司法監督，容易引起公權力尋租的狀況，在對環境污染企業進行嚴格治理時缺乏透明度和公開性，亦可能導致政府自由裁量權的濫用。可見，離開有效的監督機制，將造成按日連續處罰法律制度的實效性嚴重下降。

從內部約束機制來看，上一級生態環境主管部門是否應當加強對下一級的監管？比如，按日連續處罰如果涉及金額巨大，針對“重大的環境違法行為”，是否應當向上一級的生態環境主管部門進行備案？如果上級機關不能及時有效監督下級的行政執法活動，不合理的行政處罰決定就難以通過內部機制予以及時糾正。

此外，司法監督作為重要監督手段，對具體行政行為的監督職能主要體現在：一是違法排污者對按日連續處罰的決定不服時可以提起訴訟，尋求權利救濟，保障自身的合法權益；二是按日連續處罰由于罰款數額大，其執行需要司法機關的協助，在行政機關申請法院非訴執行時，應當對行政處罰的合法性提交證明材料，司法機關對其存有疑問的可以要求行政機關作出說明，證據鏈條不完整的，可以駁回行政機關的強制執行申請。目前，這兩方面的監督皆存在不足。

四、按日連續處罰制度運行實效的保障機制

實現按日連續處罰的法律實效關鍵在于法律規范的完善程度、執法部門的實施情況和處罰數額上不封頂的威懾效果等因素。實踐中按日連續處罰制度雖然對環境違法行為產生了一定的震懾，但也存在局限性。比如，在處罰金額達到一定數值后，相關行為人往往會選擇停產甚至破產來規避“天價”罰單，這固然表明了按日連續處罰制度的約束力，但是，一旦罰款數額超出一定水平之后，其威懾力反而無從發揮作用。按日連續處罰制度要達到的法律效果是環境違法者能夠感覺到“痛”，并改正其違法行為，而不是希望環境違法者“僵”或“死”，對社會經濟產生消極、負面的影響。因此，從此角度而言，按日連續處罰制度的運行需要限定在合理限度內，并且需要相對完善的保障機制促進其法律實效的實現。

（一）加強配套制度銜接

在當前社會經濟快速發展的潮流下，法律作為人類社會行為規范越來越顯示出共同協作的局面，即任何一項法律制度或規則的實施總是需要其他法律制度或規則的支持，法律作為一個整體，往往牽一發而動全身。尤其是在當前環境日益惡化，環境執法面臨種種困難的情況下，制度銜接和配合就顯得尤為重要，因此，必須在環境法律責任分配的大格局下看待按日連續處罰制度，即該制度的順利實施需要其他配套制度，如“誠信罰”制度、“查封、扣押”“限產、停產”“移送拘留”等制度的支持和配合，而如何選擇和組合需要根據環境違法案件的具體情形做出相應的判斷。受篇幅所限，在此僅討論按日連續處罰與“誠信罰”和“查封、扣押”的銜接。

1.按日連續處罰與“誠信罰”的銜接

“誠信罰”制度15事實上，環保領域的誠信體系建設早已起步，但歷程卻并不順利。早在2002 年，《清潔生產促進法》 就規定建立環境保護“黑名單”制度。2007 年7 月，國家環保總局、人民銀行、銀監會聯合發布 《關于落實環保政策法規 防范信貸風險的意見》，指出要加強環保和信貸管理工作的協調配合，強化環境監督管理，嚴格信貸環保要求。經過環保部門與人民銀行的共同努力，有近4 萬條環保信息被納入人民銀行征信管理系統，許多環境違法企業因此被銀行限制或收回貸款。雖然環保執法部門與其他職能部門之間巳經形成了一些信息共享和執法銜接渠道，但從范圍和規模來看還遠遠不夠。參見劉曉星、邢飛龍等：《公開環保黑名單》，載 《中國環境報》 2014 年3 月20 日第10 版。規定在 《環境保護法》 的第五十四條第三款，其基本內涵是環境執法機構應當對環境違法者的違法信息建立社會誠信檔案，并及時向社會進行公布。16《關于加強環境監管執法的通知》（國辦發 〔2014〕 56 號）要求：“建立環境信用評價制度，將環境違法企業列入“黑名單”并向社會公開，將其環境違法行為納入社會信用體系，讓失信企業一次違法、處處受限。”“誠信罰”最大的作用或功效在于通過信息公開，解決執法者信息不對稱問題，這里的不對稱不僅僅指的是執法者與違法者之間信息不對稱，更包括各行政部門之間信息不對稱。這是由于在我國的行政管理體系下，政府機構或公共事業單位掌握了大量的社會信息，但各部門之間因為管理領域、執法方式、執法依據、行政級別等諸多因素的影響，信息無法充分共享，從這一角度而言，“誠信罰”的出現一定程度上解決了各部門之間的綜合執法問題，有利于實現信息共享共用，共同執法。

按日連續處罰制度與“誠信罰”制度的銜接，關鍵在于兩個方面：首先是作為行政處罰手段的組合，在處罰程度上，一般而言，前者要重于后者，因此在面對具體案件時，可以考慮首先適用“誠信罰”，以達到警示和教育的作用，督促違法者停止環境違法行為。其次是二者在執法技術或手段上的銜接，例如，環境執法部門在決定對違法者實施按日連續處罰時，通過“誠信罰”制度建立的誠信檔案體系，可以及時獲得該違法者的誠信信息，從而對后續的環境執法發揮作用。再者，“誠信罰”所建立的誠信檔案體系也可以及時更新違法者接受按日連續處罰的信息，這樣，既能夠有效警示和教育相關違法者，也可以防止中小企業通過更換企業注冊信息、惡意分立、合并等方式“改頭換面”，在事實上起到阻止違法者繼續實施違法排污行為的效果。另外，可以考慮在“誠信罰”制度中引入信用分級制度，17《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》（環發 〔2015〕 161 號）以及 《企業環境信用評價辦法（試行）》（環發〔2013〕 150 號）對于企業環境信用評價制度做了規定。信用分級制度能夠更好地區分不同行為主體在生態環境部門執法過程中的表現，生態環境部門可以針對不同信用等級的行為主體采取不同的執法策略和執法手段，就按日連續處罰制度而言，也可以在信用分級制度中明確可能適用的對象，環境執法部門甚至可以針對信用較差行為人提高執法檢查的頻率，這對于提高按日連續處罰制度法律效率具有實際操作價值。

2.按日連續處罰與“査封、扣押”的銜接

我國 《環境保護法》 第二十五條規定了“查封、扣押”措施。環境行政執法的“查封、扣押”與司法領域的“查封、扣押”的內涵和內容不同，主要區別在于，環境行政執法領域的“查封、扣押”僅涉及“造成污染物排放的設施、設備”，對于違法者的其他財產如銀行存款、廠房、車輛、其他生產生活設備等均無權查封、扣押。而司法領域上的“查封、扣押”，其適用范圍相對寬泛得多。另外，環境行政執法領域的“查封、扣押”，僅作為一種保障性的行為發揮作用，無權對查封、扣押物進行處分，而司法意義上的“查封、扣押”則可能涉及物品的處分，例如沒收、拍賣、變賣查封扣押物等。同時，相較于司法領域“查封、扣押”的執行強制性，生態環境主管部門的查封扣押缺乏強制性保證。

具體到按日連續處罰和查封扣押的銜接，可以考慮對按日連續處罰制度設計進行適當調整。例如，在確定適用按日連續處罰制度時，生態環境部門應當明確事后檢查的具體期限，而不是拖延事后的檢查，放任罰款數額的增加。同時，對“查封、扣押”制度本身，也應當做出適用情形的具體規定，例如相關領域的法律法規可以采用列舉方式對應當采取和可以采取查封、扣押措施的典型情形做出規定，甚至考慮將查封、扣押措施作為某種情形下適用按日連續處罰的前置程序或保障措施。

（二）明確環境行政執法限度

1.防止自由裁量權濫用

適度自由裁量權在環境行政執法活動中是必不可缺的，規范環境行政執法環節的程序也就是保障行政自由裁量權在合理限度內得以實施。自由裁量權的運用體現在生態環境主管部門對環境行政違法行為實施懲戒時執法手段的選擇，即何時啟動按日連續處罰，如何下達按日連續處罰決定，確定處罰幅度大小等方面。對于自由裁量的規制，一方面要求在法律規定條件下采取行動，也就是說，自由裁量應當是根據具體明確的法律規范做出的，合乎法律構成要件，另一方面要求在執法中盡量排除執法者個人主觀因素，只有這樣，自由裁量權的行使才能夠控制在有效限度內，保障其發揮最大的功效。按日連續處罰制度的適用，違法行為認定是重要的一環。由于計罰考量因素不多等多種原因，我國的按日連續處罰制度存在廣泛的自由裁量空間，如果不依法控制，執法的公正性將難以保證。18胡紅玲：《環境保護按日計罰制度適用反思與完善——以美國環境保護按日連續處罰制度為借鑒》，載 《政治與法律》 2018年第8 期。對于違法行為的判定要求執法者充分考慮違法行為各個要件，綜合考量計罰因素，從違法行為后果嚴重性、違法者的主觀過錯等方面進行全方面衡量，確保執法行為公正性。

2.明確環境執法原則

環境執法是一個系統工程，明確執法原則為按日連續處罰的執法樹立“標桿”。在實施按日連續處罰時，應明確需要保護的環境利益與其他社會、經濟等因素之間的優先順序。需要強調的是，按日連續處罰的目的在于遏制環境行政違法行為，而不是一味地增加處罰數額。因此，建議明確以下原則：

首先，理順價值位階，平衡公私利益。19秦鵬：《環境公民身份:形成邏輯、理論意蘊與法治價值》，載 《法學評論》 2012 年第3 期。按日連續處罰是對違法者施加的經濟處罰，其直接目的就是通過加重的懲罰對違法者形成一種威懾和壓迫，迫使其停止違法行為。但是環境公益與個人財產權益的關系需要明確界定，具體到環境行政執法裁量中，就是要注重對私權利的保護，保障制度實施公平公正。

其次，避免執法手段單一化。按日連續處罰只能解決特定的問題，本身也存在一定局限性，作為眾多執法手段的一種，生態環境主管部門在行政執法過程中應當避免執法工具選擇的偏差，擺脫對“好用”或者“創收”執法手段的路徑依賴。生態環境主管部門在做出按日連續處罰決定時不僅要慎重，而且在發現按日連續處罰不能處理的情況時，應馬上轉變方式，選用其他行政手段，及時遏制污染的嚴重化，避免對生態環境造成更加嚴重的損害。

最后，形成公私利益良性互動。在實施按日連續處罰的過程中，公私利益博弈存在于每個執法階段。如果違法排污者可以積極配合生態環境主管部門執法，如呈報改善進度、報請查驗等，不僅可以降低企業遭受生態環境主管部門復查時實施按日連續處罰的風險，也可以節約企業環境保護成本。這不但對于違法排污者意義重大，而且對生態環境主管部門而言，及時的信息溝通、合作履行環保義務都是提高行政執法效率的重要手段。當然，良性互動不僅體現在行政主體和相對人之間，廣泛的第三方參與亦是提升違法排污者守法程度的重要路徑，比如代履行制度在面臨緊急情形時就有比按日連續處罰更大的優勢。此外，主動公開執法活動、接受監督，也是公私協作的重要方式。20事實上，信息披露不僅要求排污者公開涉及環境執法的相關信息，以便于環保機關和公眾對其進行監控，也要求政府公開做出按日連續處罰所依據的證據信息，以此作為法院審查或公民評價環保機關行政裁量權合理性的基礎。從這個角度看，信息披露也是公私協作的一種表現形式。

（三）完善司法審查機制

司法審查在現代民主社會中處于重要的地位，司法審查通過司法活動對國家機關濫用國家權力、玩忽職守以及行政不作為的行為進行糾正，對由此造成的相關公民或法人合法權益的損害進行彌補。司法審查具有中立性和終局性的特征，在法律體系中發揮矯正和救濟的作用。現實中，司法作用的發揮主要是通過個案的解決來實現的，在個案的解決過程中，司法也實現了法律實效。

對于按日連續處罰制度來說，完善司法審查機制具有重要的意義。按日連續處罰通過對個案中相對人違法行為實施按日計罰，罰款數額具有上不封頂的特點，因此，需要賦予司法行政相對人救濟的權利。具體而言，行政訴訟可以更好地界定相關案件的事實，對環境執法部門實施按日連續處罰的合法性、合理性等進行全面判斷。實踐中，完善司法審查機制需要訴訟程序根據按日連續處罰的特點進行調整，例如，在生態環境主管部門決定對相對人采取按日連續處罰措施并告知相對人后，相對人向法院提起訴訟，此時處罰并未開始計算，在訴訟程序中，該制度是否應當中止執行？本文認為，從按日連續處罰制度的內容來講，該制度是一種可預期的不利后果，相對人在提起訴訟時對這種處罰在一定程度上是可預見的，且訴訟本身不能成為計罰中斷的法定條件，因此，在這情況下，按日連續處罰應當繼續計算，最后根據司法審查的結果進行執行。

結語

按日連續處罰法律實效的立法因素、執法因素和司法因素不能簡單割裂地看待，三者之間具有天然聯系，也存在內在邏輯性。進行執法研究、司法研究的前提是準確理解立法理念及合理適用立法規定，同時，在執法、司法過程中不斷發現立法存在的不足或缺陷，亦為立法的不斷修正積累經驗和提出解決方案。按日連續處罰制度的完善需要多舉措并用，遵守制度運行中的執法程序，完善司法監督，確保制度落到實處，以實現良好的法律實效。